旅游景区管理论文精选10篇之第八篇：探究梵净山旅游景区管理体制的改革策略
摘要：本文在充分借鉴国内外景区管理经验的基础上, 结合梵净山旅游景区管理现状和存在的问题, 认为, 梵净山旅游景区管理体制的改革要在设立上坚持“实体化”运行, 授权上坚持“权责同等”等, 这对于当前打造“一带双核”旅游区, 加快铜仁全域旅游健康、有序发展, 也是具有现实针对性的。
关键词：梵净山; 旅游产业; 景区管理; 体制改革;
1 前言
旅游业供结侧结构性改革是全域旅游发展中的重要课题, 景区管理体制改革是全区域管理的重要内容, 对于解决目前景区管理条块分割问题、规划不统一、产品单一等问题尤为重要, 有利于推进景区旅游产业发展和社会事业同步发展, 有利于核心旅游产品的打造, 提升区域旅游产品的市场核心竞争力。
省委、省政府高度重视景区管理体制改革工作, 在2015年第十二届省旅游产业发展大会上, 原省委书记陈敏尔同志在讲话中, 明确提出了“按照百里杜鹃管委会+公司的模式, 推进全省旅游景区管理体制改革”的要求。在2016年全市全域旅游发展改革推进会上, 陈昌旭书记要求以“全区域管理”为目标, 推进景区管理体制改革。因此, 在对梵净山旅游景区管理体制全面调查的基础上, 研究分析景区管理现状和模式, 存在的问题, 探讨梵净山旅游景区管理体制改革路径, 这对于打造“一带双核”旅游区, 丰富铜仁旅游产品、提升产品质量, 加快铜仁全域旅游健康、有序发展, 有着积极的作用。
2 我国旅游景区管理模式概述
2.1 国家直接经营管理模式。
即国家集风景名胜区、自然保护区的所有者和经营者于一身, 景区的管理、保护和开发经费由国家财政承担, 景区的门票及其他旅游项目经营由国家定价, 收入上缴国家。这种模式在市场机制不完善的条件下发挥了积极作用, 在保护遗产、体现社会公共利益、资源整合等方面表现的尤为突出。但从实践中看, 这种经营管理模式存在着明显的缺陷。一方面, 景区的经营者没有自主经营的权力, 也不承担盈亏的后果, 基本不按市场规律经营, 效率低下, 从而导致资源得不到有效配置, 其经济价值得不到应有的体现。另一方面, 部门利益、地区利益与国家利益难以协调, 我国的土地及其分布其间的风景名胜、文物、森林资源名义上归国家所有, 但实际上中央、省、市、县、乡各级政府及其部门都能出面操作。在同一景区内建设、文物、林业、水利等多个部门插手管理, 严重阻碍了风景旅游区的健康发展。
2.2 市场化经营管理模式。
即景区所有权和经营权分离, 真正把旅游景区作为一项产业来对待, 将其作为独立的主体推向市场。目前存在的市场化方式主要有两种, 一种是以项目的形式招商引资, 由多个投资主体进入景区获得特许经营权;另一种方式是垄断经营权, 以一家企业作为投资主体, 进行垄断经营。由于政企职能分开, 产权比较明晰, 企业作为市场主体的积极性得到充分调动, 经济效率得到了提高。但是, 旅游业是以持续发展为目标, 需要经营者将经济、社会和环境效益结合起来考虑, 而企业经营者往往只注重经济效益, 而忽视社会、环境效益。
3. 梵净山景区体制改革的意义
3.1 加大梵净山生态环境保护, 为建设贵州生态文明示范区提供示范。
梵净山是全国实施自然生态保护最早的保护区, 是联合国“人与生物圈”保护网成员单位, 是全国生态旅游示范区。567平方公里的范围内, 森林覆盖率高达96%以上, 是地球同纬度上“唯一的绿州”。有野生植物5000多种, 其中栱桐、鹅掌楸等国家一级保护植物30多种;是“世界唯一独生子”黔金丝猴的栖息地, 素有“动植物基因库”之称。负氧离子每平方厘米高达12万-16万个, 被誉为贵州“空气罐头”发源地。近年来, 由于梵净山周边以交通为主的基础设施建设的加大, 导致生态环境整体退化, 每年雨水季节, 景区内外山洪暴发, 冲毁了路基、冲破了河床, 造成水土大量流失, 环境保护任重道远。设立梵净山旅游景区管理委员会, 有利于对山内山外的生态环境实行统一规划、统一保护、统一开发、统一管理, 为建设贵州生态文明示范区作贡献。
3.2 发挥全市旅游产业发展“龙头”作用, 形成连接东西旅游“金线”, 带动“亮点”的全域旅游发展格局。
梵净山是国家AAAA旅游景区, 其自然文化旅游资源与民族文化、佛教文化、红色文化旅游资源, 相互衬托、相融共生, “四大天象”“一山两佛”“红云金顶、万步云梯”、世界唯一的佛教弥勒道场等, 每年吸引近3000万名境内外游客前来铜仁旅游, “世界公园梵净山”“梵天净土、桃源铜仁”旅游形象品牌市场影响持续增大。但“佛祖在山上, 文章在山下”还没做足、做深, 东西发展不平衡, 公共服务水平较低, 环线乡村旅游不发达, 群众增收渠道窄, 脱贫攻坚任务重, 旅游产业发展与民生改善协调互促互进机制有待进一步建立健全。通过设立梵净山旅游景区管理委员会, 按照“山上做吸引力、山下做生产力”的思路, 推进梵净山景区“内外兼修”“上下协同”一盘棋发展, 进一步形成东连锦江、西接乌江旅游“金钱”, 带动各区县“念好山字经, 做足水文章”, 突出发展温泉养生、休闲度假等旅游“亮点”。走出一条旅游开发与精准扶贫相结合、自然资源保护与有效利用相结合的创新之路。
3.3 推动旅游景区管理体制机制创新, 统一行使自然资源资产管理和国土空间用途管制以及社会事务管理权力。
梵净山景区在管理上, 有条块结合, 以条为主管理的梵净山自然保护区管理局, 有条块结合, 以块为主管理的太平河省级风景名胜区管理处、木黄风景名胜区管理处, 有即将成立的属地管理的梵净山大健康医药产业园区管委会。自然保护区内旅游管理与江口、印江、松桃三县政府的管理脱节, 体制不顺;市、县政府与景区旅游公司的投入与产出不成正比、利益分配不公;申创5A级旅游景区主体作用发挥不明显, 政府既当运动员又当栽判员;太平风景名胜区与梵净山大健康医药产业园区管理地域重合, 管理主体不明。设立梵净山旅游景区管理委会员, 有利于对梵净山环线内区域功能优化重组, 实现对梵净山自然保护区、太平河风景名胜区、木黄风景名胜区等自然生态空间的系统保护, 统一用途管制、统一规范管理, 以社会事务管理统筹环线村寨经济社会的协调发展。
4 国内外旅游景区管理体制模式参考
4.1 百里杜鹃旅游景区管理模式。
1993年, 国家林业部批准百里杜鹃为国家森林公园, 为省级自然保护区、风景名胜区。毕节2001年成立百里杜鹃管理处, 2007年7月成立百里杜鹃党工委和管委会, 为市委、政府的派出正县级机构, 设置纪工委和18个正科级职能机构, 12个事业单位。托管7个乡和鹏程、戛木两个管理区, 总面积700余平方公里, 总人口17余万, 主要承担百里杜鹃的经济社会发展职能职责。2011年成立百里杜鹃旅游开发投资公司, 2014年成立百里杜鹃管理区, 从“跨县组合、封闭运行”管理模式探索出了“管委会+公司”管理模式。推动了职能机构、行政执法、行政审批、人财物权等方面的“同等权责”, 进一步破除了体制机制障碍, 破解发展难题。从2013年至2015年, 其生产总值增长10.47倍, 固定资产投入增长80倍, 财政收入增长12倍, 农民人均可支配性收入增长8.46倍, 旅游综合收入增长14.67倍。先后成功打造了国家5A级旅游景区、国家生态旅游示范区。
4.2 武夷山旅游景区管理模式。
武夷山是世界文化与自然双重遗产、世界生物圈保护区、全国重点文物保护单位 (武夷山崖墓群) 、国家重点风景名胜区、国家级自然保护区、国家水利风景区。2004年5月, 南平市委、市政府将景区党工委和管委会作为武夷山市委、市政府派出的副处级单位, 负责景区规划、建设、保护、监督和管理等工作。设景区党政办、监察室、财政局、世界遗产保护局、建设发展局和园林局以及国家森林公园管理处等8个事业机构。1998年, 景区管委会成立武夷山旅游 (集团) 有限公司, 下属子公司14家, 作为景区主要经济开发和融资平台, 负责景区建设投入。建立了市级财政、集团公司、管委会、景区原住民的利益分配分配机制。2002、2005年福建省人大常委会和省政府先后通过了《福建省武夷山世界文化和自然遗产保护条例》、《福建省武夷山景区保护管理办法》, 为景区资源保护与管理奠定了坚实的基础。由于体制顺畅, 齐心聚力, 先后完成了申报双遗产、国家生态旅游示范区、全国文明风景旅游区示范点、国家AAAAA级旅游景区的创建。
4.3 美国黄石公园的管理模式。
黄石公园与我国的旅游景区管理体制不同, 不是在风景名胜区、自然保护区、国家森林公园基础上所成立, 而是将保护、管理、经营相结合, 一次性组建公园管理局。该公园管理局成立于1872年, 是世界上设立最早, 建立历史最悠久, 规模最大的国家公园, 也是世界上最大的自然保护区之一。体系包括自然、历史、休闲三大块, 美国国家公园的管理者将自己定位于管家或者服务员的角色, 而不是业主的角色。作为非赢利机构专注于自然文化遗产的保护与管理。国家公园体系内全面实行特许经营制度, 公园的餐饮、住宿等服务设施向社会公开招标, 经济上与国家公园无关。通过吸引非政府组织参与、特许经营许可、采取主动以及从其它机构、组织和个人获得支持来增强其管理能力的管理模式值得我们参考借鉴。
5 梵净山旅游景区发展中存在的问题分析
5.1 管理体制条块分割。
梵净山景区内有省林业厅直管的梵净山自然保护区管理局, 主要行使景区自然资源的保护、实验区内旅游特许经营权的许可职能。景区周边有江口县、印江县、松桃县人民政府的7个乡镇在行使社会事务管理职能。在东西两线有住建部门设立的太平河、木黄区、寨英3个省级风景名胜区管理处, 负责行使资源保护与开发职能。有即将成立的属地管理的梵净山大健康医药产业园区管委会, 梵净山世界遗产保护管理局。条块分割导致旅游开发规划不同步, 建设各行其事, 管理职能弱化。
5.2 产投分配两极分化。
从2009年以来, 景区内的投资建设单位分别有:市桃源公司, 承担了梵净山环线、如意大道建设;江口县、印江县、松桃县政府, 承担了莲花大道以及外围的基础设施及相关配套设施建设;市梵旅投公司 (现市交旅投集团) , 负责景区外的旅游停车场、服务中心等配套设施建设。行使经营权的有两家:三特公司负责梵净山景区门票、观光车、索道及景区内购物、餐饮相关业态的经营;市交旅投集团与三特公司组成门票股份公司, 负责共同经营门票收入和管理。在收入分配上, 梵管局和三特公司共同分配索道、门票的收入;市交旅投集团占门票收入的15%, 同时划给江口县政府5%的门票收入。而印江、松桃则无利益可分。
5.3 核心产品竞争较弱。
梵净山申创5A级旅游景区主体不明, 政府“包养”越位。2012年梵净山成功创建国家4A级旅游景区, 2013年启动国家5A级旅游景区创建工作。在创建工作中, 由于景区内外两张皮的现象, 创建的意识不统一, 导致5A创建工作东西建设不均衡, 梵净山大门内外建设不均衡, 在2015、2016年两次国家旅资委的暗访检查中, 没有通过检查, 同时还被省旅资委在全省进行通报, 市政府被省旅发委约谈。最终导致的是双方推诿、职责
6 梵净山旅游景区管理体制改革存在困难
6.1 体制改革失败阴影尚存。
2013年底, 市委、市政府在梵净山景区成立了梵净山景区党工委和管理委员会, 为市委、政府派出的正县级机构。但在管委会的职能设计上, 存在管委会无民生事务管理职能, 导致管委会的设立无群众基础;无授权执法职能, 导致管委会在行政管理上形同虚设;无运营实体, 导致管委会不能指导企业经营。在统筹上, 难以协调江口县、印江县、松桃县、梵管局、三特公司之间的关系, 导致在梵净山旅游景区的开发建设、运营管理中存在“各吹各号、各唱各调”现象。
6.2 现行法律法规难以突破。
根据《中华人民共和国自然保护区管理条例》“国家级自然保护区, 由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理”的规定, 梵净山自然保护区属省林业厅直属正县级事业机构, 在业务和管理上隶属于省林业厅, 管理权保留、事权下放的改革工作成效不明显。要改革法律赋予自然保护区的体制, 尚待时日。
6.3 体制障碍存续较难。
景区改革, 除了景区上级行政管理部门管理权属保留, 事权下放的改革存在法律法规上的障碍以外, 同时管委会的设置不被体制所认可。比如市内的铜仁高新区、省内的百里杜鹃管理区等。其设置后的民生事务要由相关区县委托, 其执法要由相关部门授权。在法律上没有民事权利, 不能承担独立的民事责任。特别是实行财政省直管县后, 中央、省级支持下拔到管委会的民生、建设等转移支付、项目、资金, 管委会不能作为申报主体, 需要上级政府来统筹, 委托政府代理。
7 梵净山旅游景区管理体制改革的可行性分析
7.1 社会关注。
从2011年撤地设市以来, 梵净山旅游景区东西两线协调发展、管理体制改革等问题, 广受人大代表、政协委员的关注。每年涉及梵净山景区体制改革的建议和意见有5条以上。同时, 为了推进梵净山景区与环线经济社会协调发展, 成为江口、松桃、印江3县7镇群众的期望。
7.2 高层关注。
2014年, 梵净山景区纳入全省旅游景区改革试点, 完成了景区所有权、管理权、经营权改革。2015年, 在遵义市召开的贵州旅游产业发展大会上, 时任省委书记陈敏尔在讲话提出全省要“按照百里杜鹃管委会+公司的模式, 推进全省旅游景区管理体制改革”的要求。市第二次党代会提出了“以梵净山创建国家5A级景区和申报世界自然遗产为契机, 理顺梵净山管理体制, 按照“山上做吸引力、环线做生产力、品牌做竞争力”的空间布局, 统筹推进东线观光游、西线体验游, 实现梵净山景区容量大扩容、品位大提升。”的改革目标, 为梵净山景区管理体制改革提供了坚强的领导。
7.3 机遇分析。
2017年, 梵净山创建5A级旅游景区将取得明显进展, 2018年, 梵净山景区将成功申报世界自然遗产。对于如何加强5A级旅游景区、世界自然遗产、国家级自然保护区的综合管理, 将会组建一个新的机构, 明确新的职能职责, 承担梵净山的综合管理, 这为梵净山景区管理体制改革破冰工程提供了可能。同时, 贵州省生态文明试验区工作方案已通过国务院批复, 自然资源保护与生态文明建设带动社会经济发展, 将助推梵净山的体制改革。
7.4 新政机遇。
日前, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》, 提出了建立统一事权、分级管理体制的改革措施, 将通过整合相关自然保护地管理职能, 建立统一管理机构, 履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责, 负责协调与当地政府及周边社区关系。为梵净山景区管理体制改革提供了又一条途径。
8 梵净山景区体制改革模式建议
8.1 改革思路。
按照“统一保护、统一规划、统一开发、统一管理”的工作思路, 立足客观现实条件, 围绕加快梵净山景区开发, 促进梵净山整体发展, 充分借鉴百里杜鹃管理区经验, 遵循“大胆创新、先行先试、逐步完善”的工作思路, 坚持行政区划不变, 有利于理顺体制、突破障碍、形成合力、调动各方积极性, 有利于加快推进梵净山旅游景区建设, 构建统分结合、建管一体、权责一致、运转高效、执行有力的管理体制和运行机制, 探索建立梵净山景区运行管理新模式, 推动梵净山文化旅游圈科学发展、跨越发展。
8.2 改革目标。
一是通过对梵净山旅游景区管理体制改革, 理顺景区管理体制, 提升管理水平, 优化旅游服务环境, 把梵净山建设成为全省旅游管理体制改革创新区;二是加大对自然资源的科学保护, 遏制无序建设、盲目开发现象, 推进人与自然和谐相处, 把梵净山打造成为生态旅游示范区;三是以旅游产业为龙头, 依托梵净山景区的带动, 大力实施旅游精准脱贫, 把梵净山打造成为全国旅游脱贫示范区;四是把梵净山创建成为AAAAA级旅游景区、国家级旅游度假区、国家中医药大健康旅游示范区、世界自然遗产地, 使梵净山成为名符其实的区域旅游“龙头”。
8.3 组织机构。
管理和决策层。整合梵净山国家自然保护区管理局, 木黄风景名胜区管理处、太平河风景名胜区管理处, 组建中国共产党贵州梵净山旅游景区工作委员会, 梵净山旅游景区管理委员会, 分别为市委、政府的正县级派出机构, 实行“一个机构, 两块牌子”的体制。内设纪工委、党政办等正科级行政机构20个。公安分局 (加挂旅游警察支队) 、国税分局、地税分局、环保分局、国土资源分局5个派出机构。下设梵净山国家级自然保护区管理局、世界自然遗产管理局、梵净山太平河风景名胜区管理处、木黄风景名胜区管理处、梵净山大健康医药产业园区管理委员会5个县级事业单位。其中, 梵净山国家级自然保护区管理局作为梵净山旅游景区工作部门, 实行由省林业厅和梵净山旅游景区双重领导体制。开发运作层。由梵净山旅游景区管委会出资, 组建由梵净山景区旅游开发有限公司, 作为景区建设投资主体, 行使公益性和经营性项目投资建设、梵净山形象推广职能。公司领导层由景区管委会常务副主任兼任公司董事长, 公司总经理为管委会副主任兼任。
8.4 职能职责。
经中共铜仁市委、市人民政府授权, 江口县、松桃县和印江县委托。贯彻执行国家和省、市有关自然保护区、旅游景区、风景名胜区的方针、政策、法律、法规和决定、决议。负责统筹辖区范围内国民经济与社会发展计划及其各项事务, 并组织实施。负责统筹梵净山旅游景区总体规划、区域规划、详细规划、发展计划的编制、审核、报批和实施。负责梵净山旅游景区项目编制、统筹梵净山旅游景区内的各项基础设施、配套服务设施项目审核和实施;运用江口、印江、松桃三县政府及其相关部门平台争取项目和资金, 加快提升景区各项基础设施、服务设施的建设水平。统筹、领导梵管局履行保护、科研职能, 梵净山世界遗产保护局管理职能, 太平河风景名胜区管理局、印江县木黄风景名胜区管理局的相关职能。协调梵净山旅游景区内各事业单位和有关部门派驻机构的工作。负责对梵净山旅游景区内的各企业和经济实体进行管理和协调, 对景区内的所有在建项目进行监督、管理、服务, 提升梵净山旅游景区管理和服务水平。负责梵净山旅游景区财税管理, 建立一级财政, 完善公共财政体系;对景区国有资产实行监督管理。开展依法行政和行政执法监督, 促进行政管理制度化、规范化和法制化建设。承办市委、市政府交办的其它工作事项。
8.5 管理体制。
梵净山景区管委会受江口县、松桃县委托, 对梵净山环线7镇39个行政村的经济社会事务进行管理。市直相关部门按照“全权委托, 备案监督”的原则, 对梵净山旅游景区充分放权或全权委托, 梵净山旅游景区接受委托后独立行使相关行政审批和行政执法权, 并接受市级各相关部门的指导和监督。梵净山旅游景区县处级干部, 分别由市委、市政府任免;工作部门工作人员由梵净山旅游景区按照干部人事管理有关规定和程序选用、考核、任免、调配、奖惩、培训;各派出机构由梵净山旅游景区与派出单位实行双重管理, 主要负责人任免前应征求梵净山旅游景区的意见。
8.6 财政体制。
梵净山旅游景区财政单列, 人员及业务经费由市财政列入全额预算管理, 五年后与市财政脱勾。经济指标、财税指标进行单独考核。涉及上级的各种专项经费、补贴、奖励和项目资金等, 由市财政局以市政府名义, 争取省政府和省财政厅支持, 由省财政厅及时划入梵净山旅游景区。景区内土地出让金纳入景区财政预算, 扣除国家明文规定必须提取的相关项目费用外, 全部返还梵净山旅游景区, 用于各类基础设施建设和民生项目。在梵净山旅游景区组建初期五年内, 每年由市财政对梵净山旅游景区进行定额补助, 具体金额另行测算后再定。
8.7 民事行政行为。
在行政争议、行政裁决、行政复议、行政诉讼等方面, 由三个县政府和市直部门以委托或授权方式, 授权管委会以江口、印江、松桃三个县政府名义行使行政争议、行政裁决、行政复议、行政诉讼等行政行为, 并承担相关责任, 使管委会成为我省的“地方通用粮票”。
8.8 其他社会事务管理。
根据委托事项, 通过在管委会设立办事窗口、办事大厅, 或以到村集中办公方式方便群众办事。村民自治由梵净山旅游景区管理委员会负责指导, 并负责村 (居) 委会、社区负责人的任免或村居两委班子的组织选举。行政村或居委会按照原行政区划, 分别参与江口、印江、松桃三县的各种选举活动。
8.9 组建旅游开发公司。
一是将市交旅投集团经营和管理的佛教文化苑财产和经营权, 梵净山门票收入分配权, 铜投集团在梵净山环线收储的土地, 以及其他部门的国有资产, 全部划入管委会。涉及乌罗、寨英两镇锰矿收入, 市政府要明确松桃县与管委会分成比例。开展与三特公司的收购洽谈工作, 采取收购或控股等方式, 由管委会实质掌控梵净山旅游景区经营权, 再以此出资成立旅游投融资公司, 负责梵净山旅游景区的具体经营, 切实解决核心资源掌控问题。
9 推进梵净山景区管理体制改革的几点建议
9.1 设立上坚持“实体化”运行。
一是管委会职能要“实体化”。市委、政府在明确党工委、管委会的职能职责时, 要根据管委会的事权, 配置政治、经济、文化、社会管理等机构, 还要根据行政执法的需要, 设立相关派出机构。二是行政区域要“实体化”。梵净山旅游管理区的管理范围为:梵净山环线上的江口县太平镇、德旺镇、闵孝镇峰坝村, 印江县紫薇镇、木黄镇, 松桃县乌罗镇、寨英镇7镇39村, 并实行委托管理。三是管理要“实体化”。市委、市政府在明确托管乡镇时, 要建立党的建设、人事劳动、社会保障等委托管理项目和执法清单, 按项目清单做好江口、印江、松桃三县与管委会委托协议的签订, 确保7个乡镇要实质性托管;并按项目清单督促市直部门做好执法授权委托。四是经营要“实体化”。组建由管委会行使出资人权利的梵净山旅游投资开发公司, 负责行使梵净山旅游景区国有资产的管理、经营、保值增值, 以及旅游投融资工作。
9.2 授权上坚持“权责同等”。
一是充分赋予管委会管理权。在行政执法方面, 由国土、公安、规划等市直部门在管委会设立派出机构, 授权其以执法主体名义实施行政执法行为。在其他社会事务管理领域, 由江口、印江、松桃三县县政府委托管委会实施, 通过设立办事窗口、办事大厅, 以集中办公方式方便群众办事。二是赋予管委会承担民事责任主体权利。在行政争议、行政裁决、行政复议、行政诉讼等方面, 由三个县政府和市直部门以委托或授权方式, 授权管委会以江口、印江、松桃三个县政府名义行使行政争议、行政裁决、行政复议、行政诉讼等行政行为, 并承担相关责任, 使管委会成为我省的“地方通用粮票”。三是授权要彻底。市直各部门要结合部门职能职责, 梳理授予事项, 制定授权方案, 将行政许可、行政审批、行政执法、项目申报等, 授予管委会行使, 并做好授权后的指导工作。按照托管协议, 江口、印江和松桃县政府要组织县直有关部门制定权限委托方案, 明确权限事项、操作流程、权责关系和监督措施。
9.3 体制上要理顺三个关系。
一是理顺管委会和梵净山自然保护区管理局的关系。争取省林业厅的支持, 实行梵管局由省林业厅和梵净山旅游景区管委会双重领导体制, 将梵管局作为管委会的内设正县级公益事业单位, 在梵净山的科研、保护、执法职能上受省林业厅领导, 在梵净山的旅游规划、开发、管理上接受梵净山旅游景区管委会的领导。二是理顺管委会与景区内管理部门的关系。将由江口县管理的梵净山-太平河风景名胜区管理局, 印江县管理的木黄风景名胜区管理局的人员编制、职能职责, 整体划入管委会, 作为管委会内设副处级事业单位。将贵州梵净山大健康医药产业示范区作为管委会内设机构, 专门负责大健康医药产业示范区的建设、发展。杜绝一个区域多个机构重复管理现象。三是理顺梵管委与三特公司的关系。建议采取收购或控股等方式, 由管委会实质掌控梵净山旅游景区经营权, 再以此出资成立旅游投融资公司, 负责梵净山旅游景区的具体经营, 切实解决核心资源掌控问题。
9.4 运转上解决五个方面的问题。
一是解决管委会自身造血功能问题。将市交旅投集团的佛教文化苑财产和经营权、铜投集团在梵净山环线收储的土地, 划入管委会。明确乌罗、寨英两镇锰矿收入中, 松桃县与管委会分成比例。二是解决管委会机构运转问题。在管委会设立三年内, 由市财政每年拿出一定的经费, 保管委会机构运转和人员工资, 三年后与市财政脱勾。三是解决托管乡镇的债务问题。对成立管委会前托管乡镇的债务, 明确由江口县、印江县和松桃县承担, 不增加管委会负担。四是解决管委会财税管理体制问题。将托管范围内的政府收入作为管委会征收范围, 实行属地管理、属地征收, 并建立三县政府与管委会利益分享机制。科学合理核定管委会收支基数, 以托管乡镇的国土面积、总人口、农业人口、财政供养人员、纳入社会保障人员等为分配因素, 确定管委会支出基数。收支确定后, 属景区管委会事权范围内的支出责任全部由管委会承担。设立管委会金库, 负责辖区内财政收支, 保障管委会财税体制运行。五是明确经济指标的统计范围。在景区管委会未获取正式行政区划前, 托管范围内的经济指标统计宜列入各自县域统计, 有利于壮大县域经济总量。
9.5 政策上争取“三个方面”的支持。
一是争取对梵净山旅游景区管理体制改革的支持。争取省委、省政府支持我市设立梵净山旅游景区党工委、管委会, 履行县级政府经济社会管理职能职责。支持梵管局实行管委会和省林业厅双重领导, 形成梵净山旅游景区一体化管理模式。二是争取对梵净山财税管理体制的支持。争取省政府同意和省直有关部门的支持, 对管委会财政体制上收支范围的调整、一般性转移支付的分割, 专项转移支付的下达、管委会金库的设立等方面的支持。三是争取上级政策支持。争取省政府的支持, 对发改、水利、住建等部门管理的项目, 支持管委会直接申报。
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