垃圾焚烧厂附近居民补偿机制的建立

　　第 3 章 垃圾焚烧厂附近居民补偿机制的建立

　　由于垃圾焚烧厂的选址属于邻避型设施的选址，邻避型设施的选址问题一般都会遇到很多阻力，尤其是来自垃圾焚烧厂附近居民的阻力。为了减少阻力以及减少附近居民对这类设施的反感情绪，最好的办法就是给受影响的居民提供一定的补偿，尤其是实实在在的经济补偿。但是对垃圾焚烧厂这类邻避型设施的补偿与一般的邻避型设施的补偿是不一样的，因为垃圾焚烧厂产生的烟雾以及污染气体很容易受风向的影响，处于上下风向的居民受影响程度就会有明显的不同。因此，该怎么补偿?补偿标准是什么?怎么补偿附近的居民才能满意?这就需要有制定一个比较合理科学的补偿机制。

　　3.1 对垃圾焚烧厂附近居民补偿的必要性

　　对垃圾焚烧厂附近居民的补偿，其实质就是为了避免邻避冲突。邻避冲突主要包括垃圾产生和集中处理之间的冲突，垃圾处理的外部性在不同层次间的冲突，垃圾处理的收益与成本之间的冲突。因此，在避免邻避冲突的过程中，对垃圾焚烧厂附近居民补偿，主要是避免以下三方面的冲突，即避免邻避冲突。

　　3.1.1 避免垃圾产生和集中处理之间的冲突

　　众所周知，没有人愿意让一种既产生空气污染又产生噪音污染的设施建设在自己的住宅周围，它对自己和家人的身体健康以及正常的生活都有一定的影响。

　　但是，从大的方面来说，垃圾焚烧厂又是一种在城市化进程中不得不建的必要设施。建设垃圾焚烧厂从根本上说是为了广大人民的利益，垃圾焚烧厂的建设是为了处理大量的城市生活垃圾，为了让城市市容整洁，为了人们不被生活垃圾所包围，为了让人们的生活和居住环境更好。

　　其次，很多城市的垃圾焚烧厂由于选址不科学不合理，而引发的群体冲突及邻避冲突事件数不胜数，给予生活在垃圾焚烧厂附近居民一定的经济补偿是十分必要的，也可以祈祷安抚群众的积极作用。比较典型的如广东省广州市番禹垃圾焚烧厂群体上访事件，天津双港垃圾焚烧厂事件，哈尔滨垃圾焚烧发电厂事件，成都洛带垃圾焚烧发电厂事件，重庆市的长生桥垃圾焚烧厂民众围堵事件，上海御桥垃圾焚烧厂事件，再如首都北京的六里屯垃圾焚烧发电厂事件等一系列选址引发的冲突事件。为了避免这样的群体冲突甚至引发的群体流血事件，选择一个合理补偿措施或者方案也是势在必行的。

　　之所以要建立居民补偿机制，是因为一个地区需要环境、生态以及人文的和谐共生。有时为为了达到某些目的肯定会破坏某一区域的生态环境，影响该地区的人民的正常生活。由于人们丧失了享受无污染生态环境的机会，相应的同时也一定丧失了一些可以预见的机会成本，因此在丧失某些机会成本的同时，相关的部门或者机构就应该给予相应的补偿。然而如果补偿的标准制定不合理，又与可能引发群体矛盾进而导致冲突的发生，因此，必须建立合理并且有效的补偿机制，这样才能更好地体现环境与人和谐发展，才能更好为统筹区域协调发展做出相应的贡献。

　　3.1.2 避免垃圾处理的外部性在不同层次间的冲突

　　垃圾处理的外部性是指企业或个人向市场之外的其它主体（可以是企业或者个人）强加的成本或利益，这是一个经济学概念。由于生活垃圾处理的外部性，垃圾成分复杂等原因，在不同层次间产生不同的冲突。

　　随着城市发展迅速加快，垃圾总量也不断增长。政府在垃圾处理方面制定了一系列相关措施，例如垃圾收费政策，但在具体的实施过程中必然会存在各种各样的问题，例如对于居民生活垃圾收费应该依据什么数量单位来衡量，并且垃圾处理的收费项目也缺乏合理科学的衡量标准，另外垃圾费收费成本比较高、城市生活垃圾处理结构的环节比较多，且不同地区具体情况千差万别等，相关政策很难切实实施。另外，垃圾收费属于服务性费用范畴，而这种收费需要标准的计量依据。但现阶段，城市生活垃圾还很难计量，不同标准存在不同的计量依据。另一方面，在载体缺乏的情况下，该收费标准可以搭其他载体一同收费，而对于这样的收费方式，需要政府出台相关的政策法规，明确与其他载体之间关系、欠费或不缴纳费用的处罚标准等。基于以上的原则，才能保证垃圾费用的收取。总体来看，在经济较为发达的一些城市和地区，由于资金投入较高，垃圾收费政策的推行较慢；而在经济较不发达的一些城市和地区，虽然推行了垃圾收费政策，但收入的费用总量比较小。截止2010年底，我国662座城市中，有278个城市实施了垃圾收费政策，约占全国城市总数的42%。

　　建立居民补偿机制，对于垃圾处理的外部性在不同层次之间的冲突具有缓解作用。一方面，补偿机制为政府推行垃圾收费制度提供较大的基础保障，另一方面，补偿机制可以为居民赢得更多、更合理的收费标准，对于居民对邻避效应的消极态度有较大的激励作用。

　　3.1.3 避免垃圾处理收益和成本之间的冲突

　　随着群众对垃圾处理的呼声不断增长，垃圾处理费用的来源不够稳定，虽然政府的检查和评比可以增加公众对垃圾处理的重视程度，但如果资金投入不足，很容易产生弄虚作假的现象。而建立合理的居民补偿机制，可以规避垃圾处理中出现的收益与成本之间的冲突。

　　对城市生活垃圾处理的资金投资长期过低，1990年到2000年，垃圾处理的固定资产投资仅占市政公用基础设施平均投资的2.31%。由于资金投入长期缺乏，许多城市的垃圾堆放现象严重，垃圾的密闭收运和敞开收运并存，导致运营与建设的严重脱节。2000年到2010年，虽然城市垃圾处理场的投资额有所增加，建设数量也有所增长，但城市垃圾的处理率非但没有增加，反而略有下降。

　　垃圾处理的收效甚微，也导致了政府或国家对其资金的投入。不同的垃圾处理方式存在不同的弊端，例如填埋，使城市降低了土地资源；而其中一大部分是简易填埋场甚至直接堆放，从而造成了土地污染以及水污染。焚烧亦是如此，由于资金投入的缺乏，对垃圾焚烧处理所产生的烟气、飞灰处理控制等都没有严格执行。而在堆肥处理过程中所产生的污水和臭气也没有得到严格的处理，另外，堆肥的质量也缺乏较为有效控制措施。由于资金的投入不足，必然会导致二次污染。国家虽然规定要实行价格听证制度的垃圾收费办法，但收费标准不一致，收费标准缺乏科学合理的依据。而且收取的费用完全不足以抵消垃圾处理所产生的成本，并且需要政府财政补贴才能正常运转，而对于某些地方政府，队国家的政策或者法规不重视，垃圾收费政策的出台不过是应付上级机构的要求，并没有切实可行的去措施。因而这种收入与投资之间的冲突，亟需一种补偿机制进行平衡和缓解。

　　而通过建立对居民的补偿机制，可以提高居民对政府的认可程度，从而制定垃圾收费政策，因此，补偿机制的建立可以从资金、环境以及资源等方面的有效收益，来平衡其收益与成本之间的冲突。

　　3.2 垃圾焚烧厂附近居民的补偿现状及存在问题

　　3.2.1 垃圾焚烧厂附近居民的补偿现状

　　目前，我国对垃圾焚烧厂附近居民的补偿制度甚少，各地区依据其经济发展水平的不同，补偿方式也存在较大差异。依据现今我国的发展水平，并没有一个统一的补偿标准，在资金、技术及理念都较为落后的情况下，我国对垃圾焚烧厂附近居民的补偿主要有以下几种方式，如表3.1所示。

　　

 

　　1. 提供供暖补偿

　　所谓供暖补偿，即将城市生活垃圾通过高温焚烧，转化为热能用于附近居民的冬季供暖。据调查统计显示，城市生活垃圾日可焚烧处理量可达750吨左右，年可处理量约为24万吨，且每小时可产生蒸汽约为40吨。其流程为：首先将市区的生活垃圾运入垃圾坑进行脱水处理，然后使用垃圾抓进行抓吊，经过焚烧进料口进入三段炉排，分别进行烘干、燃烧、燃烬，最终形成炉渣。经过测算，在次过程中，一吨垃圾可产生约1.32t-1.53t供热蒸汽，可以利用管道与城市供热管网联通用于供热，年产生蒸汽量为31万吨左右，基本可以满足附近居民的供热需求。

　　2. 电能优惠补偿

　　此种补偿方式即为利用垃圾焚烧所产生的电能供附近居民使用。其工作原理主要为：将垃圾依次送入三个炉排区——预热干燥区、主燃区、燃烬区，经过前列的翻滚与搅动，不断推动下落，使垃圾层松动，透气性加强，从而形成较大热量，继而进行发电。据可靠估算，每顿垃圾平均发电360度，最多可达400多度，年上网电价可达6000多万元，除保证垃圾发电的电全部上网收购外，每度电还补贴0.26元。因此，可以对附近居民实行用电补贴或优惠补偿。

　　3. 加大拆迁补偿

　　对于处在垃圾焚烧厂附近的居民来说，拆迁远离可以从根本上消除垃圾焚烧为其带来的弊端。但绝大多数居民对于拆迁存在一系列问题，一方面政府能够妥善安置的拆迁居民数量有限，另一方面，居民本身不希望离开出生所在地，因此对于能够合理拆迁的居民来说，其贡献较大，相应的补偿费用或标准应得到一定程度的提升。

　　4. 给予费用减免

　　在垃圾焚烧厂附近居住的居民可以享有垃圾处理费用减免的优惠政策。一方面降低对其的征收标准，另一方面减免其垃圾处理的征收费用。由于其在环境上已经受到一定程度的损失，因而其在垃圾处理上就得到适当的费用补偿。

　　5. 提高财政补贴

　　在某些经济水平较为发达的地区，政府提供财政补贴并提高资金投入。不仅加大配套设施建设和维护的投入力度，还加大垃圾处置各个环节的技术改造投入。同时，对于附近居民，政府承担其每年的体检费用，即每年居民可免费体检一次。

　　另外，在医疗方面，附近居民可享受较高的医疗报销比例。

　　6. 实施惠民措施

　　垃圾处理厂在其附近建立健身房、游乐中心、球场及体育馆等一系列公共基础设施，附近居民可以免费使用。

　　7. 增加就业机会

　　垃圾处置项目的运营企业适当吸纳附近下岗或无业居民，指导其从事企业的清洁、绿化及后勤等一系列工作。

　　3.2.2 垃圾焚烧厂附近居民补偿存在的问题

　　1. 补偿方式缺乏平衡性

　　在一个补偿项目中，若存在多个市级项目，此时的补偿机制很难以单一的项目来实现。虽然在理论上，需要对所有跨区域的项目进行通盘的估算，但是在实际操作过程中很难达成，该过程中存在着大量的历史情况、个别情况以及制度纠缠，由此涉及到众多相互交叉的平衡事项，进而形成所谓的“邪恶问题”或“无解问题”，因此很难得到清晰易行的实施方案，使补偿缺乏平衡性。

　　2. 缺乏补偿测量标准

　　对于邻避设施所在区域，其周围居民所承受的福利损失较难测量，没有一个标准或共性特征来规定损失标准。然而即使测量标准问题得到解决，我国仍旧缺乏权威机构对其进行区域统筹，更缺少相应的财政机制与决策来平衡上述测量标准和福利损失。

　　3. 缺乏相应法律法规

　　现有的技术标准和法律法规已不能完全适应如今的补偿操作处理方式，甚至造成了一些障碍。补偿标准的不合理，测量方法的不科学，补偿标准和测量方法都没有相应的明确的法律法规政策作为指导方针，因此我国急需出台相应的补偿性机制的法律法规。

　　4. 缺乏邻避效应预算

　　当前，在进行补偿机制的构建过程中，其各种补偿方式缺乏对邻避效应的预算。规划布局理念在公益性项目上虽有一定程度的提高，但投资概算方式没有能充分考虑邻避效应。目前，大部分项目并未将邻避效应的预算纳入其负效应成本内，全成本投资概算更为包含由于邻避效应产生的补偿成本，而项目建设以及运营阶段中所产生的社会稳定成本、污染防治成本以及各种补偿成本等，均未在项目投资概算总成本中。

　　3.3 补偿机制的建立

　　3.3.1 影响补偿的因素

　　构建一个合理的补偿方案应该有一定合理的补偿依据或者科学依据。具体该考虑的补偿依据如下：

　　1．距离

　　补偿金额应该与垃圾焚烧厂和居民区的距离有关系，且应该随着距离的长短而变化。不能离垃圾焚烧厂不管远近都是一个补偿标准，如果这样，附近居民意见会更大，反而补偿措施起到了相反的效果。因此，距离垃圾焚烧厂比较近的居民得到的补偿应该比距离远的居民得到的补偿多。根据最新颁布的环境保护文件，环发[2008]82号文件《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》规定，新改扩建的垃圾焚烧发电厂项目环境防护距离不得小于300m[58]。

　　根据污染排放限值和周边环境特点，以及自然气候的影响，推荐该类项目的环境防护安全距离定为厂区边界外500m。因此本论文暂定500m作为最应该补偿距离的起始点。

　　最大影响距离一般参考最大落地浓度距离以及空气扩散距离确定,根据理论计算和国内外垃圾焚烧厂实测值,最大落地浓度距离在3000m左右，考虑到污染物在落地点有一定逸散作用以及风向对空气扩散的影响，并参考日本垃圾焚烧厂影响距离，一般的垃圾焚烧厂项目影响距离定为厂区边界外3500m。因此，以3500m为补偿的终点，超过3500m就无需补偿。

　　综上所述，补偿只是针对那些距离垃圾焚烧厂500—3500m的居民进行补偿。

　　其他居民不在补偿范围以内。

　　2. 该城市或者地区的人民经济收入水平

　　一般来说，居民受补偿的意愿和当地居民收入水平有一定的关系。一个收入高的城市或者地区与一个收入低的城市或者地区相比较，收入高的城市或者地区受补偿的意愿要求就高，收入低的城市或者地区受补偿的意愿相对于收入高的城市而言，其受补偿意愿金额就相对低一些。

　　本文拟引用作者周丽旋、彭晓春[59]等的论文《垃圾焚烧设施公众“邻避”态度调查与受偿意愿测算讨》中问卷调查，数据处理后得到的补偿数据。即作者通过大量的问卷调查，研究广州番禹垃圾焚烧厂附近3公里以内的所有居民的受补偿水平。研究表明，广州番禹垃圾焚烧厂周围的居民的受补偿意愿是每人每年5057.76元。

　　咱们可以以上述调查结果为参考依据，通过当地的人均GDP以及本地的人均GDP换算成本地的补偿金额。以将要在北京建设垃圾焚烧厂为例，广州2012年的人均GDP是105909元，北京2013年的人均GDP是93213元；广州番禹垃圾焚烧厂附近居民受补偿意愿是每人每年5057元，那么北京将要建的垃圾焚烧厂附近居民的补偿意愿应该近似=93213*5057/105909=4451元。

　　3.3.2 补偿机制的建立

　　考虑到刮风天气对空气以及污染物的扩散作用，补偿模型可以分为有风的情况和没有风的情况。而在风的作用下，地处上下风口的居民受影响程度也不相同。处于下风口的居民相比没有风的时候，受到的影响较严重；而处于上风口的居民相比没有风的情况下，受到的影响反而更小。

　　1. 无风的情况

　　

　　其中：a本当地当年的人均 GDP；a广广州市抽样调查时的人均 GDP；x 居民点距离垃圾焚烧厂的直线距离；a、b 线性回归参数。

　　由于国家规定垃圾焚烧厂这类设施最短防护距离为 500m，也就是说只要垃圾焚烧厂建设符合国家标准，垃圾焚烧厂 500m 以内是不会有居民区的，因此，此处补偿金额为无限大。

　　2. 有风的情况

　　

　　其中：m 风向系数， 0 ? m? 1，上风向为 1+ m ，下风向为 1- m 。模型中，广州 2012 年的人均 GDP 为 105909 元，广州番禺垃圾焚烧厂周围的人均收补偿意愿是 5057 元。通过对调查样本的回归分析，可求得 a=2.5, b=500。

　　3. 垃圾焚烧厂附近居民具体的补偿机制如下：

　　

　　其中：a 当地当年的人均 GDP；x 居民点距离垃圾焚烧厂的直线距离；m 风向系数， 0 ? m? 1，上风向为 1+ m ，下风向为 1- m ；另外，居民距离垃圾焚烧厂的距离处于 3500m 到 5000m 时，基本上已经不受垃圾焚烧厂产生的负面影响了，但为了安抚这些居民的情绪，此处补偿金额为500，该安抚金额每个城市可以根据自己城市的具体情况适当增加或者减少。

　　3.3.3 实例验证

　　例如某城市要在某处建一座垃圾焚烧厂，现在政府要对居住在垃圾焚烧厂附近受影响的居民进行一定的补偿。（已知该城市当年的人均GDP为80000元，该城市常年受某方向季风的影响，风向系数为m=0.3）通过以上模型可以得出：（1）处于上风口距离垃圾焚烧厂500m的居民每年每人可以补偿4466元；（2）处于上风口距离垃圾焚烧厂2000m的居民每年每人可以补偿2480元；（3）处于上风口距离垃圾焚烧厂3000m的居民每年每人可以补偿1160元；（4）处于下风口距离垃圾焚烧厂500m的居民每年每人可以补偿7864元；（5）处于下风口距离垃圾焚烧厂2000m的居民每年每人可以补偿4175元；（6）处于下风口距离垃圾焚烧厂3000m的居民每年每人可以补偿1725元；（7）处于非风口距离垃圾焚烧厂500m的居民每年每人可以补偿6165元；（8）处于非风口距离垃圾焚烧厂2000m的居民每年每人可以补偿3332元；（9）处于非风口距离垃圾焚烧厂3000m的居民每年每人可以补偿1444元。

　　3.4 本章小结

　　本章首先对垃圾焚烧厂附近居民补偿的必要性进行了分析；然后，分析了我国各地对垃圾焚烧厂附近居民补偿方式的现状及具体补偿措施，总结出目前补偿情况存在的一些问题，并建立了一个较为公平合理的补偿机制。