公海底层捕捞规制的局限性和完善建议

　　摘    要：　公海底层捕捞严重损害脆弱的海底生态系统，然而无论是以《海洋法公约》为代表的全球立法，亦或是区域渔业管理组织的管制措施，均存在明显的局限性。考虑到目前成立统一的全球性渔业管理机构或制定类似《公海深海渔业管理准则》有法律约束力的国际协定尚不具备现实可能性，国际社会应加强船旗国管辖，重视区域渔业管理组织的作用，并借助国家管辖范围外区域海洋生物多样性国际协定的缔结，强化公海底层捕捞的法律规制。

　　关键词 :     公海;底层捕捞;区域渔业管理组织;船旗国管辖;

　　1982年，《海洋法公约》为平衡海洋强国的航行权与沿海国的捕鱼权，在海洋两分法基础之上创造性地设置专属经济区，这使得大量在该海域捕鱼的船只前往公海，而国家管辖范围外深海生态系统的巨大经济价值更加剧了公海捕鱼及其它人类活动。公海底层捕捞是指针对海洋底层和近底层鱼类、虾和软体动物等生物资源的捕捞活动，因该种捕捞方式主要依赖拖网，严重损害了冷水珊瑚礁、热液喷口、海山等脆弱的海底生态系统，造成生境复杂性丧失、群落结构变化以及生态系统进程改变，亦对底栖鱼类的长期可持续性造成威胁。然而，现有国际法未对公海底层捕捞提供有效的制度指引，在执行与监管层面亦有欠缺，如何采取有效措施完善公海底层捕捞的法律规制就成为国际社会亟待解决的问题。

　　一、公海底层捕捞的危害与应对

　　据统计，国家管辖范围外70%的船只采用底层拖网捕捞，其已成为公海最为重要的捕鱼方式。底层拖网对海底起到“犁地填沟”的作用，触底拖网在通过地毯式捕捞将目标鱼种一网打尽的同时，严重破坏了冷水珊瑚礁、海山等海底生境，而附带打捞的物质亦会降低生境的复杂性，搅动底层沉积物，会造成栖息在海底的生物群落窒息。此外，公海底层捕捞还严重影响底栖鱼种的长期可持续性。已有研究显示大量深海底栖鱼类种群已经枯竭或面临枯竭的危险，而非目标鱼类的数量也因深海捕捞活动而耗竭。

　　面对日益严重的公海底层捕捞，联合国大会、联合国粮食与农业组织(以下简称粮农组织)等主管机构采取一系列措施，完善法规、发布决议、制定渔业技术管理文件。本世纪初，联合国大会在关于海洋法问题的讨论中首次提及公海底层捕捞。自2003年开始，联合国大会每年都会通过专门讨论渔业和与渔业有关问题的可持续渔业决议，其中A/RES/59/25、A/RES/64/72、A/RES/66/68、A/RES/71/123号决议专门对底层捕捞的威胁与应对做了规定，吁请各国、各区域渔业管理组织依照国际法的规定，采取适当的养护和管理措施解决底层捕捞所造成的不利影响，要求秘书长与粮农组织合作向大会报告各国和各区域渔管组织所采取的行动，并作进一步审查，以确保有效执行决议所载的措施。为执行联合国大会的决议，弥补《海洋法公约》国家管辖范围外海域生物资源养护制度在规则制定、合作机制、实施能力等多方面的缺陷，粮农组织牵头陆续制定一系列的全球性渔业法律法规与技术性文件，区域渔业管理组织也进行了专门立法，并采取应对措施。

　　二、规制公海底层捕捞的法律框架及其局限性

　　(一)规制公海底层捕捞的国际立法

　　为应对公海底层捕捞对脆弱海底生态系统及底栖鱼类长期可持续性的不利影响，国际社会以《海洋法公约》《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》(以下简称《鱼类种群协定》)的规定为基础，陆续制定了《促进公海渔船遵守国际养护及管理措施的协定》(以下简称《公海渔船遵守协定》)、《负责任渔业行为守则》、《公海深海渔业管理准则》等法律法规与技术性渔业文件。

　　《海洋法公约》确立了海洋生物资源养护的基本法律框架，正如其序言所述，“本公约为海洋建立一种法律秩序，以便利海洋生物资源的养护”。公海资源的法律属性为人类的公有物，所有国家的船只在公海享有捕鱼自由，但应遵守相应规则。《海洋法公约》第一百一十六条至一百一十九条明确列明各国公海生物资源的养护义务，这体现了对公海捕鱼自由的限制，但《海洋法公约》作为人类管理海洋宪章类的法律文件，为涵盖所有海洋活动，条文层面往往较为原则。公海生物资源养护规则未对捕鱼自由限制的性质和使用方法做出具体、明确的规定，也没有提供针对渔业管理合作的框架和机制。

　　为弥补《海洋法公约》在公海生物资源养护执行与合作管理上的局限性，细化公约关于跨界鱼类种群和高度洄游鱼种的具体规定，国际社会于1995年制定《鱼类种群协定》。《鱼类种群协定》具有明确的适用客体，由于深海鱼类资源既不跨海也不跨海高度洄游，故公海底层捕捞行为原则上不属于《鱼类种群协定》的规制范围。[1]但是，联合国大会连续作出针对公海底层捕捞的多项决议，要求各国和各区域渔业管理组织按照《鱼类种群协定》的规定采取养护和管理措施，故该协定对管制公海底层捕捞具有重要指导意义。《鱼类种群协定》相较于《海洋法公约》在公海生物资源养护上有三个方面的重要发展：第一，将公海生物资源养护措施的制定与监管权授予区域渔业管理组织，并强调只有区域渔业管理组织的成员方或同意采取该组织养护和管理措施的国家才有资格进行目标鱼种的捕捞；第二，突破公海船旗国管辖，授权区域渔业管理组织成员方的渔业检查员在管辖海域内可登临或检查任何国家的渔船，保障管制措施能够得到普遍适用；[2]第三，对船旗国养护措施进行了较为明确的规定。

　　2008年，为帮助各国、各区域渔业组织有效的管理公海深海渔业，应对底层捕捞的损害，粮农组织制定了《公海深海渔业管理准则》。准则的管制措施以环境影响评估机制为基础，要求船旗国及区域渔业管理组织收集深海生态系统的环境数据，进而评估底层捕捞是否会造成重大不利影响，若可能造成损害结果时，各国应向区域渔业管理组织提交拟议的养护或管理措施，而后者应当设立科学委员会等特殊机制，审议从业者提交的措施，判断其是否能够有效避免重大不利影响的发生，并提出意见和建议。虽然从效力上讲，《公海深海渔业管理准则》属于自愿性质的渔业管理文件，并不具有法律约束力，但其为指导各国履行现有国际法下公海生物资源的养护义务作出贡献，亦为各国、各区域渔业管理组织制定有法律约束力的措施奠定了基础。

　　研析当前规制公海底层捕捞的国际立法，《公海深海渔业管理准则》可以有效管控此行为，然而准则仅具有“软法”的作用。《海洋法公约》《鱼类种群协定》等有法律约束力的文件在规制底层捕捞上原则性规定多，明确具体的规定少，无法提供有效的制度指引。

　　(二)规制公海底层捕捞的区域立法与措施

　　1.分海域设置差异性的管制措施。

　　区域渔业管理组织根据海底生态数据、底层捕捞历史和风险评估结果，将管辖海域以是否会出现脆弱海底生态系统为标准分为三部分。在可能存在脆弱海底生态系统的海域，禁止底层捕捞。而在未进行底层捕捞或缺乏生态环境数据的海域，只能进行试探性捕捞，并提交捕捞计划、初步影响评估、减缓措施等以供审查评估。在没有出现或不太可能出现脆弱海底生态系统的海域，一般允许进行底层捕捞，但多个区域渔业管理组织制定了遇报规程，即当正常捕捞过程中遭遇或超过脆弱海底生态系统指示物种和阈值而采取的报告程序、避离规则和临时关闭程序。

　　2.重视管制措施的执行与审查评估。

　　当前，区域渔业管理组织应对底层捕捞所采取的遵守和执行机制主要包括船只准入监测、卫星渔船监测系统、定期报告渔获量、科学观察员方案、海上联合检查和港口国措施等。伴随对脆弱海底生态系统、底层捕捞的不利影响以及深海鱼类种群长期可持续性了解的进一步加深，各区域渔业管理组织均制定管制措施的评估和定期审查机制，以期拓宽禁渔区，改进评估要求和程序，完善遇报规程，并加强监测、控制和监视机制。

　　3.强化海底生态环境数据收集义务。

　　公海底层捕捞的有效规制，需以获取深海环境及生物资源的分布、规模等数据为基础，进而采取相应管制措施。但源于公海的浩瀚辽阔，目前相关数据的获知仍处在匮乏阶段。因而，多个区域渔业管理组织依照《公海深海渔业管理准则》的标准，强化成员国海底生态环境数据的收集与共享。

　　分析当前规制公海底层捕捞的区域立法及措施，仍然存在明显的局限性。首先，虽然全球范围内已经建立起几十个区域海洋管理组织，但到目前为止，有权监管底层捕捞的区域渔业管理组织仍无法覆盖所有国家管辖外海域。同时，已存在的区域渔业管理组织均有明确的规制对象，主要集中于金枪鱼、高度洄游鱼群等，并不具有管理底层捕捞的权限。[3]其次，当前区域渔业管理组织针对底层捕捞所采取的管制措施，未能充分反映《鱼类种群协定》和《公海深海渔业管理准则》所要求的生态系统方式和预防性做法。最后，区域渔业管理组织众多，缺乏统一的组织协调机制，导致各自为政，而成员国的组成不同也决定了不同区域渔业管理组织底层捕捞管理水平发展的不平衡，管制措施相差很大。

　　三、完善公海底层捕捞法律规制的建议

　　就目前公海底层捕捞法律规制存在的症结看，成立统一的全球性渔业管理机构或制定类似《公海深海渔业管理准则》有法律约束力的国际协定是应对上述问题最有效的解决方式。令人遗憾的是，在目前国际形势下，将各国管辖权统一赋予全球性渔业管理组织尚不具备可行性。制定专门规制底层捕捞的国际协定亦存在成员国意愿低、进一步加剧公海渔业管制碎片化等多方面不利因素，而本世纪缔结的渔业管理文件多以守则、宣言等“软法”性质出现，更体现出各国对公海上有约束力法律文件的排斥。故当前有效应对公海底层捕捞的主要方式应是加强船旗国管辖，重视区域渔业管理组织的作用，借助国家管辖范围外区域海洋生物多样性(Marine Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction, 以下简称BBNJ)国际协定的缔结强化公海底层捕捞的法律规制。

　　(一)加强公海底层捕捞的船旗国管辖

　　公海属于国家管辖范围外海域，各国可对该海域的本国船只行使属人管辖，即船旗国管辖，《海洋法公约》及后条约时代的国际立法均确立船旗国管辖是公海的基本管辖制度。伴随发展，船旗国在公海上的专属管辖已经成为一项公认的习惯国际法规则。同时，无论是粮农组织，还是区域性渔业管理机构，亦或是规制公海捕鱼公约的履约机构一般均不具有执行机构，法律规则的执行、监督、检查等均需由成员国完成。此外，国际法上有关海洋生物养护和管理的所有规范性法律文件也只有通过国内机制的密切配合，才能真正得到落实，从而实现资源的养护目标。因此，船旗国仍是目前管控公海底层捕捞的主要力量。

　　1.船旗国应当根据《海洋法公约》《鱼类种群协定》等规定，完善本国的渔业法律制度，使其能够有效规制本国船只在公海的捕鱼行为。

　　在这方面，各国应当重视《公海深海渔业管理准则》的规定，虽然准则没有法律约束力，但其要求各国“按照国际法的有关规则”和“以符合其他有关国际文书的方式”采取和执行措施，而无论是《海洋法公约》亦或是《鱼类种群协定》,均要求各国完善国内立法，以履行海洋生物资源养护义务。《公海深海渔业管理准则》可为各国提供在深海捕捞作业中如何履行养护海洋生物资源义务的指导，也可作为解释和适用现有条约的辅助手段。同时，虽然准则是“软法”,但鉴于其主要内容目前已被大量国家所接受，其核心理念预防原则和生态系统方法未来可发展成为国际法的一般原则或习惯国际法，其具体规则亦可成为缔结相关条约的基础。各国可借鉴《公海深海渔业管理准则》的规定，尽快制定本国专门立法，一方面详细约束本国船只公海上的捕捞行为，另一方面有效履行监督检查职责，确保全球或区域渔业管理机构的管制措施能够有效实施。

　　2.船旗国应依照现有国际法的规定严格约束本国船只的公海捕鱼行为。

　　《海洋法公约》第九十四条对公海船旗国管辖进行原则性规定。此后，《公海渔船遵守协定》《鱼类种群协定》等对船旗国的养护责任、守约机制等进行了详细规定。概括而言，船旗国应着重设立严格的公海渔船准入制度；制定本国公海渔业管理计划；采用多种方式监控本国公海渔船的捕鱼行为，严厉打击非法、未报告和无管制的捕捞行为；规范行使登临检查权利；加强渔民公海渔业法律法规的宣传；对本国船只违反公海鱼类捕捞规定进行处罚；严格规范本国船只在未建立区域渔业管理组织或已建立但仍未颁布有效管制措施的海域所进行的公海底层捕捞行为。

　　3.船旗国还应积极加入区域渔业管理组织。

　　当前，区域渔业管理组织为各国在养护和管理公海底层捕捞合作上提供了主要机制，亦是有针对性、有法律约束力管制措施的制定主体。考虑到在公海底层捕捞的应对上，不同国家在港口、沿海和市场方面发挥着不同的作用，只有通过区域渔业管理组织进行合作，才能形成有效管控公海底层捕捞的合力，故各国应积极加入相关区域渔业管理组织。

　　(二)重视区域渔业管理组织的作用

　　回顾公海鱼类捕捞的管控历程，区域渔业管理组织被视为对《海洋法公约》规定的合作管理公海鱼类种群职责作出反应的适当机制。而《鱼类种群协定》的通过使得公海渔业法律规制的区域化趋势进一步明显，区域渔业管理组织地位逐步提高，成员逐渐增加，影响力日益增大。截至2019年，区域渔业管理组织和其他具有深海渔业养护和管理任务的多边机构所管辖的海域占国家管辖范围外海域的77%,[6]故有效应对公海底层捕捞亦应重视区域渔业管理组织的作用。

　　1.促使有权管辖底层捕捞的区域渔业管理组织覆盖全部公海。

　　目前，有八个区域渔业管理组织直接负责养护与管理国家管辖范围外区域的深海物种，但在印度洋北部与西南大西洋等海域，尚未建立有效的区域渔业管理机构。在这些海域进行公海捕鱼的国家应该依照《海洋法公约》《鱼类种群协定》的规定，加强国际合作，尽快建立相应的渔业管理机构，并制定有效规制公海底层捕捞的管制措施。同时，某些区域渔业管理组织成立时间较短，相应公海底层捕捞的管制措施尚未出台或尚未得到有效实施，相关区域渔业管理组织应当加强立法工作，保障管控措施有法可依。

　　2.促使更多的有能力进行公海捕捞的国家加入区域渔业管理组织。

　　虽然《鱼类种群协定》扩大了公海渔业管辖权，突破了公海船旗国管辖，赋予非船旗国相应的执法权限，但条约只对缔约国有约束力，这意味着非《鱼类种群协定》的缔约国无需受此约束。因此，区域渔业管理组织应采取多种措施促使有能力在其管辖海域进行公海捕鱼的国家加入，确保养护和管制措施的有效实施。

　　3.确保区域渔业管理组织管制措施的均衡性。

　　区域渔业管理组织的成立时间不同，成员能力亦有差异，导致不同区域渔业管理组织在公海底层捕捞管控措施制定与执行上的差异性，联合国大会多次表达对这一点的担忧，强调全球层面执行大会决议的不均衡性。为此，各区域渔业管理组织应自行或借助粮农组织平台开展渔业养护措施的经验分享与联合行动，在确定最佳做法、能力建设及推进科学研究上开展全球和跨区域合作，加强生态数据的收集与共享，提高对深海渔业及其海洋生境的科学认识，在各海域治理之中开展协调、合作和整合，确保区域渔业管理组织管制措施的均衡性。

　　(三)借助BBNJ国际协定的缔结强化公海底层捕捞的法律规制

　　为有效规制公海底层捕捞、国际海底区域矿产资源勘探与开发等人类活动对BBNJ的损害，公正分享该资源所衍生利益，国际社会正在谈判缔结《海洋法公约》的第三个执行协定，即BBNJ国际协定。

　　目前，BBNJ国际协定的草案已经公布。从国际社会达成的共识看，该协定严格恪守拟定进程中各国反复强调的“新文书不应损害现有有关法律文书和框架，以及相关的全球、区域和部门机构”,在开发规则中仅针对海洋生物遗传资源，将作为商业的鱼类排除在外，而在养护规则中，突出强调环境影响评估机制与划区管理工具的重要性。实际上，区域渔业管理组织划定的禁捕区就是划区管理工具的一种，而《公海深海渔业管理准则》则是以环境影响评估机制为基础构建的。

　　各国和各区域渔业管理组织应积极加入BBNJ国际协定的谈判，交流管制措施实施的经验与教训，并以协定的缔结生效为契机，将划区管理工具和环境影响评估融入管制措施之中，减少底层捕捞对脆弱海底生态系统的损害，并维持深海鱼种的长期可持续性。

　　参考文献

　　[1] Lee A Kimball.Deep-Sea Fisheries of the High Seas:The Management Impasse[J].The International Journal of Marine and Coastal Law,2004(3).

　　[2]刘丹海洋生物资源国际保护研究[J].上海:复旦大学, 2011.

　　[3] Kristina M Gjerde Anna Rulska-Domino.Marine Protected Areas beyond National Jurisdiction: Some Practical Perspectives for Moving Ahead[J]. The International Journal of Marine and Coastal Law,2012(2).