布雷顿森林机构合法性的研究

　　众所周知，作为最重要的国际金融机构(International Financial Institutions，IFIs) ，布雷顿森林机构(Bretton Woods Institutions，包括 IMF 和世界银行) 的运营已涉及各国的经济改革，人权、环境和劳工等问题，这引发了发展中国家和新兴经济体对其合法性的质疑。与此同时，随着经济实力的与日俱增，发展中国家和新兴经济体参与国际事务的积极性也不断提高，进而对大国控制的国际金融机构特别是布雷顿森林机构的合法性提出更高要求。

　　“合法性”原本是政治哲学中的概念，虽然它在国际政治和国际法领域都得到广泛使用，但各界对其含义的理解仍存在一定差异。在国际政治学者看来，国际组织的“合法性”要求所有成员在有关国际社会的共同利益和共同价值观念上达成共识。

　　而从国际法的角度来说，它强调的是国际组织的决策程序和实体内容都应当符合一定的规范性标准。

　　国际金融机构的权威性源自于它符合“善”的标准，即具有充分的“合法性”，否则机构的行为便没有法律效力可言。也就是说，“合法性”乃国际金融机构安身立命之本，是有效治理国际金融事务的基本前提。一般认为，作为政府间国际组织的布雷顿森林机构，其合法性取决于它们的程序是否合法，以及能否实现共同体的价值目标即实质的合法性。前者表现为能够通过适当的决策程序表达全体成员国的意愿，主要是通过组织结构的代表性和决策程序的透明度得以体现; 后者表现为机构所追求的价值和目标有利于实现国际社会的共同福祉，也就是制定规则的公正性。

　　有鉴于此，本文以布雷顿森林机构为考察对象，从组织程序和决策内容两个方面探讨国际社会对于其合法性的各种质疑，依循两个机构的运作模式与政策制定，对这些质疑从多方位进行深入分析，并在此基础上反思未来进一步完善其合法性的路径选择。

　　一、布雷顿森林机构组织程序的民主赤字

　　“民主赤字”是从行政法发展过来的概念，指的是由于组织结构不当而导致的民众参与机会壅滞，进而引发公众对传统民主的失望、失信与不满。

　　而国际法领域的民主赤字则是指在目前处于无政府状态以及强调权力政治的国际社会之中，大多数国家的参与以及更广泛的民众参与的严重欠缺。

　　与很多政治领域的国际组织不同，具有经济职能的布雷顿森林机构的投票权并不是平均分配的，各成员在机构中的话语权取决于他们拥有“控股权”的多寡。目前，国际社会对布雷顿森林机构民主赤字的指责主要集中在以下几个方面:

　　第一，布雷顿森林机构自成立以来，IMF 总裁和世界银行行长的职位分别被欧洲和美国“垄断”。布雷顿森林机构对于负责人的任职要求非常简单，即“不能兼任理事或者常务董事”。

　　然而，每次选举的结果几乎毫无悬念，这种预知的根据并不是投票权的多少，而是长期以来欧美之间达成的非正式协议。虽然《国际货币基金协定》(简称《基金协定》) 第 12 条 4(a) 和《国际复兴开发银行协定》第 5 条 5(a) 明确规定总裁或者行长一般不参加投票，但两个协定都授权他们作为两个机构的行政首脑处理日常业务，负责 2000 多名工作人员的组织、任命及辞退，并对整个机构运作的方向有很强的指引作用。实际上，代表权的划分不仅仅体现在行政首脑的任命上，这只是各成员国之间“打包交易”的一部分，机构的副职也被某些成员国有意占据着。比如 IMF 的总裁通常为欧洲人，而美国必占据常务副总裁的职位。总体来说，国际金融大国———美国、欧盟和日本“瓜分”了布雷顿森林机构的重要职位，并借此在组织内部施加影响，做出有利于自己的决策。

　　第二，执行董事会的遴选机制和决策程序有被强国控制之嫌，不利于国际社会的民主化进程。

　　这主要体现在以下几个方面: 首先，根据《基金协定》，执行董事会根据地域选出 24 名执行董事，其中 5 个执行董事名额分配给拥有特别提款权和缴纳资本前五名的国家。

　　其他的执行董事从19 个选区产生，2 名来自澳大利亚和加拿大，2 名来自石油输出国，5 名来自欧洲发达国家，还有 10名来自发展中国家和新兴经济体。计算起来，虽然发达国家与发展中国家拥有执行董事席位的数量相当，但以 188 个成员中绝大多数都是发展中国家和不发达国家的角度来看，仍然存在着南北国家比例严重失衡的问题。其次，《基金协定》第 3 条 2(c) 明确说明，IMF 的重大事项须经 85% 的投票权通过。实践中，美国拥有约 16. 75%的投票权，其后依次是日本(6. 23%) 、德国(5. 81%) 、法国(4. 29%) 和英国(4. 29%)，这五个国家掌握了 37． 37% 的投票权。再次，IMF 设置基本投票权的初衷是为了尊重所有成员国地位平等，并防止投票权过度集中。然而，经过几次增资以后，基本投票权的比重已经从最初的 11. 3% 被稀释到近期的 1%。

　　最后，发达国家通过对《基金协定》的修改，不断减少简单多数(1/2) 表决的事项，增加特别多数(3/4) 通过事项。

　　这也就意味着，虽然美国对于 IMF 的多数表决提案没有决定权，但至少可以行使否决权。世界银行与 IMF 关于组织程序和表决机制在整体方向和内容上基本一致，因此发展中国家普遍认为，布雷顿森林机构的权力分配方式意味着，机构只有在得到世界上主要经济大国支持的前提下，才能够有效运转，并没有从借款国的角度考虑问题。

　　笔者以为，我们应该对上述问题进行全面、客观的考量。尽管国际金融机构的“民主赤字”现象确实存在，但是，其中有些问题是国际金融的特点和布雷顿森林机构的职能所致，还有些问题已经得到发达国家的认同并且正在着手解决，因此不能一概而论。

　　首先，布雷顿森林机构早已采取积极措施，并试图改变欧美“垄断”机构负责人的局面。这种努力开始于 1999 年 IMF 总裁米歇尔·康德苏(Michel Gamdessus) 辞去总裁职务之时。一方面，越来越多的欧洲以外的国民被正式提名为候选人。虽然最终结果仍是欧洲控制执行总裁的职位，但这一“传统”已经受到巨大挑战。另一方面，在发展中国家的联合请求之下，IMF 和世界银行开始进行一系列的深入研究，探讨未来改革的可行性。2007 年 2 月，世界银行与 IMF 合作的外部审查委员会发布的最终报告认为，两个机构的领导层候选人应该根据他们的工作业绩和能力而非国籍参与竞选。

　　IMF 独立评估办公室于 2008 年 9 月表示，执行总裁和副总裁的职位不应该专属于任何国家。2009 年的 G20 峰会明确说明，国际金融机构的负责人必须根据业绩通过公开、透明的方式进行选举。

　　这是否意味着欧美的非正式协议走向终结，我们目前无法得出最终答案，但至少在形式上已经明确了机构改革的方向。

　　事实上，强国在布雷顿森林机构中的控制权并不是绝对的。虽然他们意图由其国民担任某一职位，但在实践中也会出现事与愿违的情况。另外，虽然布雷顿森林机构的领导层通常来自于大国，但是在某些情况下，大国也懂得“战略性克制”(Strategic Ｒestraint) 。他们深知自己对机构的影响力同样取决于较弱小国家，而且机构的工作效率和业绩与领导层的任命直接相关。因此，在一定情况下选择弱小成员国青睐的人选，对整个机构包括强国自己都更为有利。

　　所以，强国偶尔也会放弃他们在机构中的非正式权利。但具有讽刺意味的是，强国的这种放弃会让很多成员感到恐慌，他们担心这是强国减少资金支持的前奏。因此，虽然我们一直强调并要求平衡地区利益，但根据各国的综合实力分配权力，在需要资金支持的国际组织特别是布雷顿森林机构中是无法避免的选择。

　　其次，执行董事会成员的名额分配确实存在代表性不足的问题，但布雷顿森林机构已经对此做出调整。以 IMF 为例，通过 G20 中各成员国之间利益的平衡与较量，巴西、中国、印度和俄罗斯跻身前十大股东之列，而且执行董事会同意提升发展中国家和新兴经济体的代表性。虽然 24 名成员总数不变，但欧洲国家减少两个名额，而且所有的执行董事全部通过选举产生，缴纳份额前五位的成员国不再获得当然席位。

　　IMF 总裁卡恩(Kahn) 认为: 这是重建 IMF 合法性的历史性决定，也是 1944 年以来有关 IMF 治理结构最重要的决定。

　　当然，我们并不能夸大这次改革的重要性，它距离彻底解决布雷顿森林机构“民主赤字”的目标仍然有一定距离。

　　再次，关于布雷顿森林机构的投票权问题，批评者认为，与联合国和 WTO 的一国一票制不同，IMF 和世界银行的加权表决制旨在反应强国的政治偏好。长期以来，IMF 最重要的职能是当成员国国际收支状况失衡时，对其提供短期贷款以平衡国际收支。世界银行在成立之初的主要职能是为欧洲国家的战后经济复兴提供资金援助，向发展中国家提供开发资金是其目前的主要业务。从《基金协定》和《国际复兴开发银行协定》的内容便可看出，两个机构的运作模式类似于“信贷合作社”，它们为成员国提供资金融通的运作预算主要来自于各成员认缴的“份额”。当成员国遇到国际收支问题或财务困难时，布雷顿森林机构利用这些资金向该国提供资助，以满足它们的外汇或财政需求。因此，运用公司治理中的资权平等来解释金融性机构的运作机制，将有利于我们深入理解加权表决制的合理性。在这种运作模式之下，认缴“股权”的份额决定了发言权的分量。公司股东的出资额越多，行使的表决权权重也就越大。我们不能指望“股东”只是投入资本，而任由他人摆布资本的走向和使用方式。公司股东的注资动力并不可能是做慈善，预期的经济利益才是最有说服力的目标，这个道理已经被普遍接受。既然资权平等并没有违背法律面前人人平等的基本原则，那么加权表决制也不会违反国家主权平等原则。布雷顿森林机构既是提供贷款的金融性机构，也是政府间的国际组织，其间混杂的政治因素是主权行为体的固有特征。因此，虽然布雷顿森林机构的成员国是独立的主权国家，但机构的业务范围和职责性质决定了“份额”或“股份”在运作过程中的作用。

　　实践中，很多专门性的国际组织都强调不同的责任承担，根据职责的性质明确规定特殊的要求或条件。

　　因此，加权表决制本身并没有错，实质性的问题在于布雷顿森林机构的组织结构和权力分配没有反映出真正的国际经济形势以及各国的发展变化。但是退一步讲，如果改变了布雷顿森林机构目前的组织结构和决策机制，势必大大减弱发达国家对于机构的控制力和影响力，那么这是否同样会减弱它们向机构贡献资源和技术的动力呢，国际社会应该如何应对呢? 这是值得我们进一步思考的问题。

　　总之，现实社会中并没有绝对广泛的或完全开放的代表性，几乎没有什么国际组织按照标准的民主投票程序进行运作。联合国是最典型的实行一国一票制的国际组织，也是发展中国家在众多的国际组织中比较青睐的国际舞台。但是，拥有 14 亿人口的中国与只有 8 万人的塞舌尔获得相同的投票权，这是否属于另一种失衡? 联合国安理会给予最强大的五个国家大部分中心问题的控制权即常任理事国的否决权，这到底算不算公平? 可见，即便是一国一票的表决机制也不一定能够充分地实现民主。我们对于布雷顿森机构的期待不能过于理想化，它们不仅是实现所有成员共同利益的场所，也是政治经济强国争夺权力与利益的角斗场。每一个国际组织以独立实体的身份参与全球自由化进程，为成员国制定至关重要的国际标准。在这一过程中，尽管一些政治经济强国会更多地考虑自身利益，但只要国际组织的运作从整体而言符合国际社会的公共利益或促进全人类的共同进步，我们就应该接受这种现实。

　　二、布雷顿森林机构决策内容的有失公正

　　布雷顿森林机构是否具有实质意义上的合法性，取决于它们追求的价值和目标是否为国际社会所珍视，以及它们的活动是否有效推动了社会福祉。

　　批评者认为，布雷顿森林机构决策的效力源自于成员国特别是大国的财政支持。所以，为了确保必需的资源，机构必须在一定程度上符合大国利益，这导致决策内容的公正性大打折扣，其中备受质疑的便是世界银行的“新贷款条件”和IMF 的“限制性条件”。

　　世界银行主要提供两种形式的经济援助: 一是结构调整贷款，条件是政府采取宏观经济政策加以改革; 二是部门调整贷款，直接帮助政府或私人部门建立监管机构从而促进竞争和私有化的发展。自从处理俄罗斯经济危机失败之后，世界银行扩大了经济调整项目的范围，更加强调对成员国国内经济的规制和监管框架。这种“职责扩张”(mission creep) 涉及国内经济的方方面面，不仅包括对宏观经济的监管，甚至连司法权、人权以及国家基础设施建设也在其框架之内，这就是备受质疑的、有干涉他国内政之嫌的“新贷款条件”。《国际复兴开发银行协定》第 4 条第 10 款规定，世行的一切决定只能与经济因素相关，不得干预成员国政治事务。虽然协定规定了世行的权限范围，但对“政治事务”“经济因素”等概念并没有清楚界定。世行利用条文的模糊性扩大职责范围，它认为任何对于成员国经济发展有“直接的、主要的和清楚的”作用的行为都可以被视为属于协定第 1 条的经济权限，即便该行为具有明显的政治倾向也不影响这种判断。

　　因此，世行可以资助符合这种“经济”事物判断标准的治理项目。在很多学者看来，世行的这种“职责扩张”既违反了《联合国宪章》关于主权平等和互不干涉内政原则，也违反了《国际复兴开发银行协定》第 4 条 10 款“禁止政治活动”的规定(即世行不得干预任何成员国的政治) 。

　　IMF 扩大工作权限的可能性更大，因为《基金协定》以及相关文件并没有明确规定政治性限制，而是在第 4 条第 3 款(b) 中要求 IMF 考虑成员国的“社会和政治政策”。近些年，IMF 的政策建议不仅包括管制借款国的国内经济，而且最终目标是重新构建国内经济体系。实现这些政策建议的手段是“限制性条件”和“技术援助”，借款国只有在接受 IMF 政策建议的情况下才能获得机构的贷款。

　　近些年，IMF 将调整的范围扩展至人权、环境、税制改革和消除腐败等敏感问题，并向借款国提供技术建议，增加政府的经济知识和统计能力。

　　从布雷顿森林机构所追求的价值和目标来看，IMF 将“促进国际货币合作”“推动世界贸易的扩展与平衡发展”“促进汇兑稳定”等六项内容作为机构的目标与宗旨，世界银行的宗旨则是“促进成员国国际贸易的均衡增长以及国际收支状况的改善”等。从实际效果来看，两个全球性金融机构确实对国际金融体系的稳定和发展做出积极贡献，特别是本次金融危机之后，它们在平衡成员国利益、防止危机蔓延等方面的工作获得很大肯定。从这一点来说，布雷顿森林机构的合法性似乎已经得到认同。而且，布雷顿森林机构及其成员国为了自身的完善和发展自愿达成组织协议，并集体设计专门的治理结构，这种自愿契约主义的特点也是机构获得合法性的有利证据。

　　此外，笔者以为，对于布雷顿森林机构制定的具体规则是否体现了发达国家的政策偏好，应该从客观角度加以考量，具体理由如下:

　　首先，布雷顿森林机构在运作方面拥有很大程度的自主性，能够自行为机构运转提供资金支持，不必完全依赖成员国政府部门的拨款。如前所述，它们的运作模式更像是一个信贷合作社。根据《国际复兴开发银行协定》第 2 条可知，世界银行的资金来源主要是各成员国认缴的股金、借款和向国际资本市场发行债券所筹集的资金。《基金协定》第 3 条明确指出，IMF 的资金来源主要是各成员国加入时一次性认缴的份额或资本金，以及定期检查后成员国缴纳的增资份额。这意味着两个机构从建立时起便拥有很大程度的自给自足性，不需要依靠成员国每年缴纳会费以维持机构的运转。

　　其次，机构工作人员在执行董事会决议的能力方面显示了其自主性。当执行董事会商讨是否向某成员国提供贷款以及设定具体条件时，只会考虑工作人员已经准备好并向其报告的政策建议，而且实践中董事会很少拒绝工作人员提出的建议。

　　而工作人员政策建议的背后推动力则是权威的专业知识。布雷顿森林机构的工作人员绝大多数都是在全球范围内获得认可的资深宏观经济学家，而不是政治学家或法学家，这一点非常重要。他们的专业知识和制定政策的水准已经在该领域得到普遍认可。

　　工作人员的建议案通常是以广泛的数据和计量经济学分析为依据，这应该也是借款国接受各项贷款条件的原因之一。例如，IMF 和世界银行的工作人员为了解决国际收支和经济增长问题，根据他们的经济学知识研究出各种模型，其中的波拉克模型(Polak Model) 备受欢迎并沿用至今。它解决了很多棘手的问题，特别是从逆差国获得数据以及为逆差国提供行动处方。

　　更为重要的，它是通过一种“高雅”的、以先进的专业知识为支撑的方式来解决国际金融问题。正如著名的国际法学者 Theodore M． Porter 所言，这些政策建议的客观性和去政治化的特点，使其获得成员国的政治支持并愿意动员本国国民执行。

　　再次，布雷顿森林机构对于国内经济的干预具有一定程度的必然性。这种必然性一是由于工作人员的专业知识得出的，二是来自于非政府组织的参与和压力，三是全球治理进一步发展所致。

　　波拉克模型将国际收支状况与国内经济运行联系在一起，从而使工作人员干预国内经济成为其工作的合法组成部分。以 IMF 为例，工作人员根据他们的专业知识得出的结论认为，收支问题不仅涉及货币流通，与逆差国的国内经济运作也息息相关。如果国内经济没有发生实质性的变化，借款国将永远无法改变收支失衡的状况。因此，工作人员认为干预国内经济安排的管制与重构是必不可少的环节，并发展出“限制性条件”和“技术援助”这两项政策工具。从借款国的角度来说，它们会认为限制性条件是干涉内政的重要来源。然而从布雷顿森林机构的立场来看，限制性条件只是一种经济需要，是消除或减少国际收支逆差的必要前提。它们既是工作人员专业知识的产物，也是以往失败教训的总结。当然，我们可以怀疑这些模型和分析方法的准确性，但至少到目前为止，质疑布雷顿森林机构合法性的国家或学者无法提供更好的专业技术。如今的布雷顿森林机构深度介入各成员国的国内经济，包括货币、财政、劳动、产业和环境等政策，这种目标的扩散遭到发展中国家的强烈抗议。但实际上，关于环境保护、军费开支和贫困等问题大多是由于机构的外部意见才提上议程的，如非政府组织对于环境问题的推动是这一目标得到扩散的主要原因。

　　全球治理本身是一种“以公共利益为目标的社会合作过程”，这一方面要求传统的以国家间条约为主要内容的国际法进行调整，广泛接纳非政府组织等非国家行为体参与治理过程; 另一方面，说明全球治理的内容不应仅局限于国家利益的平衡，还应该将市民社会的人权、环境、资源等公共利益作为必要的治理内容。因此，布雷顿森林机构一直传播的自由价值即人权、环境和经济发展等问题，也是全球治理的必然要求。

　　当“限制性条件”或“新贷款条件”不能取得预期效果时，发展中国家或者借款国便开始指责布雷顿森林机构的“别有用心”，以及其对国内经济进行干预的政治性或歧视性。实际上，对于大型国际组织来说，管理目标的扩大与深化是非常普遍的现象，而随之而来的也多是运作效果的不理如前所述，“限制性条件”和“新贷款条件”的提出源自于布雷顿森林机构的工作人员以及他们用来理解经济世界的专业技能。而实现预期目标的效果不佳主要应该归因于组织内部专业知识结构的欠缺，这并不是参与决策成员数量的增加就能改变的。我们不得不承认，建立在数字基础上的量化分析对我们判断专家政策建议的公正性起了关键性作用。

　　三、对布雷顿森林机构合法性困境的反思

　　虽然布雷顿森林机构的合法性并非发展中国家所描述的那样不堪一击，但不可否认的是，两个机构的合法性仍然存在很大的提升空间。近些年，为了回应国际社会对金融机构合法性的质疑，两个机构着实进行了一些改革。但是，在合理配置金融发言权如权力分配、高级管理人员的任命、机构规则的模糊性以及市民社会的参与程度等方面，并没有实质性的进展。笔者以为，反思目前的国际金融局势，为了实现最大程度的全球金融治理，国际社会可以考虑从以下几个方面提升布雷顿森林机构的合法性:

　　(一) 调整投票权的分配比例，尽量反应最新的国际经济局势

　　1974 年通过的《经济权利和义务宪章》第 10 条明确指出，所有国家在法律上一律平等，并作为国际社会的平等成员，有权充分和有效地参加为解决世界经济、金融和货币问题做出国际决定的过程。

　　G20 在伦敦分会中曾指出: “为了反应世界经济的变化并应对全球化带来的挑战，最不发达国家必须拥有更多的发言权和代表权。”

　　通过前文的讨论可知，国际社会争论的是如何在布雷顿森林机构中合理分配各成员的权力，而不是寻求变更确立这种分配规则的方法。也就是说，国际社会更加在意的是权力分配的结果而不是加权表决制本身，事实上这种表决机制在布雷顿森林机构的地位不可动摇。以 IMF 为例，执行董事会分别于 2008 年和 2010 年提交议案，理事会已经于 2013 年 6 月 3 日通过这项议案，对 IMF的治理结构进行前所未有的改革。

　　根据相关决议，在投票权方面，IMF 采用了新的份额计算公式，增加新兴经济体的份额和投票权权重。此外，将基本投票权从原来的 250 票增加至 750 票。为了防止欧美发达国家再次通过增资稀释基本投票权，决议规定基本投票权在总投票权中的比例保持不变。

　　通过这两次改革，中国的份额和投票权将提升为仅次于美国和日本的第三大成员国。

　　在体制结构方面，减少代表发达国家的执行董事名额，由发展中国家和新兴经济体代替。遗憾的是，美国国会于 2014 年 1 月 13 日否决了 IMF 分配份额改革动议，导致 IMF 的民主化进程暂时搁浅。不过 IMF 总裁和很多成员国纷纷表明继续将其作为未来的发展目标，并制定更加详尽、可行的改革方案。为了提高发展中国家和新兴经济体的话语权和参与度，世界银行也进行了相应的改革。从目前已经取得的成果来看，世行于 2008 年将基本投票权设置为占总投票权的 5. 5%，将发展中国家和新经济体的投票权重从 42. 6%提升到 44. 1%，并且分配给沙哈拉沙漠以南的非洲地区一个执行董事会席位。2009 年和 2010 年，世界银行发展委员会提出了继续深化改革的建议案，包括三年一次的股权审查，根据成员国缴纳的份额和 GDP 重新分配投票权权重，以及继续提高发展中国家和新兴经济体投票权重至 50%等。

　　可见，国际金融机构的决策程序改革更加强调动态机制的重要性，并试图逐渐增加发展中国家和新兴经济体的代表性。发展中国家和新兴经济体应该利用这一契机，通过法律、政治和经济等多种手段，实现投票权的合理分配。

　　(二) 建立透明、开放的交流平台，力图实现程序正义下的协商民主

　　国际组织的重要价值之一便是建立信息交流平台，这使组织内各成员国之间以及与其他非国家行为体之间能够以互惠的方式通力合作。哈贝马斯认为，确保法律正当性的途径是实现协商民主，即通过平等、自由、开放的协商而达成规则共识。具体而言，布雷顿森林机构的协商民主应该从透明度与开放性两个方面加以落实。

　　一方面，布雷顿森林机构应该尽可能最大程度地实现信息透明，包括谁是政策的决策者、动机为何、利用何种资源以及通过什么方式做出最终决定等。通过之前一系列的改革，世界银行与 IMF已经在透明度方面取得一定进展，它们公开的信息已经从项目内容、政策建议到贷款策略和评估报告，甚至对于内部决策程序的信息也比以往披露得更多。例如，世界银行于 2010 年 7 月 1 日生效的信息准入政策(Access to Information Policy) 极大地提高了成员国之间以及成员国与世行之间的信息共享范围。

　　然而，在机构工作人员、成员国及其市民社会看来，布雷顿森林机构的透明度改革并不能满足他们的要求和预期。例如，我们并不清楚到底哪类信息是不能公开的; 已经公开的信息存在模糊性和重叠性，导致公众难以理解，也不利于工作人员的具体执行。另一方面，布雷顿森林机构应该最大限度地接纳包括非政府组织在内的公众参与到机构治理当中。特别是在政策制定方面，应该充分考虑公众的利益和需求。在这些环节，世界银行已经做出了很多努力。例如，在《治理与反腐策略草案》的制定过程中，世行接纳来自市民社会的 3200 多名代表，在 48 个国家进行协商讨论。但是，这种开放性尚未形成连贯、普遍的管理模式，公众的参与权主要取决于他们能否施加足够的政治压力。

　　布雷顿森林机构应该将自身构建成透明、开放的信息交流平台，让各国以及公众能够在这里交流各自的顾虑、困境和目的等信息。这将有利于在自愿、平等的基础上促进各国对国际金融标准的相互协调与合作，进而稳定国际金融市场。笔者以为，只有在及时获得必要信息的基础上才能够发挥监督作用，因此，如果机构内部的政策无法实现充分的公开透明，未来可以考虑在允许公众参与的前提下，推动通过一项《全球信息权利公约》，或者利用联合国开发计划署已经制定的《信息披露政策》。这将不仅能够减少交易成本，为各类主体创造建立信任的机会，也能为国际社会提供良好的公共产品，包括和平解决争端的方法。

　　(三) 减少机构规则的模糊性，将规则内容具体化、法典化

　　《基金协定》和《国际复兴开发银行协定》以及机构内部的其他法律文件都存在规则过于模糊的问题，因此在具体适用过程中必然涉及条约的解释。1969 年的《维也纳条约法公约》是关于条约解释的主要依据，根据公约，条约应依其用语按其上下文并参照条约的目的及宗旨所具有的通常意义，善意予以解释。实际上，国际法为布雷顿森林机构及其成员国在条约解释方面提供了足够大的灵活性，而具体明确规则的缺失为机构的运营提供了足够的空间。机构通过对条文造法性的解释，使自己在过去 60 多年能够适应不断变化的国际形势，但也带来很多挑战。例如，这种模糊性有利于 IMF 和世界银行实质性“扩张职责”的同时，也为它们的工作带来麻烦，最典型的便是机构很难在人权保护方面排除自己的责任。也就是说，过度的模糊性和灵活性很有可能导致权力滥用，而且机构无法解释它们如何处理因“职责扩张”造成的与其他国际组织之间的管辖权冲突。再如，如前所述，虽然世界银行已经建立了公众参与政策制定的行政性程序，但并没有将其具体内容成文化或法典化。其中最重要的原因当然是机构不愿未来的行为受制于这种固定的程序规则，将自己置于承担普遍性国际责任的尴尬境地。而减少条文的模糊性并将具体规则法典化，则有助于防止滥用权力，避免事实或法律上的错误，确保布雷顿森林机构履行义务的非歧视性。因此，布雷顿森林机构应该尽量将协定内容具体化、法典化，特别是程序性方面的规则，以便于弱势群体能够了解未来的权利义务关系，实现更大程度的和谐与客观。

　　(四) 实现国内层面与国际层面的共同治理

　　根据全球治理理论，治理是市民社会与政府机构相互作用的制度框架，是对各国经济和社会资源发展行使管理权的有效工具。全球治理是否能够实现预期效果，取决于权力制定者与服从权力的市民社会之间的互动关系。在国内环境中，治理问题可以通过定期选举得以实现，政府部门、司法机构和普通民众都能够对其进行综合考量。但是在国际层面，并没有任何程序或者机制是专门为私人或公众直接参与国际组织的决策程序而准备的。而实践中，几乎所有的国际组织都需要从各个方面考虑成员之间的利益平衡，所以国际组织层面的治理与各成员国内部的治理之间必然存在断层。有鉴于此，有学者认为克服目前布雷顿森林机构的合法性困境必须从完善成员国的国内治理入手。例如，参与布雷顿森林机构领导层竞选的国内候选人应该首先参加国内的民主选举，而国内的选举结果将影响他们在机构中的竞争实力。同时，这一过程也要以各成员国占有的资本股比例为基础。这种模式可以将两个原本独立的决策程序关联起来，有利于公众真正参与全球金融治理。笔者以为，首先，这一主张对于目前的布雷顿森林机构来说过于理想化，而且成本过高，耗时过长，短期内恐怕难以实现。其次，将两个决策程序整合起来会强化布雷顿森林机构的政治化倾向，原因是布雷顿森林机构的工作人员都是独立的国际公务员，他们应该忠诚于任职机构并向其负责，而不是各成员国。再次，即便是在比较完善的民主社会，除非举行公开听证，否则公民参与外国事务的决策也是非常罕见的。当然，纵然有千般理由，也并不能剥夺成员国国民要求参与布雷顿森林机构决策与任命程序的权利，因此可以将其作为一个远期的发展目标并为之努力。

　　综上所述，成员国让渡部分主权给布雷顿金融机构，即机构在某些情况下对于成员国的主权限制属于正常现象。例如，成员国为了融入国际货币体系必然选择加入 IMF，但是当成员国遭遇收支失衡并向 IMF 贷款时，它们就必须接受 IMF 提出的“限制性条件”。不管这种接受是否完全自愿，都不能作为否定布雷顿森林机构合法性的理由。目前并没有绝对的标准来评价国际组织的合法性，我们也没有充分的理由否定或肯定布雷顿森林机构的合法性。在这种情况下，如何尽最大可能让国际社会特别是发展中国家和不发达国家共同认可它们，便显得至关重要。布雷顿森林机构所面临的合法性困境之所以招致很多国家的强烈批判，是因为我们普遍认为不民主的程序通常会产生不公正的结果。通过合法的程序产生的结果即便是不受欢迎的，通常也能获得政治上的支持。

　　如果布雷顿森林机构开放决策程序，通过提高透明度、增加民主讨论和地方性代表参与而制定国际政策，必将在实质意义上克服合法性困境。