海洋划界中的“灰区”问题与解决思路

　　摘    要：　2012年“孟加拉湾划界案”中国际海洋法法庭将“灰区”视为自然处理的结果,使得已存在“灰区”中的权利归属不明确,未来如何避免产生“灰区”问题也未提供解决思路。本文通过分析该问题产生的技术、制度、司法等方面的原因,并以将“灰区”定义为“权利冲突区”为突破口,将该问题归类为划界争端,使得已存在的“灰区”依靠传统政治方法和法律方法来解决,而未来避免产生该问题时可将其视为特殊情况来考虑。“灰区”是第四代海洋划界产生的“副产品”,该种解决思路可保证在现行海洋法框架内解决,不致产生巨大的变革。

　　关键词：　海洋划界; 灰区; 权利冲突;

　　一、灰区产生原因

　　早在“孟加拉湾案”[1]之前,“灰区”的产生已生端倪,例如“缅因湾划界案”中倘若单一海洋划界延伸至二百海里之外就会产生灰区,加拿大与美国对此皆持谨慎态度,最终法庭将该划界终止在二百海里从而避免了灰区产生[2]。而随着越来越多的国家要求确定二百海里外大陆架边界,产生灰区的可能性也是越来越大,在此有必要深入剖析产生灰区的主要原因。

　　(一)直观因素——划界方法

　　由于划界方法导致灰区产生是最直观也是最容易发现的原因,国内学者基本也都注意到了这点。只就划界方法而言,灰区是由单一海洋划界方法与海洋划界三步法共同促成的。

　　海洋划界法则的发展本身具有特殊性,它不同于传统国际法的产生发展主要依靠国家间的合意,它的推动主要还是依靠海洋法法庭以及仲裁庭的相关判例所产生的示范效应以及类推效应。尽管单一海洋划界方法能否在大陆架和专属经济区的划界中成为一种方法论仍然受到质疑,但是国际司法实践却越来越重视二百海里内距离标准的作用。在“突尼斯|利比亚案”中,国际法院承认了距离标准的重要性,认为自然延伸不再是大陆架唯一合法权利基础[3],在“利比亚/马耳他”案中甚至直接用距离标准取代自然延伸,这一划界方法在后来的“扬马廷”“孟加拉湾”等案中也得到了贯彻。毫无疑问,在很大程度上以距离标准为主的单一海洋划界方法已经在二百海里内的所有划界方法中占据了最重要的席位,甚至对二百海里之外的划界也产生了巨大的影响,比如“孟加拉湾案”中,海洋法法庭直接将单一划界延伸出二百海里外,而未考虑二百海里外大陆架的地质地貌因素,为“灰区”的产生埋下伏笔。

　　同时,自“黑海划界案”以来,海洋划界三步法诞生并最终上升到了方法论的高度[4]。海洋法法庭在划界时首先会画出一条临时线,在早期划分大陆架和专属经济区时,会考虑公平原则和相关情况。近年来却将等距离与公平原则差异最小化,部分法官甚至认为专属经济区与大陆架划界类似于领海划界[5],所以临时线一般都采用等距离线。在画完临时线后会根据相关情况进行调整,比如海岸地理、划界区域地貌等,此时很容易产生偏离等距离线的情况从而产生灰区。就“孟加拉湾案”来说属于此种情况,由于孟加拉国的海岸线属于“双重凹陷”,是地理上的不利国[6],若按照临时线来划分,容易与邻国的印度划界一起对孟加拉的海岸形成封锁,所以进行了调整,并且法庭同时认为该因素在二百海里外仍然有影响,于是直接将单一划界延伸出去,与两国的大陆架边界一同形成了“灰区”。
 

　　(二)关键因素——实践中制度混同

　　《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)56、77、80、81条清晰划定了专属经济区与大陆架的权利范围,显然两者有明显不同。即使根据《公约》第56条第3款的规定,两种制度有相同的以距离为标准的合法性权利基础,似乎可以将两种制度混同处理,但是从该条的创制背景也未明确表示出两种制度可以完全等同处理;专属经济区以及大陆架制度中相同的200海里距离标准的存在也仅仅是为了协调两种制度,而不是合并两种制度[7]。在实践中,为了划界的简洁,往往会出现将两种不同制度混同,使一种制度试图吸收另一种制度的情况,这就破坏了相关制度的独立性以及协同性,最终使得制度失调。上文所提到的单一海洋划界问题,其背后的深层原因就是在相关司法实践中,没有辩证地全面地看待专属经济区和大陆架的划界问题,也没有做到具体问题具体分析,过于倚重二百海里距离标准,主观认为找到两者的共同点,从而忽视了两者的差异性,从而也忽略了影响大陆架的地质地貌因素,简单地以一条线以同一个标准划分两个完全不同的海洋区域,人为地使得专属经济区制度对大陆架制度产生了冲击,并有意识地将该种划界标准延伸到二百海里之外,排除自然延伸作为大陆架合法的权利基础,进而产生了“灰区”。

　　(三)助推因素——法院管辖权

　　“孟加拉湾划界案”中,法庭首次论述了“管辖权黑洞”的问题,在此之前海洋法法庭与大陆架委员会对于二百海里外大陆架划界问题持谨慎态度,尽可能避开僭越对方职能之嫌疑。大陆架委员会秉持不妨碍原则:如果已经存在争端,除非当事国表示同意,委员会不应审议和认定任一当事国提出的申请[8];而国际法院在“尼加拉瓜|洪都拉斯案”中明确表示任何有关二百海里外大陆架划界问题都必须遵守UNCLOS第七十六条的相关规定,并经CLCS审查。双方如此谦让避嫌,而全球绝大多数二百海里外大陆架都涉及多个国家,产生争议无法避免,这就使得管辖权落空。于是在“孟加拉湾案”中,海洋法法庭坚持“单一大陆架理论”,严格区别“定界”与“划界”,认为两者不分先后;同时指出定界是属于科技问题,而判断大陆架权利基础属于法律问题,应当由法院管辖,以此部分解决了“管辖权黑洞”的问题,不得不承认是一大进步。但是在实际划界过程中并未考虑自然延伸原则以及相应的地质地貌因素,将单一海洋边界延长至影响第三国权利为止,产生了“灰区”问题,而法院就将此当成自然结果而并非另一个划界争端来轻易处置,将该问题又交回争端当事国自行处理。可以说在此案中,法院部分解决了“管辖权黑洞”问题,却未谨慎处理,徒增“灰区”问题;同时在面对“灰区”问题时,采取了置之不理的态度,不将其性质定义为海洋划界争端,而是交由各国协商,又徒增了一个“管辖权盲区”问题。

　　二、权利冲突区释义

　　权利冲突问题在海洋划界中较少提及,国内学者往往用权利重叠区这样温和的字眼来定义海洋划界的对象。诚然,不使用权利冲突确实有利于防止矛盾激化,使国家关系不致紧张对立。但是也正是由于这种温和的定义方式,使得灰区问题悬而不决,成了海洋划界的灰色地带。

　　(一)“灰区”再定义

　　国内有学者给“灰区”的定义是沿海国基于距离标准和自然延伸标准在同一区域(灰区)产生的权利重叠区[9]。该定义指出了产生“灰区”是由于各国主张不同的权利基础,值得肯定,但同时仍存在问题。首先未全面指出原因,正如上文分析,促成该问题的原因至少有三个层面:划界方法;司法管辖;法律制度。其次,所谓“在同一个区域产生”的描述容易产生误解,而且未突出“灰区”的复合性区域特点。从地理特征来看,“灰区”显然不是同一个区域,它是一国专属经济区与另一国大陆架进行重叠的复合区域;从法律的角度来看,“灰区”也是一个权利交叉区域。若将“灰区”视为单一区域,则是将专属经济区与大陆架制度进行了混同处理。

　　此外,最重要的是该定义的落脚点是将其认定为权利重叠区,应将其定义为权利冲突区更为合适。国内学者认为研究权利冲突,分为静态冲突与动态冲突。总结下来,静态冲突就是法律所规定的权利内容冲突,是一种未现实化的冲突;另一种是动态权利冲突,是在权利行使过程中现实表现出来的冲突,具体体现为关系的对立以及行为的对抗[9]。而且权利冲突应以各主体都享有合法权利作为前提,如果一方享有合法权利,另一方却不享有,那么就根本不会存在权利冲突。产生权利冲突的原因,较赞成的是“权利边界模糊说”。由于边界模糊,法律未规定或者各方未约定多个具有法律依据的权利之间的相互关系,导致权利边界不确定,进而引发他们不和谐的状态。纵观“灰区”问题,是十分符合权利冲突的学术理论的。“灰区”是个复合区域,大陆架权利与专属经济区权利均在《公约》中有明文规定,所以在该灰色区域的权利均有法可依,解决了权利冲突的前提。其次,“灰区”的权利冲突也有静态与动态冲突的表现。就静态冲突来说,两种权利的冲突点集中在海床和底土上,《公约》规定专属经济区的权利范围包括上覆水域以及海床和底土的自然资源,而大陆架的权利也包括了海床和底土上的矿物和其他非生物资源以及定居种生物,当该两种区域一旦重合,权利内容的冲突无法避免。就动态权利冲突来说,在行使时哪种权利更优先的问题必然成为争论焦点,例如“孟加拉湾案”中,双方均不愿意承认对方权利优先,都主张自己独享“灰区”权利,由此可见双方在该问题上处于矛盾对立的关系,并通过相应诉讼行为表现出这种冲突关系。社会学家认为冲突必定表现为“边界冲突”,而冲突的原因必然是界限的交叉与模糊,“灰区”权利冲突的原因毫无疑问也是由于大陆架权利范围与专属经济区权利边界不清晰,《公约》未对两者关系做出清晰的界定与协调。综合上述分析,“灰区”中的权利关系是基本符合权利冲突定义的,将“灰区”认定为权利冲突区是有相应的理论依据的。

　　(二)权利冲突区与权利重叠区之比较

　　事实上,在海洋划界中对权利冲突与权利重叠的区分并不明显,甚至有等同之意,所以定会认为这种区分只是在玩文字游戏,强行建立起一套理论,对于处理“灰区”问题并无实际意义;更何况使用权利重叠更为温和,更有利于问题的和平解决。其实不然,在处理“灰区”问题时,使用权利冲突术语比处理其他海洋划界问题显得更有必要。

　　首先,从普遍意义上来说,权利冲突比权利重叠能更全面地概括“灰区”的性质。重叠从字义来看,呈现出一种静态的特征,只是几种权利机械地重合而并不发生关系;而且词义属于中性,很难把握是否存在矛盾与争端。但是与此相对的是,权利冲突既有静态的权利重叠,又有动态的摩擦冲撞,而且很容易体会出各方的对立与矛盾。这一点,可以从卡多佐的观点中得到印证。卡多佐认为,为处理法律的空间应用问题,隔断的墙壁必须稳固牢靠,分界必须清楚明了,否则会出现重叠、侵占,伴随不和谐和冲撞。从中可以分析出重叠只是权利冲突的一个必要条件,只有在重叠的基础上,权利之间彼此侵占和冲撞,才能构成真正意义上的权利冲突。在“灰区”之中,权利内容不仅有重叠之处,而且在行使的过程中当然也有矛盾冲突,譬如各方都排斥他方在“灰区”内行使权利就是矛盾存在最好的佐证,所以说用权利冲突区能更全面地体现“灰区”的性质。

　　其次便是最重要的一点,具体到“孟加拉湾案”来说,如此定义是促使法院对“灰区”问题行使管辖权,处理该争端,而不是置之不理。可以说“孟加拉湾案”对处理“灰区”问题起到了不良的示范效应,后来的印度与孟加拉国仲裁案,仲裁庭延续了该案的处理方式,造成了孟加拉国“双重灰区”的问题[10]。国际司法机构之所以将该地区命名为“灰区”,实则对它来说是法院管辖盲区,“灰区”是自然处理的结果,不属于争端,应由各方自行协议解决。但是各方本来就是争端当事国,处于对立状态,很难自行达成协议,因此法庭的该种处理方式很容易就让各国在该区域难以行使权利,最终使“灰区”成为“权利真空区”。

　　在以往的海洋划界中,将其划界对象定义为“权利重叠区”基本无大碍,因为国际司法机构清楚这些划界属于自身管辖范围。但是在面对灰区问题时,定义就颇有讲究。如果只是将其定义为“权利重叠区”,正如上文所述,只有权利的重叠而无权利的碰撞,则不能构成真正意义上的争端,既无争端,又何来划界之说?既然无划界之说,当然就不属于法院的管辖范围了。但是一旦把“灰区”定义成“权利冲突区”,情况截然不同,权利冲突必然产生划界争端,有争端时当事各国自行协商不成提交到海洋法法庭要求判决,法庭也无任何理由推脱,“灰区”也就不再是法庭管辖盲区,这就将法庭扔回当事国的法律问题重新送回到司法程序中去。

　　三、“灰区”问题之解决思路

　　既然前文已经将“灰区”定义为权利冲突区,那么“灰区”问题就被清晰地界定为划界争端。和平处理国际争端的方式在国际法上主要有两种,一种是政治解决方法,另一种是法律解决方法,在处理已经存在的“灰区”时也应基本遵循这两种处理方式。但是由于“灰区”会增加划界的复杂性,也会制造更多争端,所以在未来海洋划界中应尽量避免产生“灰区”。

　　(一)已存在“灰区”的解决方法

　　首先在面对已产生的“灰区”时,相关主体不应当采取回避态度,应当以解决问题为首要目标。当事国可以采取政治方式解决问题,进行谈判协商,最终达成相关协议,合理划分彼此权利范围。在此较为经典的例子就是1990年美苏两国就“灰区”问题达成了相关协议(《美利坚合众国和苏维埃社会主义共和国联盟关于海洋边界的协议》),双方互相转让了在该区的专属经济区的主权权利及管辖权,特别强调这属于权利转移,而非权利扩张[11],以此解决了“灰区”的尴尬问题。但是在有些时候,政治解决也会不奏效或者很难奏效,即便是美苏两国也是经历了近十年的谈判才使该问题尘埃落定;若两国关系较为紧张,不愿意以对话方式来解决,可能该地区权利范围的划分会一直难以确定,使“灰区”成为国际关系当中的敏感区和区域冲突的频发区。

　　此时诉诸国际司法机构来解决该问题就显得尤为重要。若当事国都同意由国际司法机构来裁决,“灰区”问题属于划界争端的此种界定又使得其符合司法机构受案范围,那么国际司法机构应当受理“灰区”争端问题。在做出实体裁决时应当坚持“公平原则”,这里的公平原则应当理解为让各国能够行使的权利范围最大化。同时根据权利冲突理论,只要权利边界清晰且无交叉模糊的地带,那么冲突方可平息,再将该理论结合前述“公平原则”,可以得出划分“灰区”中各国权利范围的基本思路是在保证各国权利范围无交叉的前提下,依据《公约》的规定保证各国在各自区域行使相应权利的范围最大化。

　　(二)未来“灰区”问题之应对措施

　　在未来的海洋划界中,避免产生“灰区”应当成为主流选择,尤其是国际司法机构在处理海洋划界的案例时,更应当谨慎。综合分析国内学者的学术观点以及相关司法实践,避免该问题的方式主要有两个:一个就是只承认二百海里外划界案管辖权,而一旦遇到会产生“灰区”问题的情况,便不对本案二百海里外的区域进行实体划分,例如“巴巴多斯与特立尼达和多巴哥案”正是采用这种方式[12]。另一个就是严格适用等距离线进行划分,从而避免调整时产生“灰区”。这两种对策都有一定的价值,但都有不足之处。就第一种对策来说,只承认管辖权却不对二百海里外划界进行实体判决,实际上就是使得管辖权落空;同时,只受理却不判决违背了司法机构的职能要求;此外,这更加使得司法机构为填补“管辖权黑洞”所做的努力白费。就第二种方式来说,严格适用等距离线而不考虑其他情况,这是将复杂的海洋划界简单化,机械地处理划界问题,而未考虑结果是否真实公平。

　　要想避免“灰区”问题的发生,应当回归到产生该问题的原因当中去。在当今的海洋划界中,三步法已基本上升为方法论并具有科学性,单一划界法在目前的专属经济区与大陆架划界中也成了普遍做法,处于不可逆的大势地位;专属经济区制度与大陆架制度虽说在“灰区”问题上出现了失调,但是总体来说制度运行得较为顺利,不至于进行大刀阔斧的制度改革;国际司法机构为解决“管辖权黑洞”的问题已经迈出了第一步,具有进步意义,不可能仅仅因为“灰区”问题的出现就止步不前或者回到原点。综上所述,“灰区”仅仅是第四代海洋划界中衍生出来的副产品,在处理时要坚持“小事化了”的原则,不可不重视也不可因此大幅度修改海洋划界方法以及基本制度的内容并阻碍司法机构行使相应的管辖权。

　　因此为了避免“灰区”的产生,可以将其视为海洋划界中的特殊情况,以此来调整分界线。大陆架与专属经济区的划界一般都采用“公平原则|相关情况”,二百海里外的划界也不会有例外,若将其视为相关情况中的一种,便可据此来调整分界线的走向或者权衡是否采用单一划界从而避免产生灰区。与此同时在“孟加拉湾案”中司法机构认为“灰区”是自然结果,只注重到该区域已经客观存在的事实,而忽略了产生该区域时的主观因素:法庭在划界时主观坚持“单一大陆架理论”,主观忽略其他划界影响因素。因此,只有将“灰区”明确纳入相关情况,才能提醒法庭主观上注意到划界的复杂性,避免使得“灰区”的介入将整个划界向更复杂的方向发展。此外,最重要的一点是,该种处理方式在现行的海洋划界法律制度框架内是可行的,既不颠覆海洋划界方法论,又不阻碍法庭对二百海里外划界案进行管辖,更不会破坏现行的专属经济区制度与大陆架制度,符合“小事化了”的处理原则。

　　参考文献

　　[1]Dispute Concerning Delimitation of the Maritime Boundary between Bangladesh and Myanmar in the Bay of Bengal (Bangladesh/Myanmar),Judgment of 14 March 2012,p.134,para.463.
　　[2]Delimitation of the Maritime Boundary in the Gulf of Maine Area(Canada /United States of America),Judgment of 12 October1984,para.228.
　　[3]“Continental Shelf(Tunisia/Li by an Arab Jamahiriya),Judgment of Feb.24,1982”,International Legal Materials 1982(21),pp.44~48.
　　[4]史久镛:国际法院判例中的海洋划界[J].法治研究,2011(12).
　　[5] 孟加拉国海岸线呈现近似直角而为第一凹陷;再者,孟加拉湾东北方又呈现向陆地凹陷之特征(第二凹陷).所以,孟加拉国在地理上呈现双凹陷之地理特征.Id.at paras.276-277,279.
　　[6]Jin-Hyun Paik.“A Singles Boundary for the Continental Shelf and the EEZ”,Core an Journal of Comparative Law 1999(17).
　　[7] 大陆架界限委员会议事规则,文件编号:CLCS/40//Rev.1.2008.4.17.
　　[8]吴继陆:海洋划界中的“灰区”问题[J].国际法研究,2017(1).
　　[9] 郭道晖教授认为:“权利冲突,一是指不同权利内容之间的冲突,这是权利设定时的内在冲突或静态冲突;二是指权利行使中发生的冲突,即是动态冲突.”
　　[10]In the Matter of the Bay of Bengal Maritime Boundary Arbitration between the People's Republic of Bangladesh and the Republic of India,Award,7 July 2014,Concurring and Dissenting Opinion,Dr.P.S.RAO,para
　　[11]“Agreement between the United States of America and the Union of Soviet Socialist Republics on the maritime boundary”;also see“ United States-Soviet Union,Report Number 1-6”,p.456.
　　[12]Arbitration Between Barba do sand the Republic of Trinidad and Tobago,Relating to the Delimitation of the Exclusive Economic Zone and the Continental Shelf Between Them,PARA.368.