为降低政府负债、整合社会资源、提高项目效益，同时为用户提供更好的服务，公私合营开发模式（PPP）受到各国政府的热捧。2014年，非洲新开工项目257个，其中PPP项目26个，占1/10强。PPP作为一种趋势，在非洲的发展趋势已不可阻挡。
本文回顾了西非地区早期PPP项目--西非天然气管道项目的主要融资结构、协议构成、风险分担及担保组合，希望对“走出去”企业在非洲的PPP项目开发有所启示。
项目简介
西非天然气管道项目（WAGP）投资预算5.9亿美元，主要包括将尼日利亚的天然气输送到贝宁、多哥和加纳三国的678公里长的干线管道、支线管道以及沿途加压站。管道的终端位于加纳塔克拉底燃气电站，并预设延伸至其他西非国家如科特迪瓦的可能。
主要参与方
一、核心成员
项目的核心成员为N-GAS公司，由尼日利亚石油公司控股62.35%,雪佛龙持股20%,壳牌海外投资持股17.65%.N-GAS公司负责从尼日利亚三角洲地区的油气公司采购天然气，并通过与各参与方的协议，将项目核心成员有机结合在一起，是整个项目的纽带。
二、运输商
NGC是尼日利亚石油公司的全资子公司，与N-GAS签署合同，负责将天然气从油气田输送到西非天然气管道的起点。
WAPCo（西非天然气管道公司）负责建设、拥有和运行西非天然气管道工程，与N-GAS签署合同，负责将天然气运输到终端用户。
三、供应商
西非天然气管道的气体主要来自尼日利亚尼日尔三角洲西部地区，由两个现有的产油公司提供气源，签署20年的供气合同。两个供气商分别为尼日利亚石油公司（60%）和雪佛龙（40%）的联营体，以及尼日利亚石油公司（55%）、壳牌（30%）、ELF（10%）、AGIP（5%）的联营体。
四、基础客户
VRA（沃尔特河流委员会）和CEB（贝宁电力共同体）承诺购买天然气，并与N-GAS签署天然气销售合同，同时合同作为管道建设成本的担保，类似PPA.
主要协议
N-GAS是主要协议的核心纽带，合同框架基础建立在下面的价值链上；西非天然气管道公司作为项目主要的风险承担者和诸多担保的收益人则是另一个核心。两个核心通过天然气运输协议和VRA（美股）的直接协议相互联系，这两个协议也是后续IDA（国际开发协会）等机构参与担保的基础。
一、框架协议
该项目是尼日利亚、贝宁、多哥与加纳四国通力合作的结果，参与方包括供应商、投资人、运输商、基础用户还有政治风险担保人。四国通过立法决定成立西非天然气管道局，该机构的目的是协调和监管西非天然气管道公司的运作。管道局不介入价格确定，价格由合同和接入方式决定。
二、特许经营权协议
四国政府与WAPCo签署特许经营权协议，授权其开发、融资、建设、拥有、运行西非天然气管道。
三、天然气销售协议
销售协议由CEB、VRA和N-GAS签署，VRA每天购买1.2亿立方英尺的天然气，计价方式为照付不议，支付币种为美元。
四、天然气运输协议
N-GAS和WAPCo签署天然气运输协议，WAPCo负责将天然气运输至塔克拉底电站，从尼日利亚尼日尔三角洲油气田到西非天然气管道起点的运输则由NGC负责。
五、直接协议
该协议由VRA和西非天然气管道公司WAPCo以及N-GAS之间签署。N-GAS给予西非天然气管道公司一个付款担保，可以直接将塔克拉底天然气销售协议下的VRA对N-GAS的付款和欠款直接支付给西非管道公司，这也为IDA等多边机构参与担保提供了可能。
六、政府支持协议
加纳政府承诺遵守国际项目协议，无条件不可撤销地担保VRA履行塔克拉底天然气销售协议和VRA直接协议下的义务。私人投资方承担了建设运营风险，公共投资者承担了主要用户的支付风险，付款方式是美元的照付不议。如果存在尼日利亚天然气供应商的违约，将会对天然气用户予以赔偿。
担保结构
一、参与的担保机构
IDA是世行的下属机构，全球最大的金融援助机构之一，年均承诺额150亿美元，其中50%投往非洲。
MIGA为世界银行的多边投资担保机构，向外国私人投资者提供政治风险担保，包括征收风险、货币转移限制、违约、战争和内乱风险担保，从而推动外商直接投资流入发展中国家。
ZURICH瑞士苏黎世金融服务集团，全球十大金融保险集团之一 .
OPIC美国海外私人投资公司，隶属于美国政府，为美国的私人海外投资提供贷款、担保、保险、资本金等，目前业务范围覆盖150多个国家。
二、IDA、MIGA、ZURICH/OPIC担保
西非天然气管道项目由IDA（50M）、MIGA（75M）、STEAD FAST保险公司（125M）做政治险担保，并由OPIC提供再保险。如果与VRA的塔克拉底天然气销售协议终止，上述担保都将转为加纳政府的欠款提供担保。IDA、MIGA、ZURICH/OPIC都会跟西非天然气管道公司有独立的担保合同保证。赔偿的份额按比例分配，因为赔偿额和机构的不同，具体的协议都由投资人与IDA、MIGA、ZURICH/OPIC达成。如果塔克拉底天然气销售协议出险，各家担保机构将根据之前分配的额度和费率进行赔偿。
三、IDA的担保机制
如果账单到期但加纳政府没有支付给西非天然气管道公司，IDA将视作提供给加纳政府一笔贷款金额等同于IDA在担保结构中的比例和份额。IDA给西非天然气管道公司担保在支付到期时提供这笔贷款。
四、IDA担保的好处
IDA给加纳政府的5000万美元担保扮演了很重要的角色，最终使融资协议得以关闭。如果没有政治险的担保，项目将难以向前推进。同时IDA的介入，确保了项目的环境和社会保护高标准、经济和财务评价可行、全过程透明。
其他两家担保机构MIGA和ZURICH/OPIC的担保机制跟IDA类似，只是担保比例不同，出险后最终的赔偿份额也有所不同。
项目的启示
由于政治、安全、环保等原因，2007年项目建成后并未达到预期效益，运营过程中也出现了不少技术问题，但是项目本身结构安排成功，对项目进行研究对现在大行其道的公私合营项目的开发具有借鉴意义。
一、联营体股权设置
作为公私合营项目，项目股权结构的设置比较关键，WAGP项目由于规模较大，里数较长，后期运营风险大，且上游气源供应商和下游终端用户都是政府部门，因此公共部分比例约45%,私营部分55%,结构比较合理。
二、政府部分的支持
项目通过签署法案，成立西非天然气管道管理局，确保了从国家层面对项目的支持。作为最大的终端用户国，加纳政府还签署对项目支持的承诺书，一旦国有公司有违约行为，加纳政府将为其背书。这也为IDA、MIGA等多边金融结构参与项目融资提供了可能。现在我国两优贷款参与PPP项目的障碍主要来源两个方面：一是中国政府主管部门的犹豫；二是当地政府从公平竞争上的考量。这个项目也许提供一些思路，双优至少可以考虑对政府部分的支持。
三、私营公司部分的参与
在这个项目中，虽然私营公司在终端用户没有参股，但也通过签署直接协议保障利益，基本上覆盖了全价值链，这强化了私营公司全过程参与，有效保护了自己的利益，同时也打造了生命共同体，找到了最大公约数。
四、多边金融机构的介入
作为PPP项目，IDA、MIGA多边金融机构的介入意义非常重大。首先，多边金融机构的介入代表了他们对项目的认同，提高了投资人的信心。其次，确实解决了融资的缺口，为项目融资协议的关闭做出了重大贡献。第三，确保了项目在环保、可持续性、透明等方面能够满足标准。第四，最大限度的降低了政府违约的风险。
五、直接协议的保证
直接协议是本项目结构设置的另外一个特点。私营公司在整个价值链上唯一缺席的就是终端用户环节，而随着这一协议的签署，在终端用户这个环节对投资人也进行了保护，进行了全价值链覆盖。这个协议也为IDA、MIGA等机构参与项目担保提供了可能。
