当前农民工劳动关系问题与和谐模式构建

　　摘要：新时期农民工就业的总量与结构发生改变，同时伴随着新经济、新业态的快速发展，农民工劳动关系产生新特点，旧问题与新现象交织在一起。本文在深入剖析的基础上，指出构建农民工和谐劳动关系的最终途径是农民工市民化。在这一过程中，需要从构建以平等为核心的战略保障体系，健全农民工劳资协商机制，建立农民工长效工资支付机制，实现基本公共服务待遇城市化，完善法律法规对新经济下劳动关系的规制等方面入手，打出构建和谐劳动关系的"组合拳".

　　关键词：新时期； 农民工； 和谐劳动关系； 平等；

　　Abstract:In the new era, the total amount and structure of migrant workers' employment have changed. At the same time, with the rapid development of new economy and new business, the labor relations of migrant workers have new characteristics, and old problems are intertwined with new phenomena. On the basis of in-depth analysis, it is pointed out that the ultimate way to build a harmonious labor relationship among migrant workers is the citizenization of migrant workers. In this process, we started to create a 'combination boxing' for building harmonious labor relations from several key aspects. Specifically,we need to build a strategic guarantee system with equality as the core, improve the labor-management negotiation mechanism for migrant workers, establish a long-term wage payment mechanism for migrant workers, achieve urbanization of basic public service treatment, and improve the regulation of laws and regulations on labor relations in the new economy.

　　Keyword:New era; Migrant workers; Harmonious labor relations; Equality;

　　党的十九大报告指出，"中国特色社会主义进入新时代，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾".社会矛盾的变化必然影响到经济社会的方方面面，带来劳动关系的变化。新时期随着农民工就业的总量和结构发生改变，农民工成为劳动关系的主体成分，同时新经济、新业态的推动，农民工劳动关系旧问题与新现象相互交织，需要明确农民工市民化是构建农民工和谐劳动关系的最终途径，把握农民工融入城市社会主体、机会、结果三方面平等，从几个重点方面入手打出构建和谐劳动关系的"组合拳".

　　一、农民工成为劳动关系的主体成分

　　随着城镇化进程加快，农民工已经成为城镇地区劳动力市场数量最大的主力军，是当前劳动关系的主体成分。根据劳动部和国家统计局联合调查数据显示，1988年农村转移劳动力约9500万人，其中转移到城镇就业的为1339万人，占当年城镇就业的9.4%.2008年底，国家统计局建立了农民工统计监测调查制度，对全国31个省（区、市）6.8万个农村住户和7100多个行政村的农民工进行抽样调查。2017年农民工总量28625万人，占城镇就业人口的67.5%,并呈现出一些新的特点：

　　（一）新生代农民工与老一代农民工各占半壁江山

　　1980年及以后出生的新生代农民工首次占比过半成为主体，2017年占全国农民工总量的50.5%;老一代农民工没有完全退出历史舞台，占全国农民工总量的49.5%.农民工的平均年龄不断提高，其中50岁以上农民工占比提高较快，2017年50岁以上农民工所占比重为21.3%,增速高于农民工总量0.5个百分点。随着新生代农民工比例的增大，受过高等教育的农民工比例显著提高，2017年大专及以上文化程度农民工所占比重为10.3%,比上年提高0.9个百分点。同时，随着中国农村劳动力长期向非农产业和城镇转移，举家迁徙农民工与长期进城农民工逐渐成为进城农民工的主力军。

　　图1 新生代农民工占农民工总量比重（万人）   

　　资料来源：根据2013-2017年《农民工监测调查报告》整理得到

　　（二）三产就业比重上升与中小微企业就业占比较大

　　从行业来看，从事第二产业的农民工比重继续下降，2017年从事第二产业的农民工占比为51.5%,比上一年下降1.4个百分点；从事第三产业的农民工比重显著提升，2017年从事第三产业的农民工占比为48%,比上年提高1.3个百分点，这些行业主要集中在交通运输、仓储和邮政业，住宿和餐饮业，居民服务、修理和其他服务业等。从劳动力部门来看，2017年中小微企业（含个体工商户）占全部市场主体的比重超过90%,提供了80%以上的新增就业岗位，在中小微企业就业中农民工群体占到了80%以上。

　　（三）就业方式灵活多样与用工管理扁平化

　　在新经济、新业态的推动下，农民工就业的边界和范围不断延伸，工作场所任意化、工作时间碎片化、雇佣模式多样化，催生了新的职业领域，农民工不必局限于传统用人单位限定的劳动场所、劳动时间和劳动方式，农民工的就业方式更加灵活多样。同时，随着新经济、新业态的快速发展，工作契约虚拟化、订立与解除合同简单化、工资支付模式单次化，用人单位用工管理也逐渐扁平化，用人单位与劳动者之间层级较少。以在网络平台就业的农民工为例，下载、注册APP与停用、卸载APP就意味着合同的订立与解除，传统按月支付的工资模式逐渐被按单次工作量所替代。

　　二、农民工劳动关系旧问题与新现象交织

　　随着农民工就业的总量和结构的改变，以及新经济、新业态的推动，农民工劳动关系旧问题与新现象交织在一起：引发农民工劳动争议仍主要集中在收入分配领域，劳资协商机制仍需进一步完善，农民工对基本公共服务均等化诉求逐渐提升，新经济、新业态对劳动关系法律法规提出新的挑战。

　　（一）同工不同酬与讨薪问题仍然存在

　　农民劳动权益保障近几年有显著提升，收入水平逐年增长，社会保险参与状况得到改善，但与城镇就业人员待遇相比仍相差甚远。农民工与城镇职工由于身份差异等原因，普遍存在着同工不同酬的现象。据调查统计，2017年农民工月平均收入为3485元，城镇职工月平均收入为6193元，农民工月平均收入仅占城镇职工月平均收入的56%.不仅如此，农民工工资收入增长速度2015年后开始下降，且低于城镇职工工资增长速度，农民工与城镇职工的收入将会进一步拉大。

　　随着国家对欠薪问题采取一系列治理方式，以及从事第二产业比重下降，新经济、新业态催生的单次化的工资支付模式，拖欠农民工工资比重呈下降趋势，2016年拖欠农民工工资的比重为0.84%,但人均被拖欠工资有所上升，主要集中在建筑行业，这也是引发农民工劳动争议最为集中的领域，如何建立长效的工资支付机制，成为解决这一问题的核心。

　　（二）劳资协商机制仍需进一步完善

　　劳资协商机制是解决劳资纠纷的重要渠道，是维护农民工和谐劳动关系的重要保障机制。然而，中国目前三方协商机制效力不足，政府各部门之间沟通不畅，"一调一裁二审"体制解决周期太长。

　　一是三方协商机制效力不足。中国政府方代表为人力资源和社会保障部与劳动行政管理部门，资方代表为中国企业联合会和地方企业联合会，劳方代表为全国总工会和地方总工会。劳动相关部门权威性不足，不能较好地代表政府整体的声音，需政府充分授予权利；国有、集体企业作为企业联合会多数成员，不能较好代表整个资方声音，需要充分吸纳不同所有制性质、规模企业的代表参与；企业工会干部往往由上级机关任命，经费来源是企业拨付和政府补贴，工会与会员之间代表作用大大削弱。

　　图2 农民工与城镇职工月平均收入对比（元） 

　　资料来源：根据2011-2017年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》、2011-2017年《农民工监测调查报告》整理得到

　　二是政府各部门间沟通不畅。农民工的就业等问题不仅仅涉及到劳动行政管理部门，也涉及到其他相关部门，现行的体制下各部门条块分割仍然较为严重，相互连接不畅，维权资源尚未有效整合，使部分职能作用难以充分发挥。

　　三是"一调一裁二审"劳资协商机制解决争议纠纷时间长，致使农民工维权需要足够的时间、财力，周期太长、成本太高往往使得农民工被迫放弃维权。除此之外，虽然新生代农民工教育文化水平有所提高，维权意识增强，但一些农民工为了保证择业自由，不愿意签订劳动合同，一旦发生侵权事件，导致合法权益难以受到法律保护。

　　（三）对基本公共服务均等化诉求提升

　　农民工进城务工到融入城市是一个动态过程，是农村剩余劳动力城市化到农民工基本公共服务均等化的过程。随着新生代农民工、举家迁徙农民工与长期进城农民工日益成为农民工的主力群体，他们已不限于薪资问题，对住房保障、随迁子女的教育、职业技能培训等公共服务的诉求逐渐提升。

　　一是农民工住房有所保障，相关政策仍需进一步完善。早在1984年，国务院就关于农民工住房问题发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，但在此后并没有得到社会的关注。2005年《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》和2006年《关于解决农民工问题的若干意见》出台，农民工住房问题重新受到关注，之后国务院与各部委对于农民工住房问题出台了一系列指导意见，特别是2014年中共中央、国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》，明确指出要采取多种方式改善农民工住房条件，拓宽住房保障渠道，对解决农民工住房问题起到了很大的作用。但是政策在落地中面临着很多的问题，可操作性仍然较弱，例如中国目前住房保障体系主要是经济适用房、廉租房、公租房和限价房，而农民工收入普遍较低、流动性强，住房保障供给的不足与类型单一无法满足农民工多样化需要。再如各地出台的农民工住房保障政策申请门槛偏高，一线城市把户籍作为主要制约因素，对外来农民工来说申请难度较大。

　　二是教育政策与户籍政策挂钩，高考升学形成阻碍。1996年国家开始重视农民工随迁子女的教育问题，发布了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》《流动人口儿童、少年就学暂行办法》，但要收取一定的借读费，与城镇适龄儿童教育差别化待遇政策倾向较为明显。2005年国务院颁布的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，明确指出不再收取进城务工农民工子女教育借读费，在义务教育阶段实行城乡一视同仁的教育政策。然而在高中阶段，由于地方保护和城镇教育资源供给量不足等原因，农民工随迁子女上完义务教育时很难与城镇居民子女一样获得在当地初升高、高考的资格。

　　三是非农技能培训率大幅提升，新生代农民工更加渴望接受非农技能培训。从2012-2017年国家统计局统计的数据来看，2012年接受过非农技能培训的农民工占25.6%,2017年为30.6%,相比2012年上升5.0个百分点，其中2014年达到最高值，32%的农民工参加过技能培训。从年龄段来看，2014年统计数据显示，21~40岁的农民工接受非农技能培训的比例高于其他年龄段，增幅也快于其他年龄段。这一方面是因为新生代农民工对自身的发展前景与空间更加看重，另一方面新经济、新业态对参加工人的职业技术有了更高的要求，进一步激发了农民工参加技能培训的积极性。

　　图3 接受过技能培训的农民工比例（%） 

　　资料来源：根据2012-2017年《农民工监测调查报告》整理得到

　　（四）新经济对劳动关系法律法规提出挑战

　　以互联网为依托的新经济、新行业快速发展，农民工劳动形态与用人单位用工管理方式发生了新变化，这无疑带来了农民工劳动关系的新变化，对劳动关系法律法规提出了挑战。

　　一是用工方式多样化，劳动关系认定难。传统的劳动关系是指劳动力所有者与劳动力使用者，即劳动者与用人单位为实现劳动生产活动建立的契约关系。这其中包含两个方面：一方面劳动者与自身所有劳动力相分离，与用人单位生产资料相结合；另一方面用人单位接收劳动者劳动力，并给予劳方以生活资料（工资、补贴等）。随着新经济的兴起，用工方式多样化导致当前劳动关系在一些方面与传统劳动关系产生了较大的区别。以网约车为例，车主与网约车平台签订协议，以自有车直接与乘客客户完成营业活动，直接从客户处取得报酬。这一过程中，劳动者自己持有生产资料，并未与用人单位生产资料相结合；同时，利益收入直接由客户转移到了劳方，省去了先转入用人单位，用人单位再将收入的一部分转向劳动者的环节。新型的劳动关系已经打破了传统法律与逻辑框架的劳动关系循环，劳动关系认定与以往相比发生了很大的不同。

　　二是用工管理方式扁平化，增加了引发纠纷的可能性。传统的管理模式与管理结构是劳动者与用人单位间隔层级较多，属于细长型的结构；而在新经济下，劳动者与用人单位之间层级较少，属于一点向下辐射、下线数量巨大的扁平型的结构。扁平化的管理方式下，用人单位不可能将管理延伸到每一个农民工身上，大大增加了引发纠纷的可能性。

　　三是工作时间碎片化，法律对兼职劳动者保护较弱。当前，农民工外出务工，一些在从事主业之余，利用零散的时间进行其他劳动，这样属于兼职劳动，如闪送等快递业务的出现，农民工利用闲暇时间为客户同城输送物品，以赚取费用。目前中国还没有关于兼职劳动保护法及相关法律，《劳动法》《劳动合同法》以合同期限为依据处理争议，劳动关系具有持续性，而当前工作时间碎片化、工作兼职性与两部法律规定的劳动期间相冲突，不便于处理这方面产生的纠纷，需进一步调整。

　　三、构建新时期农民工和谐劳动关系的政策与建议

　　针对新时期农民工劳动关系的新特点与新问题，首先需要以平等为核心建立劳动关系的保障体系，实现农民工主体、机会、结果三方面平等，促进农民工市民化，这是构建新时期农民工和谐劳动关系的根本。同时，也要重点把握农民工劳资协商机制、长效工资支付机制、基本公共服务均等化、法律法规对新经济下劳动关系的规制。

　　（一）以平等为核心建立劳动关系保障体系

　　一是破除户籍制度阻梗，农民工平等参与市场主体竞争。按照城市政府的落户压力及农民工落户意愿和能力，将城市落户政策供给与农民工差别化需求相匹配。各地区特别是各类城市都要按照规定尽快完善落户政策，出台居住证实施办法，在落户门槛设置和居住证"含金量"上不打折扣。具体而言，从落户政策供给方来讲，按照农民工积聚规模分为大城布、特大城市和北上广深超大城市，落户政策制定要因地制宜，分区域差异化推进。从落户政策需求方来讲，按照农民工落户意愿和落户能力，分为五年以上长期进城农民工，举家迁徙农民工、新生代农民工三类群体作为落户重点，摒弃文化、技能贴标签认定的准入门槛。同时，弱化附加于户籍制度上的福利功能，将身份证制度与居住证制度相结合，强化户籍政策人口信息管理功能，吸纳农民工进城落户。

　　二是建立城乡统一劳动力市场，农民工平等参与要素交换。城乡统一的劳动力市场，对于消除劳动力市场的分割和就业歧视，实现农民工平等就业，充分发挥劳动力市场的资源配置作用，构建和谐的劳动关系有着至关重要的作用。首先，要建立城乡统一的就业标准，给进城务工的农民工群体与城市的劳动力群体同等的待遇，实现由市场具有决定性作用的劳动力资源配置，使农民工等劳动群体能够平等地参与竞争，最终实现劳动力市场资源的优化配置。其次，要完善农民工非正规就业制度，确定农民工非正规就业的法律地位，加强非正规就业农民工的权益保障，降低就业成本及流动风险。第三，要建立城乡平等的农民工就业机制，城市就业介绍机构要向农民工低偿、免费提供就业咨询、就业指导；县乡就业服务网络要进一步健全，为农民工建立档案跟踪管理；鼓励发展各类就业服务机构组织，规范就业中介、劳务派遣和企业招工行为。

　　三是完善社会保险政策，农民工平等享有基本社会保障。当前，一些学者提出为农民工建立独立的社会保障体系，这一思路并不可取。农民工市民化是农民工融入城市社会的根本路径，也是构建农民工和谐劳动关系的最终途径，需要不断探索推进城乡居民与城镇职工保险体系并轨，充分发挥二次分配作用，缩小一次收入差距，使农民工在分享经济发展成果方面更加公平和谐。

　　（二）健全农民工劳资协商机制

　　一是充分强调三方主体的代表性。劳动行政管理部门是处理劳动争议的主要负责部门，地方政府要充分授予权利，增强其在劳资协商中的权威性；企业联合会要充分吸纳不同性质、规模的企业代表参与，充分代表资方的声音；工会组织要切实做到代表由包括农民工在内的全体职工选举，维护农民工的劳动合同、劳动报酬、劳动时间、劳动条件、社会保障等职工最关注、最直接的利益，让工会成为包括农民工在内的全体职工的真正代言人，增强农民工与工会的凝聚力。

　　二是建立农民工仲裁申诉绿色通道。"一调一裁二审"劳资协商机制时间周期太长，而且政府各部门间条块分割严重，沟通协调不畅，不利于解决农民工劳动纠纷，建立农民工仲裁申诉绿色通道，推行农民工案件优先原则，特别是对于涉及劳动报酬、工伤事故等案件要优先审理，在处理争议过程要简化程序，加快立案、加快审理、加快结案，同时履行释明义务，切实保护农民工合法权益。

　　（三）建立农民工长效工资支付机制

　　能否按时足额拿到劳动报酬是农民工最为关心的，也是劳动纠纷最容易发生的地方，完善农民工的工资与用工管理制度对于构建和谐的劳动关系尤为重要。

　　一是建立农民工工资保障金制度。严格落实属地监管职责，以解决工程建设领域尤其是政府投资工程项目欠薪为重点，从工程款中剥离农民工工资建立保障金，对保障金进行合理运转与管理。同时，实施司法联动打击恶意欠薪制度、建筑总承包企业负责解决分包企业欠薪责任制度，以及属地管理省级人民政府负总则，推进部分地区试点改革进程，在试点基础上形成可复制、可推广的经验。

　　二是健全并落实最低工资制度，指导各地适时合理调整最低工资标准，加强对一些企业不执行最低工资标准、工时过长、压低克扣职工工资等行为的监察，同时研究实行劳动密集型小微企业工资税收优惠政策，鼓励企业增加就业和提高农民工工资水平。

　　（四）努力实现基本公共服务均等化

　　一是多途径解决农民工住房保障。在城市中有所居是农民工避免短期流动、有归属感的重要标志，政府需要根据农民工特点和收入状况，鼓励用工单位为农民工提供标准化宿舍，可以釆取无偿提供、廉价租赁、住房租金补助等多种形式改善农民工住房问题；同时政府应为农民工提供公共租赁住房或者提供住房补贴，通过提供公租房、廉租房、经济适用房和限价房等多种形式，解决不同层次农民工的住房需求。

　　二是要完善农民工随迁子女教育政策。要根据农民工流动就业的特点做好规划，建立各个区域间农民工随迁流动儿童管理机制，避免地方政府关于教育经费拨付的利益纠纷，同时要倾斜义务教育拨款，大力发展农村教育，吸引农民工子女回乡入学。在高中、大学阶段，根据各个城市常住人口进一步规划高中学校和师资资源，以务工期限、缴纳社保期限、固定住所等条件设定农民工子女是否能与当地学生同等参加考试。

　　三是加强对农民工的职业培训和就业服务。加快推进职业教育、技能培训体制改革，建立以市场需求为导向，以企业为依托，以职业学校、技校和其他正规培训机构为中心的"三位一体"职业培训体系，满足新生代农民工对高职业技能和自身发展空间的需求。同时要完善公共就业服务体系，健全全国就业信息公共服务网络，为农民工免费提供就业岗位信息服务。

　　（五）完善法律法规对新经济下农民工劳动关系的规制

　　新经济、新行业的快速发展带来劳动关系的变化，这一变化并未改变劳动关系的实质，只是增添了传统劳动关系不具备的新内容，需要完善法律法规适应新经济下农民工劳动关系的"新".

　　一是以实质劳动关系为准则。《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》中提出了"实质劳动关系",即劳动关系是从属性和继续性的用工关系。依据这一概念，不论工作场所、雇佣模式、劳动条件发生怎样的变化，只要用人单位对农民工劳动质量与劳动行为进行控制，那么就存在从属性，将达到一定程度的从属性与有继续性的农民工可以认定为具有劳动关系，足以抗辩合同上的"合作关系"而非"劳动关系".

　　二是使劳动协议与劳动合同具备同等效力。扁平化的管理，导致间或性和一次性劳动关系的产生，隐形劳动者与用人单位往往签订协议而非合同，这已经成为新型劳动关系成立的要件。需要完善规制结构，劳动协议与劳动合同应具备同等效力：从意思表示来看，双方在签订协议时对各自权利义务进行协商，并无欺诈行为；从明确内容来看，签订协议内容基本与合同内容一致，包括工作内容、报酬等；从法律依据来看，协议与合同在劳动主体、客体及权利义务所依据的法律法规一致。

　　参考文献

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