对西方传媒政策的理念、框架和模式的梳理与研究

　　传媒作为一种“深深嵌入社会”的特殊产业和部门，其规范与政策问题一直是各界争议和探讨的重点。尤其是在这个充满变动和挑战的时代，全球化进程中的文明冲突与文化互动，传媒新技术的层出不穷，传媒商业化浪潮与消费主义的市场运动，诸如此类的变动与冲击，使传媒的结构和生态不断遭遇挑战甚至是颠覆，传媒政策的变革与重构在世界范围内已日益成为一项重要且迫切的研究课题。

　　我国一向重视传媒政策的研究。面对三网融合、传媒低俗化等趋势与挑战，传媒政策的调适也引起政界、学界以及业界共同的高度关注。本着“他山之石，可以攻玉”的宗旨，我们把目光投向西方国家，希望从欧美等发达国家汲取传媒政策的思想精华与实践经验。当然，传媒政策是一个具有历史语境和国情色彩的研究命题，西方各国的传媒政策理念与实践，无论是在历时演变的进程中，还是在多国比较的视野中，都充满矛盾和冲突。因此，对西方传媒政策的审视有必要跳出具体政策评价和借鉴的思路囿限，对隐藏于其后具有相对共通性的模型或模式进行揭示，以更准确、更深入地把握西方传媒政策的内在机理与精神。

　　基于以上认识，本文尝试以范式研究①为理论视阈和分析方法，在考察西方传媒政策变迁的历史轨迹以及政府、市场和传媒等不同政策行动主体角色和边界的基础上，对西方传媒政策的理念、框架和模式等一般性因素进行梳理，并归纳出西方②传媒政策范式迁移的路径和方向，以供参考。

　　一、西方传媒政策的历史变迁

　　库伦 伯 格 ( Jan van Cuilenburg) 与 麦 奎 尔( Denis McQuail) 认为，“传媒政策起源于国家利益追求与企业/产业运作之间的互动”。在此意义上，西方传媒政策的形成始于 19 世纪中期电子传媒技术的出现③以及传媒事业开始成为一种商业以后。这一时期，一方面电话、电报、无线电等电子传媒技术的出现，让传媒成为国家战略的一部分，带来技术垄断与国家利益、公共利益之间的矛盾; 另一方面，19 世纪后期报业印花税的取消以及各国教育的普及，推动传媒市场的迅猛发展。面对具有巨大战略意义以及商业价值的新兴传媒事业，政府和企业共同产生了建立秩序和规范的需求，传媒政策作为管制的手段开始受到重视。面对蓬勃发展的新传媒技术以及商业化媒体，各国均将私人所有制的管制作为政策的重心，促进竞争，反对垄断。从 19 世纪中期一直到 20 世纪二战前后，西方传媒政策都很少涉及传媒内容的管制。库伦伯格与麦奎尔两位教授将这些政策统称为“新兴传播业政策( emerging communications in-dustry policy) ”认为它们以政府和企业的经济利益作为管制标准，缺乏社会文化和政治方面的考虑，并不是为公共利益服务的。

　　这种将传媒视为技术和市场问题的政策思路，在二战以后开始发生变化。二战的爆发让西方各国见识了传媒的力量，而广播电视等媒体的出现，使传媒的社会影响力进一步扩大。传媒之于政治与“大众民主”的重要性获得重新评价，政府对传媒业的介入有了更多的正当性基础。与此同时，经济恢复、民主发展、社会稳定等一系列战后重建的目标，也提出了发展积极传媒政策的要求。在这种背景下，西方各国均不同程度加大了新闻审查、所有权分化等传媒管制的力度。在欧洲大陆，甚至“一度‘不可侵犯的’的印刷媒介也被合法地纳入政策范围”与二战前的传媒政策相比较，这些新的传媒政策表现出强烈的政治性，其关注的焦点不再是经济因素，而是社会政治因素。“民主、多元、社会责任、独立”成为政策的主要价值标准，而普遍服务和公共利益则是政策的核心内容。因此，在库伦伯格与麦奎尔的学术话语中，这些积极的传媒政策也被称为“公共服务政策( public service media policy) ”到 20 世纪 80 年代，在经历 70 年代的经济衰退之后，西方国家的经济逐步走出低谷，呈现回升与增长趋势，传媒市场的规模与范围随之得到空前扩大。传媒作为一种产业，成为西方各国解决就业、税收、经济增长等社会政治问题的重要依靠力量以及参与全球竞争的重要角力场。在经济效益与利益的目标下，“公共服务政策”强调政府介入以及公共利益的模式显然已不合时宜。于是，政府开始“从那些涉及市场发展的管制领域撤出”经济的发展在政策的构建中获得更多的优先权，经济利益被放置到社会文化和政治利益之上，自由化、市场化以及私有化成为传媒政策的主要基调，而市场机制以及竞争法则成为传媒政策的主要手段。即使在传媒的政治性根深蒂固的欧洲，经济目标也在正成为传媒政策的核心。原来被归属为文化范畴的传媒政策，现在已经成为产业政策和贸易政策的一部分。

　　在政策转向经济的同时，互联网、数字化、卫星通讯、光纤通讯等新传媒技术的发展，也对旧的传媒政策体系提出了新的变革要求。一方面，这些新传媒技术互动和混杂的特质，不仅对原来基于单向传播模式的政策提出了挑战，而且逐渐模糊了各种传媒之间的界线，使印刷媒介/广播电视/电信分立管制的传媒政策框架变得不再符合逻辑，传媒政策和电信政策开始走向融合; 另一方面，这些新的传媒技术使国家干预的重要性获得重新确认，但它们所带来的传媒资源极大丰富，却动摇了原有传媒政策基于“资源稀缺”的正当性基础。“稀缺论”的消失使“公共利益”再次成为传媒政策的核心，从而赋权政府对传媒的介入。此时的“公共利益”已被重新定义，经济和消费主义的价值被包含进来，“公共利益”的背后往往“混杂着商业利益和权力控制的考虑”.

　　在经济和技术因素之外，社会文化和国际环境的变化也在进一步推动旧的传媒政策走向瓦解。比如，日渐多样的传媒以及日益分化的社会，使传媒逐渐脱离上一阶段政策标准化的意识形态控制。经济和政治全球化对民族国家边界的突破，则在召唤传媒政策超越国家版图和利益的限制。面对复杂多变的国内和国际环境，政策创新和变革的呼声越来越高，旧的政策模式也逐渐从很多领域撤出。不过，直到今天，西方也没能形成一个统一、明确的新传媒政策模式和框架。

　　二、经济自由主义与国家干预主义: 西方传媒政策的两大基本范式

　　沿着上述将传媒政策视为国家与产业互动产物的思路，不难在西方传媒政策的历史进路中觅寻到国家与市场进退攻守、政府与企业互动博弈的痕迹。国家与市场，或者是政府与企业，作为利益既相关又对立的两大行动主体，是传媒政策的两端。在过去一百多年里，西方传媒政策的轮回与演进，很大程度上可以归因为对这两大行动主体角色和边界的不同认知和理解。而对这两大主体的不同认知，则造成了西方传媒政策中两个旨趣相异却又相互纠缠的范式: 经济自由主义范式和国家干预主义范式。

　　经济自由主义范式以古典经济学和新古典经济学为依据，认为市场机制足以保证资源的最优配置，政府不需干预经济生活。具体到传媒政策的设计，则是一方面把传媒视为经济产物，把传媒资源的分配交给市场决定，强调传媒经济效率和价值的实现; 另一方面认为传媒属于“公共领域”的范畴，唯有言论自由，公民方得以行使民主的权力，因此要将传媒管制的重要议题交由“意见的自由市场”来处理，而真理在意见的交锋中必定胜出。

　　国家干预主义范式，主要以凯恩斯主义经济学为依据，认为市场并不能解决所有的资源配置问题，唯有借助国家的力量，才能矫正市场失灵，维持国民经济的稳定增长。因此，国家干预主义的传媒政策主张政府扮演积极、主动的角色。为了寻求国家干预的正当性，这一政策范式强调传媒的社会价值和公共利益，认为“传媒如同交通、能源与钱币，是社会的下层结构，使得社区、社会与国家得以整合运作.

　　在近现代的西方经济发展史上，经济自由主义与国家干预主义两种思潮此消彼长。与之对应，传媒领域关于自由与干预的争论也从未停止，西方传媒政策经常在市场与政府之间游离。市场还是政府，这是经济自由主义与国家干预主义分歧的关键( 表 1) 。经济自由主义推崇自由市场，认为市场“看不见的手”能够自行调节，政府只需扮演好“守夜人”的角色，不管的政府才是最好的政府。在国家干预主义的社会价值论之下，市场本身是不完善和非均衡的，国家被当成了社会公共利益的代理人。

　　

　　自由市场政策形塑了西方传媒业的基本结构和形态，新闻自由作为最高价值标准也获得普遍认同。但垄断媒体的出现，破坏了自由市场的基础，让经济自由主义所标榜的民主自由徒有虚名，使企业和国家的利益都受到威胁。在这场自由市场所引发的危机中，经济自由主义的消极国家观受到严重冲击，国家主义的干预思想上升为政策基础。而广播、电视等电子媒介在 20 世纪初的大量出现，则进一步强化了这种干预的思想。从 20年代到 30 年代，美国先后通过《无线电广播法》
　　( Ｒadio Act of 1927) 、《1934 年电信法案》( Commu-nication Act of 1934) 等一系列传媒法律、法规，欧洲也建立了不同形式的公有制度和政府控制制度。二战以后，面对复兴经济、重建秩序的社会要求，这种强调国家干预的思想进一步得到强化，一个近乎全能的“大政府”在各国迅速成长。

　　但是，在传媒自由乃民主基础的西方文化传统中，这种积极的传媒政策一直受到争议。到 20世纪六、七十年代，当西方经济陷入“滞胀”危机而国家干预主义束手无策之时，新自由主义以及新保守主义席卷而来，“市场至上”以及“管制放松”再次成为西方传媒政策的主要思路。各国对媒体所有权和广告的限制、对公共广播的补贴以及美国广播的公平原则( fairness doctrine) ，在这股市场化的浪潮中都被削弱甚至废止。经济利益超越公共利益，成为传媒政策制定中至关重要的考虑因素，而此后持续 20 余年的“高增长、低通胀”的经济周期，也让不少学者为这种市场机制和自由主义高唱赞歌。进入 21 世纪，随着互联网等新媒体影响的日益扩大以及全球竞争压力的不断增大，特别是金融危机和经济滞胀的直接推动，国家干预的思想随着新国家主义的抬头又在以美国为代表的西方社会复燃。

　　从无管制到管制，再从放松管制到再管制，西方传媒政策犹如一只钟摆在经济自由主义与国家干预主义之间摇摆。事实上，自由与干预之间并非总是截然对立。在当代西方经济的发展过程中，经济自由主义与国家干预主义已渐趋融合: 经济自由主义走出无政府主义的危险，确认了部分干预的作用; 而国家干预主义在强调干预的同时，也承认市场的基础作用。这种自由与干预并存的思潮，对应到西方传媒政策领域，形成了一种基于自由主义的“双轨理论”( the two － track theory) :一方面，奉行“意见的自由市场”，最大限度地节制传媒内容管制; 另一方面，在传媒结构管制方面赋予较大权限，实施积极的传媒政策。

　　世纪后半期以来，随着西方经济与政治思潮的转向，这种内容与结构分立管制的思路开始发生微妙变化。一方面，新自由主义及其背后的垄断资本主义回归市场、重建秩序的主张，带来了规制放松( deregulation) 运动，从而使得传媒产业结构方面的限制日趋放开; 另一方面，面对全球化和网络化的压力和挑战，西方社会对共产主义、社会主义等所谓“异端”思想的敌意，以及新自由主义“重建统治阶级力量”的政治保守性，又给西方各国政府带来思想和内容失控的恐惧。因此在传媒结构去管制的同时，西方不少国家的传媒政策存在“内容再管制”的现象。例如，美国在 1996 年通过《通信法》大幅度放松费率、所有权等管制的同时，先后通过《传播净化法案》( Communication Decen-cy Act，CDA) 、《儿童色情保护法》( Child Pornogra-phy Prevention Act，CPPA) 、《儿童网络隐私法 》( Child Online Privacy Protection Act，COPPA) 、《儿童在线保护法》( Child OnLine Protection Act，CO-PA) 等多部以互联网内容为规制对象的法案。虽然这些法案中的大多数都受到质询、挑战甚至是违宪的判决④，但并没有阻止西方国家政府对互联网等媒体的内容进行监管的努力。只不过，在传媒自由和表达自由的压力之下，西方国家开始探索从直接的内容监控转向建立一种基于技术以及行业自律的内容规制体系。例如，在《儿童在线保护法》( COPA) 被判无效之后，美国国会又于 2001年出台《儿童互联网保护法》( The Children’s In-ternet Protection Act，CIPA) ，强调通过过滤软件来屏蔽“属于淫秽或儿童色情的图像，并且防止未成年人获取对其有害的材料”.

　　三、范式重建: 探寻传媒政策的第三条道路.

　　市场，还是政府? 西方的传媒政策一直希望在这两端间取得平衡，却又经常陷入两难境地。

　　经济自由主义对于所有权集中、接近权、弱势保护、消费至上等问题的无力性以及其所隐藏的政治风险，备受诟病。批评者认为，“传媒是教育、协商、统合机制的重要提供者”，而经济自由主义的市场模式“忽视了传媒在文化和政治方面的重要性”，“把人们视为消费者，而不是公民”，从而将“公民权力窄化为一系列经济的权力”。同时，这种将传媒资源的分配交由市场决定的做法，不可避免地将传媒交给少数具有资本实力的利益主体; 而所谓的“意见自由市场”其实是将自由化等同于民主化，也不可避免地将政策制定的权力交给社会上一些充分掌握资讯、拥有专业能力及具政治使命感的成员。

　　在经济自由主义陷入困境的同时，国家干预主义也经常被敌意所包围。在西方的历史文化中，国家经常被视为言论自由的主要敌人。因此，国家对传媒的介入———即使是以公共利益为名———常常遭遇敌意的警惕甚至是攻击。在经济自由主义面临“市场失灵”固疾的同时，国家干预主义将传媒资源托付给国家机器的做法，也面临管制寻租、管制俘获等诸多诘难。而且，不断一体化的全球经济和政治，也在逐渐侵蚀国家主义的根基。

　　20 世纪后半期，西方经济社会的发展带来中产阶级的崛起以及公民自主、自治意识的觉醒。

　　在随之而来的“公民复权运动”和“结社革命”的推动下，“公民社会( civil society) ”的概念逐渐融入西方的主流话语体系，公民以及作为“中间结构”的公民社团、NGO 等非政府力量在秩序构建中的作用不断上升。在这种背景下，一场“公共行政重构运动”在西方展开。经济自由主义和国家干预主义基于“中心 － 边缘”二元框架的单一中心治理结构遭遇普遍抗争，一个“市场 － 国家 － 社会 －媒体”合作治理的“多中心治理结构”成为传媒政策的理想。在这种多中心治理的基本语境下，民族国家开始向治理共同体转型，政府的角色在相当程度上受到冲击而弱化，而公民以及公民团体等“第三部门”的价值获得强调。传媒接近权、传播权、公民的媒介素养等一系列面向公民权利的概念开始进入西方社会的话语场域甚至是政策的议程和实践，而社区广播( community radio) 等另类媒体( alternative media) 也取得长足发展，并在英美等多个国家获得政策承认。但是，在这场已持续了三分之一世纪的“治理革命”中，对于公民以及“第三部门”的角色如何勘界，国家和社会等不同主体间的关系如何重建，公民的自治和主权如何实现等关键问题，西方一直没有形成一条统一而有效的路径。

　　在“国家 － 社会”关系的重建过程中，面对经济自由主义和国家干预主义的“民主危机”以及日趋多元分化的社会，多元主义⑤( pluralism) 在二战以后曾盛极一时。在多元主义的政治设计中，公共决策的过程是多重竞争性利益集团无休止地讨价还价的过程，而最终政策的形成是国家试图调和这些利益集团之需要的结果; 国家内部的权力中心是分散的、多元的，而政府与其它利益集团没有实质性的区别，其作用就是接受各种利益集团的压力性要求，并使之转换成政策输出。由于嵌合美国的现实国情，这种强调权力分散的政治思想对二战以后美国的政治体制和传媒政策模式的形成起了决定性的作用。到 20 世纪 60、70 年代，随着经济危机的到来以及政府依附公司利益的政治丑闻的增多，这种将国家视为“中立仲裁者”的政治思想陷入危机。随后出现的新多元主义虽然在一定程度上修正了多元主义的缺陷，注意到利益集团在资源上的不平等性，并将国家视为一种特殊利益集团，但仍然“未能赋予国家更积极的角色”.

　　面对日益原子化的社会以及日益严峻的全球化挑战，国家权威的重塑以及社会秩序的重组已成为一种必要。在这种背景下，强调以国家为中心建立社会统一有机体的法团主义( corporatism，又译为社团主义、合作主义、统合主义) 在 20 世纪的 70 年代兴起。作为多元主义的替代理论，法团主义重新强调国家的独立和权威，主张在社会与国家之间建立制度化的沟通渠道，从而使每一种利益都有平等有效的表达机制。法团主义以控制、统一和稳定为核心的政治安排，由于更加契合欧洲的社会文化传统，并且符合新欧洲势力崛起后“去美国化”的政治需要，在 80 年代以后成为欧洲大陆国家传媒政策过程的主要模式。在这一模式下，传媒的公共服务原则获得确定，传媒行业的自治获得极大发展，但政府等公共部门对传媒领域的介入也变得越来越普遍。

　　多元主义和法团主义代表着西方社会重组“国家 － 社会”关系的两种路径，但无论是哪一种路径，其终极目的都是要冲破国家与社会的二元对立，建立一条超越经济自由主义与国家干预主义的传媒管制的“第三条道路”。在“第三条道路”的政治理想中，“民主”、“责任”、“多元”与“对话”等理念成为传媒政策的核心精神，而“第三领域”的参与则成为政策过程的重要内容。因此，在重建“国家 － 社会”关系的同时，公民角色和身份的建构与实现也是西方传媒治理革命中范式重建的核心问题。在对公民角色和身份的建构中，新共和主义⑥对“公民政治”的召唤以及对“积极公民”( active citizenship) 身份的诉求，奠定了当代西方传媒政策转型与重建的主体性规定。不过，在如何塑造积极公民、公民身份如何在现实中落脚等关键问题上，新共和主义并没有拿出有效的解决方案，从而最终难以摆脱自古典共和主义以来的可行性困境。对公民作为政策主体的实现问题，20 世纪80 年代以来兴起的协商民主( delibera-tive democracy) 理论提供了更进一步的方案构想。

　　这种协商民主的模式试图建立一个以多层次对话和参与为核心的政策过程，主张在有效政府的前提下，让利益分殊的多元主体直接、充分地参与到讨论和决策的过程中来，并在自由、平等的条件下进行对话和协商，从而形成最终的决策。协商民主理论融合并在一定程度上超越了自由主义、多元主义、共和主义等多种理论，为“公民身份”和“国家 － 社会关系”两大核心问题提供了一个新的、也更加完美的解决方案。但是，这一基于公民自治的理论在现实政策过程中的运用，却不可避免地陷入了公民“唯私主义综合症”和“政治参与冷漠症”如何克服的主体性困境、公民个体表达与代理参与之间如何抉择的结构性困境，以及在社会资本不平等条件下如何实现平等对话与协商的机制性困境。迄今为止，民主协商理论依然无法祛除其“政治乌托邦”的理想色彩，暂时还无力成为一种替代性的政策方案或范式。

　　结语.

　　后经济自由主义与国家干预主义的时代，是一个思想喧哗的时代。从新自由主义到新保守主义，从多元主义到法团主义，从新共和主义到协商民主理论，再从社会主义、民主社会主义到市场社会主义……各种“主义话语”在西方政治经济的思想漩涡中陆续出场、互相激荡，冲涮并形塑着西方的传媒政策。今天的西方国家在全球化、科技进步、公民崛起等诸多因素的冲击下，早已超出经济自由主义和国家干预主义的范畴，而传媒政策过程的机制也由原来“国家 － 传媒 － 市场”的三角框架过渡到“市场 － 国家 － 社会 － 媒体”的四维结构。在这种新的政策结构中，不但国家、市场、传媒等政策主体的角色和身份发生了转移，而且主体间的互动和关系也由于这个快速变化的世界而日益多元和复杂。各种新的“主义话语”都在一定程度上修正甚至超越旧的传媒政策范式。然而，由于或是无法完全容纳新政策过程的开放性和复杂性，或是陷入可欲性和可行性的困境，终究未能积聚起足够的理论资源与实践资本来实现政策范式的重建。事实上，这些新的“主义话语”仍然深深扎根于经济自由主义与国家干预主义的政治哲学之中，自由的市场与身份是其理论的应有之义，而国家的有效性也最终获得确认。考虑到当前政策环境的挑战性以及传媒与民主政治的紧密关系，简单地回到经济自由主义或是国家干预主义的传统已不合时宜，而且过多地偏向国家干预主义也可能带来政治和社会风险。因此，当前更为紧迫的任务，是“将自由主义丰富的思想传统从意识形态的枷锁里解放出来，在创造性的发展中为其注入公民政治的活力”。因为，新范式的重建是长期的、不可控的，而传媒政策的改革与重构却是现实的、紧迫的。

　　注释:

　　①传媒政策的最终形成是政治、文化、经济以及多方利益集团博弈、协商的结果。因此，对传媒政策范式的抽象概括是一项带有“幼稚普遍主义( naive universalism) ”危险的工作。在阅读此文时，需要注意厘清政策范式和具体政策安排之间的关系和区分。

　　②“西方”是一个笼统的概念，需要注意到在同一范式下西方各国传媒政策的国情规定与多元路径。

　　③库伦伯格与麦奎尔认为，在 19 世纪中期电话发明以来的一系列电子媒介出现之前没有传媒政策。本文在对西方传媒政策历史变迁路径的梳理上，参照了库麦两位教授的研究。

　　④CDA 于 1996 年出台，后于 1997 年 6 月 26 日被美国最高法院以违宪为由而否决; CPPA 于 1996 年出台，也因其对传播内容的限制而被裁定为违宪; COPA 是一部直接针对 CDA 的失败而于1998 年 1 月出台的法案，它虽然将限制内容缩减到商业网站并只限于美国地区的内容供应商，但仍在 2004 年被裁定为违宪; COP-PA 于 1998 年 5 月出台，并于 2000 年 4 月 21 日正式生效，是这几部法律中唯一没有被裁定为违宪且与内容监管有关的法律。

　　⑤多元主义至少有两种含义: 一种是近代在西方发展起来的、尊重社会意识和政治文化多样性的观念和学说，即一般意义上的多元主义; 另一种是二战以后在以美国为代表的西方国家发展起来的多元主义民主理论。这里指涉的是后一种概念，即多元主义的民主理论。

　　⑥在西方社会，共和主义是与自由主义相并列的一种政治传统，以“强调平等、政治参与和公共精神”为特征。所谓新共和主义是指 20 世纪 50、60 年代以来兴起的、以复兴古典共和主义为理念的政治思潮。其政治思想主要是针对当代自由主义在理论和现实中的诸多弊端，从自由观、美德观、国家观、公民观等角度提出自己的看法和主张。

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