欧盟货币权力国家属性的“边缘化”及其构建路径

    货币权力不仅关乎到公民权利的保障和经济社会的发展,更与政权稳定和国家命运息息相关,其在本质上是一种事关社会公共利益维护与私人利益保障的制度规范.货币权力的失范不仅会导致人民财富的流失,而且会造成一国经济秩序的紊乱甚至崩溃,这就要求我们从国家权力与公民权利契合与平衡的角度对货币权力予以制度规范.

    一、欧盟货币权力体系构建与欧债危机的爆发

    欧债危机的“不期而至”,沉重打击了欧洲乃至全球的经济,造成了经济衰退和政治社会动荡.对于这场危机,经济学界分别从现行经济学理论危机、经济运行模式危机、经济产业结构失衡危机、社会老龄化与高福利危机、金融创新与银行信用监管危机等不同角度进行了全方位的探讨,也提出了大量卓有见识的观点.

    要深入剖析欧元区债务危机的深层次矛盾、全面准确地把握问题的内在实质,就无法回避欧盟统一的货币权力体系问题.欧元产生的理论依据是欧元之父蒙代尔提出的最优货币区理论.蒙代尔认为:“如果某个地区要素能够自由流动,就可以组成一个最优货币联盟.”[1]货币统一的区域有利于减少相互间贸易交易中兑换和佣金的成本,简化了的手续以及商品与资金流通速度的加快,能够促成一个自由、统一大市场的建立.该理论被欧盟国家采纳,促使了欧元的诞生,欧盟货币权力统一的历史也就这样开始了.同时,最优货币区理论认为单一货币会受到财政的约束,但财政的统一并不是最优货币区理论强调的必须条件,故此,欧元区虽然统一了货币权力,但并没有财政权力统一的理论设计,而只是对各成员国财政权力采取了纪律约束的方式,欧盟《稳定与增长公约》规定:欧元区各国政府财政赤字不得超过当年国内生产总值(GDP)的3% 、公共债务不得超过 GDP 的 60% ,即寄希望于通过对欧盟成员国的财政纪律约束,来确保公共财政的良好状况,从而促进欧元的稳定和欧元区的经济增长.

    尽管欧洲中央银行行长特里谢认为,从总体财政状况来说,欧元区并不比美国或日本等其他发达国家糟糕.在全球三大经济体中,欧元区的负债率和赤字率这两大指标也确实是最低的,①但问题就在于,公共债务和赤字长期更严重于欧洲的美国,在 2011 年也遭遇了国家债务的评级降低后,市场担忧反映甚微,并没有出现大幅抛售减持.作为几十年来政府巨额债务和预算赤字长期不断攀升的日本,在不断遭受世界各国严厉抨击和债务评级的降低后,竟也没有步希腊之后尘,仍然能够“僵跳”着招摇过市! 更为遗憾的是,由于欧元区各成员国对劳动力跨国准入的严格限制以及贸易壁垒等事关国家利益的诸多因素制约,欧元统一使用所带来的兑换成本与交易佣金减少的货币红利,并没有促使最优货币区理论中所假设的劳动力充分自由流动的理想在欧洲成为现实.欧元区经济发展更为缓慢,经济危机与社会动荡此起彼伏.与此同时,仅仅在欧元全面流通几年后,整个欧盟的财政收支就已经远远突破了对各成员国财政主权的纪律约束,严重超过了《马斯特利赫特条约》和《稳定与增长公约》中规定的“警戒线”.

    在欧盟统一货币权力体系的问题上,我们不但要充分重视经济因素所产生的影响,更要关注国家政治意志、国家权力构建在其中所发挥的重要作用.“当代政治学与经济学的融合已经发展到这样的一个阶段:

    政治现象的解释需要借助于经济学的理论工具,而经济增长的轨迹完全取 决于 政 治 制 度 的 安 排”[2](P239).而制度体系构建的缺陷正是人类社会历史进程中众多危机爆发的最终宿源.也正基于此,国家权力的合理定位与科学配置始终是我们时代所关注的焦点与核心,更因其事关国家权力运行的有效规范以及社会政治秩序的有序稳定,而是一种必须予以回应的法律现象.为此,对经济危机根源的探究,需要法学视角的全新诊断,“对有关货币发行机制、货币政策的制定和执行机制、货币与金融管理机制、货币发行监督机制等进行系统而深入的分析,应探讨货币宪法的理论基础、价值定位、基本原则、体系结构,为构建货币宪法的规则体系提供理论上的依据,并为最终消除危机提供必要的制度准备”[3].

    二、欧盟货币权力国家属性的“边缘化”

    国家权力依据不同的作用领域,可以划分为政治主权、经济主权等,其中,“一国的经济主权主要有两个:货币主权和课税主权”[4].如同征税权是国家主权的重要组成部分一样,货币权力是国家主权中不可支离的核心权力.让·博丹认为“对于铸币权,它和法律具有相同的本质,只有拥有立法权的人才能有权规范货币的使用”[5](P135).“在任何情况下,主权性权力和特权不能与臣民共享”[5](P136),并且应以等级议会法令的形式声明:该权力是与王权不可分离的主权,国王也不能够把铸币权予以授出,只能够由国家保留.货币权力的重要表现形式便是国家的铸币税收入,也即政府发行货币所取得的收入.在现代社会,为了能够达到短期内刺激经济增长、提高就业水平,政府财政赤字也在随之不断地拔高.而政府弥补赤字又多局限于提高赋税、发行政府债券和增加铸币税收入等方式,但基于对选民意愿的政治顾虑,以及国债发行偿还成本的考虑,征收方式具有隐蔽性的铸币税就会成为政府获取廉价融资的重要途径.随着信用纸币的发行代替了贵金属货币的流通,铸币税更是成为了政府当局能够以近乎零成本代价解决财政赤字的重要收入来源,甚至还是政府通过通货膨胀来缩减债务赤字问题的重要途径.

    货币在本质上是建立在国家权威和国家信用基础上的一种社会制度.在现代社会,货币“从它表现为单纯流通手段这样一种奴仆身份,一跃而成为商品世界中的统治者和上帝”[6](P171).对于货币在一个国家权力体系中的重要性,凯恩斯曾这样描述过:若要颠覆社会的现有基础,最巧妙、最可靠的办法莫过于败坏其货币[7](P163).货币发行行为本身就是一种征税行为,货币权力也就具有了类似征税权的国家意志特征,其对公民财产的侵益性鲜明地刻画了货币权力的国家公权力属性.自从国家产生以来,货币权力也就与国家政治和国家意志紧密相联.在国家权力体系中,货币主权不但是国家独立自主的象征,也是各国平等参与国际货币金融事务、独立执行对外货币政策的重要国家权力[8].货币权力已经堪称是终极财政权,“我们很难找到一种比货币发行权更具统治力的社会力量.而拥有货币发行权的当局也已经成为了当今社会最具统治力的部门.至于弗里德曼更是把中央银行看作是立法、行政、司法之外的第四种权力”[9].故此,货币权力更是一项事关人民财产权利和国家金融安全的重要国家权力.

    在现代经济社会中,具体实际行使国家货币权力的最高公共权力机构是中央银行.中央银行负责调控国家货币供给和制定实施货币政策,在一国经济金融体系中居于核心地位.早在中央银行制度发展的初期阶段马克思就曾明确地指出:“中央银行是信用制度的枢纽.”[10](P648)成立于 1998 年的欧洲中央银行是在一个没有与之相对应政府机构的框架内产生的,作为一个超国家性质的金融机构,其不但独立于各成员国政府,而且自主决定欧元区内的货币政策.需要强调的是,欧盟部长理事会、欧盟委员会和欧盟议会作为欧盟的重要机构,并不享有法人资格,而根据《欧洲中央银行体系章程》之规定,欧洲中央银行却具备独立的法人资格[11](P208).欧洲央行的高度独立性使其不但能够超脱国家意志与国家利益的束缚,而且其制定颁布的法规和决定对成员国却具有着直接的约束效力.但把管理国家货币体系的最高公共权力机构置于国家控制与人民管理之外,这种权力体系的失范最终实际上也导致欧洲央行自身调控职能的缺位和运行机制的不健全,使其无法完成许多应尽的职责.众所周知,作为现代中央银行的理论基石,是最后贷款人原则确立了中央银行在整个金融体系中的主导地位.其具体含义是:“为了维护金融体系的稳定,在金融机构或者金融市场发生资金困难而无法从其他银行或金融市场筹措时,中央银行对商业银行和其他金融机构发放贷款,帮助其渡过暂时的困难.”[12](P26)2012 年 9月,德国宪法法院的一纸裁定固然给欧洲稳定机制和欧洲货币稳定协约开了绿灯,但由于最后贷款人职能的不确立使欧洲央行货币权力自身职能上无法真正完善与归位.而退一步讲,即使欧洲中央银行最后贷款人职能得以确立并予以放行运转,也不可能为如此松散脱臼的公权力体系而“兜底”.简言之,这种权力的缺失将会在所谓的民主赤字和政府利维坦的盔甲面前暴露无遗,而届时,在面对一个个财政窟窿及其连锁反应下,欧洲央行将不得不一次次地开动印钞机去填满这些欲壑,进而为政出多门的各国财政赤字买单.但这种遍撒纸币的举措又恰恰正与欧洲央行独立性的初衷---货币价值的稳定性---相背道而弛,所谓的欧洲央行独立性到头来又只能是事与愿违了.

    其实,货币权力不能够脱离国家权力体系的深层次原因还在于信用货币的不可兑换性.20 世纪 30 年代的凯恩斯主义所鼓吹的财政货币扩张政策,如同一针激素使亢奋的政府绝然地抛弃了预算平衡原则.在凯恩斯勋爵的传道下,金本位被诋毁为一种愚昧落后的制度,而沉寂数千年的货币挣脱了黄金法则的自然约束,这只被唤醒的利维坦也异化为了权力怪兽,以纸币的形式大肆吞噬人世间的财富.信用纸币本身是没有价值的,只是因为承载了国家意志而具备了法偿货币的功能.从理论上讲,没有金本位制的价值约束,纸币的发行数量和表征数额就可以无限地放大,货币当局的铸币税征收也近乎于无拘无束.但纸币的投放纵然摆脱了黄金等贵金属的价值铁律,但仍然无法脱离与一国经济实际发展水平相适应的社会总需求之制约,货币的发行归根结底要以国家经济信用的充实为后盾,而必然有赖于国家财政税收来源的巩固,只有规范的国家财政体系与健康的财政状况才是良币存续、为民接受的重要物质基础.也正基于此,中央银行在一二级市场上对国家债务的购买和持有,就其实质来讲也还是对国家财政资金融资的有力支持与反馈.很明显,欧元作为一种不可兑换的法偿货币,同样也不可避免地具备纸币本身所固有的价值缺陷,其币值稳定的真正基础不仅是货币发行和数量调节上的有效控制,更在于要具备相应的可供支配的财政税收来源予以保障.在某种意义上讲,只有一个功能完备的经济权力体系,才能够拥有强大的融资功能来筹集必要的财政收入,进而获得足够的财富支配权力,信用货币所表征的财富符号才能够抹去空头支票的嫌疑.否则,每一位持币人的财产权益皆会因为其价值内涵的不足而缺乏相应地安全性,而其削薄的“含金量”在危机爆发后,也就无法有力地阻却恐慌在短期内的加速蔓延.

    随着研究的进一步深入,“欧元之父”罗伯特·蒙代尔也开始强烈敦促欧元和美元都应与黄金挂钩,“可能会出现类似布雷顿森林体系的金本位制,其中各国央行所发行的货币与金价挂钩,而且央行之间可以用黄金作为资产进行交易”[13].在他看来现在不是应不应该恢复金本位制,而是应该讨论如何完善金本位制的问题.所以,他迫切希望通过与金本位制的挂钩来拯救欧元,否则,没有金本位“保驾护航”的货币制度都是“粗糙的”,也是不稳定.

    “欧元的创建在本质上是一项政治工程,欧元是一个没有国家的货币,缺乏国家主权的强制力及有效的信用担保使欧元成为一种典型的‘弱政治性’货币.”[14]同时我们还应该看到“货币就是国家主权的一种表现形式”[15].可以说,欧元在发行和调节机制上的表面完善,是不可能弥补货币主权被孤立“边缘化”的内在缺陷,这种“边缘化”是货币权力失范的重要诱因,而国家经济权力的运行模式自然也就无法臻于完整统一.这种货币权力与财政权力在国家经济主权体系中的“缺编”性错配与脱节,或许才是欧元区危机接连不断的直接根源所在.

    三、欧盟货币权力构建的制度风险

    对国家权力的合理配置与梳理规范的制度探询,必须基于对公民基本权利保障和社会经济秩序稳定的视角,而为了维持社会政治生活的稳定,有效地规范经济生活秩序,保持国家的统一和人民的团结,国家权力必须足够强大,不宜过度分散[16].国家权力体系能否有效地化解危机、消弭冲突、实现社会秩序的良性运转,是判断国家权力正当性的重要标准,对货币权力的制度规范也就必然遵循着同样的价值理念诉求.

    人类的政治实践史表明,货币主权是一国政府合理配置资源、调控宏观经济、保证经济社会可持续发展的根本保证.现代货币与国家主权的结合体现着一国“公共控制力”和“经济调控力”[17].对货币权力的国家垄断和征税权的无偿独占恰恰是共同构成国家经济信用的重要基石.国家权力体系中的财政权和货币权也存在着相互依赖、相互依存的关系.中央银行和国家财政部门在不同的社会领域、运用不同的经济杠杆和手段,分工负责、相互配合,共同调控管理着社会资源的配置.中央银行侧重于在货币流通领域,通过货币供应量、存款准备金率、利率、再贷款、公开市场操作等方式调节社会货币信用总量,维护物价稳定和金融稳定,为经济健康发展营造良好的货币金融环境.

    而国家财政部门侧重于在社会分配领域,通过财政预算、财政支出、转移支付、税收、公债等方式进行社会产品的再分配和促进经济发展效率的提高.固然二者权力运行机制不同,但目标都是为了实现社会总供求的平衡,以达到经济调控的最佳效果.两者功能与分工的不同恰恰需要相互协调、相互补充的合力搭配.因此,国家经济权力体系的完整构建也就必须有赖于财政权和货币权的“双剑合璧”.若两者处于相互分离的不同权力体系,则必然会产生相互之间的干扰和冲突,这不但会影响经济调控目标效应的减弱,甚至会动摇整个经济运作机制的基础.

    据此分析,我们应该看到,固然最优货币区理论因其开创性的重大贡献而在当代经济学理论中地位显赫,但其却存在着忽视抑或是脱离国家意志而构建理想化货币权力运行秩序的局限,以致于建立自由统一大市场的设想也就不能够直接从经济学的理论变为现实.可以说,只要国家在人类历史长河中没有最终走向消亡,国家权力就不会作为超脱的自由形态而轻易动摇改变其特有属性,国家权力最终还须归位于其合理的构建定位,货币权力也就不能丧失其国家公权力的根本属性.欧元区各成员国在丧失了国家货币主权后,也就意味着其已经失去了利用货币权力调控国家经济的必要手段,国家权力的架构体系也就无法正常全面地履行国家经济的调控职能.我们看到,美国之所以在债务与 GDP 之比已经达到百分之百的情况下,还能够向世界宣称“美国永远不会发生债务违约”[18].答案也就在原美联储主席格林斯潘直截了当的回答中:“美国只需启动印钞机即可偿还一切债务.”撇开美元的特殊国际货币储备地位不论,濒临破产的冰岛之所以能够轻易地从冰潭深渊中快速恢复,也恰如冰岛总统格里姆松所说,“我们的出口业……都比银行产业崩溃之前反而有所增强,这也是由于货币贬值以及我们所采取的一系列措施所造成的结果”[19].在现行框架体系中,由于欧元区国家货币权力主体和财政权力主体的“二元性”体制缺陷,导致其政府和公民已经不能够再享有这种“政策福利”.各成员国在失去大量的铸币税收益同时,既不能因地制宜地选择货币政策来调节投资和消费需求,也无法通过货币贬值来提高本国产品出口的国际竞争力,而大手开支的政府更不能够通过增发货币的方式以达到政府实际债务的缩减,其债务偿付能力也就必然会大打折扣.国家经济信用能力的不足只会使债权人失去基本的安全感和信任感,债务危机的阴霾也就时刻笼罩在欧元区上空.

    况且一味地倚重求助于财政政策,通过增加税收或紧缩财政的办法来筹措偿债资金又会进一步加剧政府财政赤字的增加和公共债务的扩大,使原本已不景气的经济状况更加萎靡不振,其结果又返过来严重制约国家财政自身的调控能力.

    只有统一了财政主权与货币主权后,一个国家的经济权力体系才能够称的上是基本完整的,国家经济调控职能才能够双管齐下、左右开弓.依靠协调方式对各成员国财政权力进行纪律约束的这根“橡皮筋”,从根本上讲无法真正起到保证欧元正常运转的功能.

    因为货币权力之运行,有赖于统一的国家财政权力之保障.在缺乏欧元区统一财政支持的情况下,欧洲央行统一的货币权力只能陷于回天乏力的窘境,理论与模式的创新在国家权力构建的制度缺失面前最终也只会弊端尽显.所以,欧债危机表面上是经济债务危机,但其根源却在宪法层面的国家权力之配置所存在的困境与缺陷.

    四、欧盟货币权力体系构建之路径选择

    在人类历史长河中,国家权力体系之构建一直达致或诉求一种协调互动与职能完备,国家权力的合理配置与有效规制,应充分发挥国家权力运行中统一与效率的积极功能,从而能够维护社会经济的良性有序运转,以及增进社会公共利益的最大化.这种社会适应性与影响控制力的系统整合效应也才能够体现“推动经济发展功能、限制权力功能、保障人权功能、保护和平功能等”[20].国家权力体系构建中的制度缺失,必将对一个国家的经济金融秩序造成巨大的影响和冲击.因此,我们所关注的应已不局限于对国家权力本身之规范约束,还在于对国家权力体系构建的科学探寻,以及对国家公权力行使主体的科学定位,从而确保国家职能的全面实现.正如有些学者所言,这种维度“并仅是对传统控权理念的简单扬弃和取代,而是在继承其合理精神内核的基础上,人类宪法观、国家观的又一次超越和升华”[21].基于国家公权力滥用的可能性与危险性,我们需要对其潜在的破坏力予以足够地警惕与有效地防范,但同时我们还需要正视在现代社会中国家权力与权威的正当性地位,确保国家权力体系之系统整合功能的完备性,即“自我调节的系统所应具有的特殊控制能力”[22](P6).不健全或萎缩的国家权力结构也就不能够更好地具备自我修复、自我完善的系统整合功能.只有强大而有序的国家权力系统才能够承担起相应的促进经济社会良性发展的政府责任,也才能够从根本上实现保障公民权利的核心价值诉求.这也恰恰是国家权力有效存续的正当性基础,而国家责任之切实履行也是国家公权力不可推卸的义务所在.换言之,在社会权利结构中,若国家权力比重过小,就会导致政府失能的种种不良后果,如社会经济秩序混乱,各种形式的无政府主义行为等,也就会损害客观的社会整体利益[23].可以说,公权力的缺失就如同私权利缺乏救济与保障一样,同样会使人类社会付出惨痛的代价.

    对于欧盟各成员国而言,既然已将货币权力归建于欧洲央行的权力运行之中,客观上就必然要求欧盟各成员国交出国家的财政主权,而迫切需要构建完善的欧盟经济权力体系.若各成员国不向欧盟让渡财政主权,而货币主权又“孤悬”于欧盟成员国之外,则必然会埋下动荡的祸根,再庞大的政治经济体也只能是独木难支、步履蹒跚.塞水不自其源,必复流;灭灾不自其基,必复乱.笔者大胆从非经济学角度推断,纵然有欧元区民间社会与市场企业自身活力的基础性推动,但如果国家权力体系构建中制度缺失之局面不能够改变,欧元区经济增长的低迷态势会仍然会因此内因的制约而隐患难消,短期内经济增长的技术性恢复并不意味着问题的根本解决,矛盾延缓后的不断积累有可能导致危机的再次爆发.因此,货币权力的理性建构和经济权力体系之完善,或许才是切实保障公众持币人的财产权利、充分发挥货币权力的公共服务职能、进而根治欧盟经济危机的有效路径选择.

    五、结语

    欧洲之稳定,欧元之兴起,不仅有益于促进世界货币秩序的良性竞争,而且也有利于营造我国繁荣复兴的外部环境.然而,如果欧盟国家权力构建的制度缺失没有得到根本性的修补,欧盟危机的震源也就仍然存在,只是火山口因一纸纪律约束而暂时得以封住而已,但剧烈的岩浆运动无时不在积蓄喷发的能量,政局与经济的长期走势仍然令人堪忧.为此,但愿欧盟的货币金融危机最终能够转化成欧元区国家货币权力与财政权力统一构建的契机,并使我们能够从中引以为戒地审慎省思货币权力制度规范的深远意义.

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