自然资源产品价格改革困境及其市场化

　　一、自然资源及自然资源产品价格

　　（一）自然资源概述

　　自然资源包括气候、矿藏、土、空气、水、森林等，根据其不同的物理属性可以进行如下分类。（1）可再生和不可再生资源。可再生资源是指经过使用后，通过自然界自行变化及生物的自然繁衍或人类活动影响，在较短时期内可以重新获得的资源，如阳光、风力、森林等。

　　不可再生资源是指人类无法创造、自然界必须经过漫长时期转化才能形成的资源，如石油、煤炭、各种矿藏等。（2）会枯竭和不会枯竭资源。自然界不可再生的资源，经过使用都会枯竭或存在枯竭可能性，其在开发、使用过程中，数量会减少、消耗。但有一些自然资源，无论如何使用都不会枯竭，数量也不会减少和消耗。对自然资源的分类还有很多种，如实物资源和非实物资源、有形资源和无形资源、可储存资源和不可储存资源、高经济价值资源和低经济价值资源等。作为人类劳动与自然生产相结合的产物，自然资源是使用价值与价值的矛盾统一体。自然资源的价值和一般商品价值是完全同质的，两者只在量的规定及表现形式等方面存在差别。自然资源既有价值，也有交换价值，还有资产属性，这种解释完全符合马克思劳动价值论的一般原理和实质。

　　（二）自然资源产品价格

　　经过人类劳动所开采出来的石油、煤炭、矿物等是资源类产品，不是资源。自然界蕴藏、处于天然状态的矿藏是资源。资源是资源类产品赖以生产的基础。对于一个地方来说，基础性的自然资源如土、矿藏、水、气候基本上是天然形成的，资源类产品却可以通过贸易获得。因此，资源价格也就不同于资源类产品价格。资源价格是指资源所有者出让资源所获得的收益，或者指资源使用者获得资源需付出的费用。资源类产品价格是资源被开采或加工后出售的产品价格。资源之所以有价格，首先，因为存在对资源类产品的市场需求。由于存在市场资源需求，才会引致对资源的购买，进而产生资源价格。其次，资源是有主的。如果资源无主，就不会存在所有权让渡，也就不会存在资源买卖，不会有资源价格。在市场经济条件下，煤矿、油田等资源可以被生产为独立的、可供出售的资源性产品，其价格可以由资源产品的价值决定。一些经过使用却没有生产出独立的、可供销售的资源，如空气，也应有其产品价格，需要有人为之付费。因此，空气、水等资源价格应包括资源与环境破坏的赔偿费用和环境恢复所需费用。

　　自然资源（特别是不可再生自然资源）价格决定与普通商品价格决定的共性在于：自然资源必须具备满足人类需要的使用价值才能参与财富创造，一般需要通过人类劳动，如勘探、开采、运输、初加工等，其中大量人类劳动耗费是有价值的。资源稀缺性的存在是产权出现的根本原因(德姆塞茨，1967)。当资源稀缺达到相当程度，资源价值不断上升，使产权制度变革的潜在收益大于产权变革收益时，才有可能产生新的产权制度供给。为克服资源产权缺失引致资源配置低效率，相关利益主体经过一定的制度博弈，最终会以法律形式来界定资源产权。

　　二、自然资源产品价格改革困境

　　（一）自然资源管理体制不合理

　　我国的资源问题主要在于资源过度开发以及浪费现象严重，使得整体经济效益低下，资源危机加重。目前，我国各种资源使用者（包括国有和其他所有制形式）的资源初始使用权大多不是在公开市场竞争中获得的，主要沿袭过去计划经济时代的取得方式，由政府授权分配使用而获得。资源使用权由政府授予当然也就不会有市场价格，价格也不是由市场供求形成。资源价格体系扭曲是资源成本难以内部化、资源过度开发以及浪费不断加剧的主要原因，资源产权不明晰则是导致资源管理体制混乱的关键因素。长期以来，我国自然资源的维护、开发、利用采取的是条块分割式管理体制，矿产资源、土地资源、水利资源的所有、开发、利用权等被分割给了不同部门，同时，自然资源所在地各级地方政府对自然资源也具有强烈的所有、开发、使用、收益权诉求。

　　一些经营机构使用资源只支付了资源使用费或资源税，资源使用费或资源税不是资源价格，代表不了资源的市场价值。资源使用费或资源税不是由资源的市场供需决定的，其性质是政府税收或行政收费。如各级政府向经营企业出让经营性土地，不是在公开竞争市场上拍卖，即使拍卖，大多也流于形式。政府取得公共设施建设的土地和出让为经营用地的土地，也不是靠市场手段获取，而主要依靠行政手段强制获取。由于我国正处于经济高速发展时期，面临的资源问题更为严峻。2004年以来，石油、铜、铁矿石、煤炭等基础资源价格飞涨，导致企业成本激增，投资信心和发展后劲严重不足。随着资源价格问题的日益凸显，我国将面临高价资源带来的高成本增长时期。长期以来，我国实行无偿或低价使用资源的价格政策，资源利用效率远远低于国际水平，仅为34%，与发达国家相差约10个百分点。

　　同时，我国能源消费强度远高于发达国家和世界平均水平，单位产值能耗约为美国的3倍、日本的7倍。高能耗与高消耗的经济增长方式致使我国经济发展面临巨大压力。

　　（二）自然资源价格水平偏低

　　自然资源被无偿或低价使用的结果，一方面造成了开采使用过程中的巨大浪费，资源被破坏严重；另一方面造成一些经营者尽量占有更多的自然资源，因为占有资源可以防止竞争对手使用，且占有资源没有或只有很少的占用成本。如石油、天然气、煤炭、各种矿山等高经济价值资源，企业只需支付很少的资源使用费就可以开采。一些地方经营者使用土地、水资源甚至不需要缴纳资源使用费，资源被无偿使用。这会给周围环境、土地、水、动植物造成损害。高经济价值资源使用、开采成本被严重低估，一些成本未进入价格。目前我国资源类产品价格仅仅反映了资源的获取成本，而没有反映资源的稀缺性以及消耗资源类产品的机会成本，土地、水、矿产品、石油、煤和电的价格普遍低于国际市场价格。

　　计划经济时代，由于不能正确认识和评价自然资源经济价值，资源被长期无偿调拨使用，产生资源无价、原料低价、产品高价的现象。随着市场经济的不断发展，资源性产品稀缺性、有限性及使用中产生的外部性逐渐被认识。但由于政府在对垄断行业的价格管制中，更多考虑了社会的承受能力，仍然采取资源低价政策，在一定程度上加剧了资源过度开发和资源浪费。目前我国电力、钢铁、有色、石化、建材、化工、轻工、纺织等8个行业主要产品的单位能耗平均水平比国际先进水平高40%；钢、水泥、纸板的单位产品综合能耗水平比国际先进水平分别高21%、45%、12%。说明我国粗放型经济增长方式并没有从根本上得到转变，我国经济增长在相当大程度上还是依赖资源高投入来实现的。

　　（三）与资源、要素价格有关的理念相对落后

　　首先，长期以来，个人服从集体和组织，企业、单位利益是大局等观念，使一些正当的个人权利在堂而皇之的理由下被侵占。单纯地认为，将资源、土地无偿或低价交给外企、其他所有制企业使用，将有利于吸引外商或其他投资，对促进本地经济发展有利，而不能充分认识到投资者在无偿获得资源、土地后，因为没有成本，会滥用资源、土地；不能认识到政府支配的资源、要素是公共财产，将其无偿或低价交给企业使用，实际上是将公共财产转移给了一部分人，是对另一部分人的不公平。其次，资源、要素所有者或传统使用者权益不明晰或得不到尊重。很多人在理论上没有将资源价格与资源类产品价格分开，认为资源类产品价格已经是由市场形成的价格。这种观念，与将国家利益、国有企业利益混为一谈有关。改革开放以来，人们在理论和实践方面都没有对此进行严肃探讨，结果导致很多人忽视资源使用其实也应该有价格。最后，对一些资源使用应该付费存在模糊认识。对具有很高经济价值的油田、煤矿等资源，人们认识到了应该付费，但各级政府可以找理由剥夺原有使用者的权益，只支付很少的补偿费或根本不予补偿。

　　（四）资源、要素市场化改革滞后

　　在整个经济体制市场化改革进程中，资源、要素没有进行同步市场化改革，仍然沿用过去的资源配置方式方法。导致资源要素价格市场化改革滞后的主要原因：（1）人们对资源、要素价格由市场形成存在争议，很多人认为资源、要素不应该像普通商品那样出售。（2）认为资源、要素非常重要，国有经济必须保持控制或主导地位。自然资源价格应该充分反映市场供求关系，在政府监管下形成。如加拿大、美国在自然资源价格形成过程中，市场机制起着主导作用，资源价格往往取决于主要国际市场价格水平，石油和煤炭的价格形成尤其如此。美国石油价格是以纽约商品交易所的西德克萨斯油价为参照价，加拿大油价取决于阿尔伯达省埃德蒙顿油价。加拿大、美国煤炭价格完全由供需双方根据国际市场煤炭价格确定，政府不干预。我国资源性产品价格市场化程度不高，价格不能真实反映市场供求关系和资源稀缺程度，缺乏对投资者、经营者和消费者的激励与约束作用；许多资源性产品在生产过程中资源破坏和环境污染的治理成本没有体现在价格中，外部成本没有内部化。

　

　　三、自然资源产品价格市场化改革

　　（一）市场导向原则

　　首先，价格是市场机制的核心，市场配置资源的作用主要是通过价格信号实现的。理顺资源价格关系，完善价格形成机制，做到管少管细管好。凡是放开后能够由市场形成合理价格的，要坚决放开。如在全面实现煤炭价格市场化改革中，一方面要进一步建立市场化的煤炭价格形成机制，政府逐步淡化对煤炭价格形成的干预，改革现行煤炭订货方式，推行长期交易合同，完善煤电价格联动机制，通过市场化方式实现煤电价格良性互动。另一方面，政府要研究建立科学的成本核算体系，全面反映煤炭资源成本、生产成本和环境成本。

　　其次，放宽市场准入，鼓励竞争。有竞争，资源、要素价格才会真实反映其价值，才会促进资源使用的节约和有效率。有效竞争的出现需要市场上有数量足够、利益不同的市场竞争主体存在，如果资源市场上只有国有企业，有效竞争是难以开展的。应该鼓励民间资本进入资源市场，与国有资本享受同等的市场准入权利，对于国有资本占绝对优势地位的资源领域，应给予民间资本优先进入的权利，以鼓励竞争。对于试图进入国内资源市场的外资企业，应该按WTO相关规定决定其进入领域。

　　再次，按照统一开放、竞争有序的原则，建立各种资源、要素交易市场，使资源、要素有交易平台。要使交易在公开、透明的市场环境下运行，避免暗箱操作。

　　（二）建立健全明确的资源产权和资源管理制度

　　首先，应建立健全政府在资源宏观管理方面的制度，强化政府宏观调控作用。一是要针对目前资源产权存在的问题，进一步明确资源产权与使用权，对资源产权与资源使用权实行分离，对资源实行有偿使用与转让，以防止资源使用者轻易滥用或过度使用资源且无需承担任何直接经济责任。二是基于公共资源归国家、全民所有，国家应设立专门的国有资源资产经营和管理机构，制定相应法律法规，切实履行资源的管理、调节、监督和控制职能。三是在进一步建立健全环境资源法制体系的同时，加强执法机构和执法队伍素质能力建设，加大执法力度，扭转有法不依、执法不严、违法不纠的现象，为环境资源保护奠定坚实的法制基础。

　　其次，树立资源资产化的观念，实现资源市场化管理。资源产权不明晰导致所有权和经营权不分，造成以经营权管理代替所有权管理，使资源所有权受到条块的多元分割。改革的方向应是资源资产化管理，推动经营权与所有权分离。资源的资产化是把资源看作商品，作为资产投入到社会再生产中，以获得资产收益。资源资产化管理下，国土资源部门或国有资源管理部门，首先应将资源生产企业推向市场，使其成为独立经营、自负盈亏的市场主体，在资源所有者与生产企业间建立起商品货币关系，实现资源经营权与所有权的分离。

　　再次，建立自然资源有偿开采制度，完善自然资源价格管理机构建设。石油、煤炭、天然气和各种有色金属等自然资源都是不可再生的，会面临枯竭的威胁。在我国，各类自然资源都属于国家所有，自然资源的开采者必须向资源所有者———国家缴纳一定资源开采税或资源开采补偿费。

　　（三）深化价格改革，形成合理资源价格体系

　　首先，应尽快扭转资源价格仅反映其开采成本而很少反映其再生成本的状况。建立健全资源有偿使用制度，使资源价格充分反映其社会成本和资源的自然丰裕度、稀缺性、供求关系及其开发利用条件等，使自然资源价格随其稀缺度变化而变化，促使稀缺资源流向使用效率更高的地区和行业。

　　其次，科学确定价格水平。根据“代际公平、合理补偿”原则，在资源市场交易价格基础上加付一定额度的自然资源补偿费用，以对传给下一代的资源数量和质量加以补偿和保证。同时，要使资源定价规范化、科学化、透明化得到各方面的认同。

　　贺小燕，何学伟：自然资源产品价格市场化改革研究再次，明确定价主体的转换。自然资源的定价主体大致可以分为市场和政府两类。以市场为定价主体，是指自然资源的价格由市场供求关系来决定，价格随供求规律变化而变化；以政府为定价主体，即政府负责制定各类资源的价格并实施价格监管。在市场经济条件下，让市场供求自行决定自然资源价格，可以促进资源利用效率的提升。但只有市场机制还远远不够，市场价格不能反映资源使用者的外部成本。因此，为了实现自然资源开采、使用的代际公平和合理补偿，必须调整市场价格以反映社会成本，兼顾公平，这需要政府加以干预。合理的资源定价主体应当是市场与政府相结合，以市场形成价格为基础，辅之以必要的政府干预。

　　第四，政府资源监管部门必须在市场形成价格的基础上，适时、适度地对资源市场价格进行调整。合理的资源价格参考标准可用“边际机会成本法”加以确定。同时，对于市场价格低于政府指导价的差额部分，政府通过征收“资源使用税”或“资源使用补偿费”方式实现；对于市场价格高于政府指导价的差额部分，政府则可以向企业支付价格补贴，消除这部分价格差。这样，经过调整后的资源价格就能综合反映资源的直接生产成本、补偿成本和外部成本等社会成本。

　　(四)探索资源价格管理的新途径

　　首先，稳步推进资源价格改革。资源价格要坚持市场化改革方向，充分考虑各方面承受能力，推进渐进式改革，重点做好水、电、土地、煤炭、天然气等5个方面的价格改革工作，使其价格既反映市场供求，又要符合国家宏观管理的目标；既反映不同资源价格及其差比价关系，又反映资源和资源产品差比价关系。对放开的资源产品价格，要加强政府价格监管，完善各种预警和应急处理机制，确保市场平稳和经济安全。

　　其次，完善环境资源价格形成机制。制定或调整环境资源价格必须根据环境资源供求弹性特征来进行，以更加合理地控制环境资源消费量，实现人类可持续发展。如水资源作为一种特殊商品，应通过建立水资源市场，使水资源交易逐步市场化，从而减小水资源交易成本，使水资源得到合理配置和有效利用。

　　再次，确认生态资源价值，完善国民经济核算体系。坚决打破经济核算体系中忽略自然资源存量和使用量、不能反映自然资源增加或减少、资源既不计价又不计折旧的状况，建立起能反映微观经济活动各种外部影响的国民经济核算体系，将生态环境资源的固有价值和经济活动造成的生态损耗纳入经济核算内容之中。

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