汉江流域水资源环境保护机制创新研究思路

　　水作为一种自然资源和环境要素，是人类生存和经济社会可持续发展的基本保证. 随着经济发展和城市化进程加速，我国水资源环境保护与经济社会发展之间的矛盾日益突出，水资源环境问题成为中国 21世纪实现可持续发展的重要制约和障碍.

　　汉江是长江中游北岸的一级河流，发源于秦岭南麓，自西北至东南展布，全长 1 557km，流域面积1.59×105km2，横跨鄂、豫、陕三个省级行政区，如图 1 所示. 汉江流域区位优势明显，是我国承南启北的纽带，连结着中原、西北、华中、西南几大经济区，是唯一的东西经济走廊. 在鄂、陕、豫三省中，汉江流域经济发展属于中上等发展水平，2012 年湖北省境内的汉江流域生产总值达 9 638.48 亿元，占全省的41.51%. 为促使汉江流域经济社会与生态环境保护协调发展，2013 年 12 月湖北省政府将汉江生态经济带上升为省级发展战略，将为国家长江经济带开发战略提供有力支撑. 与此同时，南水北调、引江济渭等工程也使得汉江流域的水资源环境保护具有国家战略意义，这对华北地区未来社会、经济和环境建设都将产生深远的影响. 近年来，汉江流域流经的各省级政府部门越来越重视对水资源环境保护工作的重视. 2008年湖北省政府关于全省水资源环境保护工作情况的报告会议中，审议了《关于进一步加强水资源环境保护工作的决议》，明确要求建立健全水资源环境保护工作问责制，积极推进水资源环境保护体制机制创新.

　　2012 年鄂、豫、陕出台了各省的“十二五”环境保护规划，均对水资源环境保护，特别是南水北调中线工程水源区环境保护工作做了重要指示. 因此，汉江流域作为我国重大跨流域调水水源区和国民经济重要组成区，其水资源环境保护的体制机制创新研究亟需开展，这对实现“中线调水，南北两利，南北双赢”，加强汉江流域生态文明建设，促进我国中西部经济社会又好又快发展具有十分重要的意义.

　　1、 汉江流域水资源环境保护体制机制研究现状

　　关于汉江流域水资源体制机制研究，前人作了较多的探索. 李常发等和邱凉等对汉江中上游地区水资源保护的协商机制进行了研究，提出了该区水资源保护协调机制的基本框架，认为应探索建立流域多部门、多层次的会商机制以及跨地区、跨部门的水资源保护和水污染防治协作机制等. 生态补偿机制方面，俞海等对水源涵养区流域生态补偿机制的关键问题进行了分析，认为享受生态服务的汉江下游沿线是提出补偿的主体，而中上游水源涵养区是接受补偿的主体，生态补偿的范围包括生态建设和保护的额外成本以及发展机会成本等. 史淑娟等认为国家应将水源区生态环境建设纳入到西部大开发的统筹规划，并借鉴国内外补偿经验，建议在水源区建立多元化的生态补偿机制. 2011 年，湖北省环境科学研究院联合社科院完成了“汉江模式跨流域的补偿新机制”的研究课题，对汉江流域的生态补偿进行了系统的研究，提出了一个全新的开发模式. 此外，王能晓分析了汉江流域水环境存在的问题，提出了编制流域生态保护综合规划，建立流域管理机构、公众参与和监督机制以及提高环境执法能力等对策. 彭盛华等根据汉江流域水环境质量的时空变化，从流域水资源保护体制、行政区之间利益分配、流域水环境规划与科研和流域生态建设等方面提出了国家层次和流域层次的水环境安全管理对策.

　　总的来说，目前关于汉江流域水环境保护体制机制的研究主要集中在流域层面的水资源环境保护的单一机制上，或者只针对流域内水源涵养区的研究，缺少对全流域水环境保护体制机制的综合性研究.

　　2、 汉江流域水资源环境保护存在的问题

　　汉江流域水资源环境安全问题十分严峻，主要体现在以下四方面：1)汉江流域工业废水及生活污水形成的点源污染. 汉江流域各城市污水处理率较低，直接排放造成汉江中营养物质氮磷含量增加，汉江中下游“水华”现象时有发生. 2)汉江流域农业废水等形成的面源污染. 汉江沿岸是湖北省重要的粮食生产基地，农业中大量使用的化肥、农药、家畜粪便等随着地表径流进入汉江，造成汉江中氮磷及其它“三致”有毒污染物的浓度增加. 3）汉江上游，特别是丹江口库区水土流失严重. 自 2007 年启动库区及上游水土保持一期工程以来，至 2012 年，治理水土流失面积由过去的 1.19×104km2下降到 9 026 km2，但未从根本改变水土流失局面. 4)汉江流域上游调水区与中下游经济带用水之间的矛盾. 南水北调中线工程实施后，汉江年径流量将减少 95 亿 m3（远期减少 130 亿 m3），不但对汉江中下游城镇和工农业生产用水、航运产生影响，而且随着汉江径流量、环境容量的降低，这将对湖北的社会和经济的可持续发展构成威胁.

　　在汉江流域水资源环境保护体制方面. 汉江流域属于长江流域的最大支流，具体由长江管理委员会和流域内各地方政府共同管理，没有设立专门的汉江流域机构. 这种体制存在以下问题：1)不同水资源管理机构之间职能划分不清. 水资源行政管理权的机关包括水利、环保、农业、林业、水产、交通等众多机关，均涉及水资源开发、利用和保护方面的管理职能，各部门之间没有直接隶属关系，致使水资源管理错位和交叉现象时有发生. 2)流域管理机构职能弱化而无法有效行使管理权. 流域管理机构作为水利部门的派出机构，缺少较为独立的行政管理权，控制流域水资源分配的实际权力也十分有限. 而各个行政区域内都设有水资源管理部门，其行政管理决策权相对独立，割断了流域水资源间的相互关联性，不利于发挥水资源的整体效益.

　　在汉江流域水资源环境保护机制方面，突出的问题和不足体现在如下几个方面：1)汉江流域管理法律保障机制比较滞后. 流域的分段管理造成了地方性法规对同一流域分段立法现象的普遍存在. 例如针对汉江流域水污染防治，湖北省制定了《湖北省汉江流域水污染防治条例》，而陕西省则制定了《陕西省汉江丹江流域水污染防治条例》，这种流域管理规定的散乱，导致重视区域管理而忽略流域管理. 并且汉江流域水资源和水污染防治的法律法规体系还不完善，没有建立水生态系统保护与修复方面的相关法律法规等.

　　2)尚未建立以流域为整体的水资源环境保护各部门间协调机制、水资源保护和水污染防治工作的协调性机制，以及流域水资源环境监测信息共享机制等. 3)汉江流域生态补偿机制研究欠缺. 南水北调中线水源区生态建设预期的资金来源几乎全部依靠中央财政转移，缺乏市场运营机制和多渠道融资途径，南水北调中线水源涵养区流域生态补偿方式以及在具体实施生态补偿政策中仍存在诸多问题. 4)前人研究认为，我国水污染防治投融资总量不足，水环境保护滞后于经济社会发展，水环境保护措施效益低下与投融资政策体系本身问题有关. 然而，目前汉江流域水资源环境保护投融资机制研究比较欠缺. 5)汉江流域水资源环境保护的公众参与机制及公共监督机制尚未建立，直接影响着该区域水环境管理的执法力度和效率.

　　3 、汉江流域水资源环境保护体制创新研究思路在综合分析前人研究

　　的基础上，笔者认为对汉江流域水资源环境保护体制创新研究必须从流域水行政管理与区域水行政管理事权划分出发，提出全流域实行水行政管理的总体模式. 应不断加大汉江流域从区域管理到流域管理、分散管理到统一管理的转变，建立有利于行政区域间协调的流域管理体制，明确区域与流域管理事权划分. 环保部门和水利部门以及其他部门在水污染防治和水资源管理方面的职责分配是关键，实现政府有关部门权责的恰当配置是职能部门间关系改进的核心，应尽快推进目标导向的职能部门组织变革，扎实推进水务体制改革，推动建立流域与地方统筹的水行政管理体制.

　　为适应流域管理需要，建议设立权威性的汉江流域水资源综合管理部门——汉江流域水资源管理局，作为国务院派出机构，实行垂直领导，不受地方政府机构制约. 汉江流域水资源管理委员会具体负责汉江流域性立法和执法，制订流域综合规划，指导汉江流域上下游各行政区制定有关生态保护的规章制度，协调流域中不同部门、不同层级间的矛盾，检查监督流域各地方政府贯彻实施各项政策和规定的情况等. 此外，还要善于借鉴国外的先进经验，汉江流域水资源管理体制应结合中国现有涉水管理体制框架，提出强化汉江流域与地方责权一致，水质水量统一管理，水资源管理和水污染防治同步，涉水服务公开透明的政策建议. 国际上在流域管理方面取得较大成功的有美国的流域管理体制，典型的有田纳西流域管理局和特拉华流域委员会. 但由于体制的不同，中国很难照搬国外的大流域管理的做法，但是国外对于流域管理性质和方式，以及水环境管理中利益主体相互关系的探讨仍然值得借鉴.

　　4、 汉江流域水资源环境保护机制创新研究思路

　　基于我国主要流域水资源环境保护体制机制研究现状，笔者认为汉江流域的水资源环境保护机制创新研究，首先要以建立协调机制为重点，进一步理顺流域与区域管理的关系，严格实行总量控制与定额管理制度，切实抓好水量分配方案的编制与执行. 其次，必须注意水资源的自然属性和商品属性，引入市场机制，实行水资源产业化管理和水价政策改革，并发挥市场对水资源乃至其他各类资源配置的基础性作用，促进流域政府间横向协调和对水资源的联合治理. 再者，由于汉江流域是南水北调水源区的所在地，必须尽快加强水资源环境保护补偿机制研究，如此才能有效解决流域上下游补偿中的利益冲突，调动汉江上游地区保护水环境的积极性，实现整个流域利益的最大化. 最后，还应健全汉江流域水资源环境保护法律保障机制、加强汉江流域水行政执法力度，建立公众参与机制和公共监督机制.

　　4.1 创新水资源保护协商机制

　　江汉流域水资源保护涉及湖北、河南及陕西 3 省的水利、环保、林业、水土保持等多个部门. 为了形成该区水资源环境保护的统一、有效管理机制，必须加强有关管理部门之间的协商机制建设. 2009 年开始运作的南水北调中线工程水源区联席会议，由水源区 5 市人民政府以及长江流域水资源保护局组成，办事机构为长江流域水资源保护局丹江口局，它为水源区水资源保护和水污染防治提供了机制上的保障，搭建了水源区各利益相关方交流、沟通、了解、合作的平台，是我国水资源保护协商机制的一次成功的创新和尝试. 但是，汉江流域作为一个完整的水生态系统，涵盖我国三省七十多个县市，其上游与下游存在诸多利益纠葛，建议在水源区联系会议的基础上构建涵盖整个汉江流域的多部门、多层次的流域会商机制和信息交流共享机制. 重点加大和强化对汉江流域水量调度、基础设施共建共享、汉江梯级开发、汉江通航设施建设以及汉江旅游资源整合等方面的统筹协调.

　　4.2 构建水资源环境保护投融资机制

　　根据 2011 年财政部财政科学研究所对“十二五”及未来一个时期我国水环境保护投融资机制创新与政策所做的示范研究，结果表明，“十二五”时期我国水污染防治投资需求将在 12 583.9 亿元左右. 这一预测值凸显了我国在水资源保护方面的投融资压力，在政府投入增长速度有限的情况下，引导民间投资在此领域的投入显得意义重大. 建议筹划建立流域性发展银行——汉江发展银行，鼓励民间资本联合组建汉江生态经济带开放开发投融资平台. 汉江流域作为跨流域调水水源区，必须尽快全面创新该区域水环境投融资机制研究，其中主要任务有：明确财政投资的原则、范围和领域；建立财政投融资和市场资本投入协调机制，摆脱水环境保护投融资体制相对单一局面；确立企业为主体的市场化投融资和运营机制以及加强水环境保护投融资项目运营管理等.

　　4.3 加强汉江流域生态补偿机制研究

　　生态补偿问题背后所反映的核心矛盾是在生态环境保护中存在环境利益与经济利益的不协调. 今年南水北调中线工程开始调水后，汉江上游约三分之一流量即将北送，汉江将面临更大的生态环境变化. 汉江流域作为一个复杂而完整的生态经济系统，在生态补偿政策实施中如何选择生态补偿的方式和方法，如何创新生态补偿的监管、评估和激励机制，以及建立和完善合理的干部考核机制，都需要结合汉江流域实际，进行汉江流域生态补偿机制研究. 当前需要重点加强的是进一步明确汉江上游与中下游之间生态环境保护的生态补偿方式；深化与京津冀等省市生态环境建设的对口协作；争取在中央和省级层面设立生态补偿资金，专项用于汉江中下游污染治理、生态修复、安全饮水、生物多样性修复和生态产业发展等；重点推进丹江口库区生态环境保护示范等.

　　4.4 健全水资源保护法律保障机制

　　《水法》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保持法》四部法是我国现行有关水资源保护的主要法律. 由于起草部门不同，这四部法律相互之间关系失序，缺少与主要法律配套的法律法规. 为了对汉江流域实施统筹管理，必须以汉江流域为框架，进一步完善流域水资源环境保护法律制度，尽快建立水量保护、土壤污染、生态环境保护与修复以及生物安全方面的法律制度. 此外，还应强化依法行政意识，法律应当逐步扩大水环境诉讼的主体范围，从水环境问题的直接受害者扩大到政府环保部门，进而扩大到更广泛的公众主体，建立水环境公益诉讼制度，加大水环境执法力度. 再者，为了让普通民众知法、懂法、守法，充分利用宣传媒体，加大法律咨询力度，通过多样化的水环境保护宣传形式，加强对汉江流域民众的水环境保护法规的教育.

　　4.5 建立公众参与机制及公共监督机制

　　长期以来，汉江流域水资源的宏观管理政策只是由国家做出决策，社会公众参与水资源管理的机会少、范围窄，在政府决策中很难平衡区域利益、行业利益和个人利益. 因此，必须加强汉江流域的公众参与机制的相关立法建设，实行政府行为和企业行为信息公开化，建立健全公众参与激励和救济机制等，为公众行使知情权、参与权、监督权创造条件. 具体措施上，建议由学者专家和不同利益团体的代表组成审议及咨询机构，推动公众广泛参与生态环境保护和建设，既促进科学决策、推进民主决策，又确保民众的参与决策权. 与此同时，尽快建立公共监督机制，更好发挥汉江生态经济带“绿色、民生、经济”三维一体的考核作用，确保水资源保护部门有效履行水资源保护监督管理的职责.

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