我国实施基于生态系统的渔业管理方式的困难与挑战

　　渔业是资源型产业,目前世界范围内过度开发、资源枯竭或需要恢复的鱼类比例,从 1974 年的 10%增加至 2008 年的 32%,50% 的渔业资源被完全开发[1].我国传统的主要经济鱼类资源已大部分衰退,虽然已经采取了入渔许可证制度、伏季休渔期和禁渔区制度以及渔具渔法管理等措施,仍难以从根本上抑制酷鱼滥捕导致渔业资源衰退、生态系统恶化的状况.

　　基于生态系统的渔业管理是目前被全球普遍认可的用来加快恢复过度利用的渔业资源,阻止生态恶化,实现渔业资源可持续利用的有效管理方式.我国渔业正处在从传统渔业向现代渔业过渡的转型期,传统渔业管理模式已逐渐不适应现代渔业建设的需要,构建新的现代渔业管理模式已刻不容缓.基于生态系统的渔业管理是现代渔业管理的新型管理理念和管理方法,也是学界一致认可的渔业管理的未来发展走向.本文研究了基于生态系统的渔业管理的概念、研究与实施现状,分析了我国实施基于生态系统的渔业管理方式的必要性,探讨了我国转向基于生态系统的渔业管理方式所面临的潜在困难与挑战,旨在为渔业管理提供决策参考.

　　1 基于生态系统的渔业管理的概念

　　基于生态系统的渔业管理方式( ecosystembased fisheries management,简称 EBFM) 起源于传统的生态系统管理[2],和渔业生态系统方法( eco-system approach to fisheries,简称 EAF) 并无本质上的区别.生态系统管理是在 20 世纪 70 年代为避免生态系统恶化的背景下提出的.生态系统管理是指一种将所有生态系统要素纳入考虑的管理方式,其中的生态要素包括管理或资源本身以及人类、物理环境[3].

　　联合国粮农组织( FAO) 将生态系统方法扩展到渔业管理领域,具体定义了生态系统方式的渔业管理[4].生态系统方式的渔业管理是指"在某一具有生态意义范围内,将生态系统中的生物性与非生物性,人文因素及其相互作用的已知和未知综合纳入渔业管理的衡量."美国国家海洋和大气管理局( NOAA) 提出的典型的生态系统方法[5]包括 3 个要素: ( 1) 以生态要素为基础划分的空间管理单元; ( 2) 统一考虑生物及非生物要素之间的关系; ( 3) 认识到人类是生态系统的一部分.

　　从上述组织的定义来看,基于生态系统的渔业管理方式主要具有以下几个特征:

　　( 1) 基于生态系统的渔业管理,不像传统的单一鱼种管理方式,在假定海洋环境要素不变的前提下针对目标鱼种进行管理,而是认识到种间关系的重要性以及不断变化的环境要素对种群动力的潜在和现实影响.

　　( 2) 基于生态系统的渔业管理,将所有的"未知"纳入考虑,生态系统方式包括对不确定因素的应对.基于生态系统渔业管理的概念相对较为抽象,由于未知因素的存在,仍在不断的完善与具体化的过程中.因此,在实施基于生态系统的渔业管理的过程中,运用预防原则和适应性管理原则是必需的调节机制.

　　( 3) 基于生态系统的渔业管理,其管理对象不同于以往对"资源"的管理,而是认识到人类也是生态系统的重要组成部分,综合考虑社会、经济的相互影响,转向对"人"的管理.渔业生态系统方法的宗旨是以契合社会多方面需求和期望的方式,在不减损未来世世代代从水生生态系统提供的整体产品和服务中收益的可能性的基础上,对渔业进行规划、开发和管理.这厘清了以往人们认为基于生态系统的渔业管理就是以生态系统为对象所进行的渔业管理的误解.

　　( 4) 基于生态系统的渔业管理的实施范围并不是传统的依据行政权力设置的管理权范围,而是具有生态意义的空间区域.不同的生态系统具有不同的物理、化学和生物特征,依据生态因素进行的管理各有不同,因此管理单元的划定以具有相似生态系统特征的区域为界.采用基于生态系统的渔业管理方式,需要打破传统的管辖权属划分,建立有效的行政区域协作机制.

　　2 基于生态系统的渔业管理的研究与实施现状

　　作为世界海洋宪章的 1982 年《联合国海洋法公约》,其一般规定中提到"为保护和保全海洋生态系统采取有必要的措施".1992 年《生物多样性公约》提出了生态可持续发展与生物多样性利用的保护框架.1995 年《联合国鱼类种群协定》规定区域渔业组织有义务使用预防性方法和生态系统方法进行渔业管理.1995 年联合国粮农组织渔业委员会通过了《负责任渔业行为守则》,规定了渔业管理的措施除了保护目标鱼种,还应保护非目标鱼种以及相关的或赖以生存的物种,推动了国家、区域水平的发展.

　　国内学者初步探讨了基于生态系统的渔业管理理论,并进行了相关实证分析.张义龙首次在国内提出基于生态系统的渔业管理的概念[6],并初步对其概念、原则等理论进行了较为系统的探讨,并且分析了目前生态系统管理的实践案例.

　　高文梅提出渔业生态管理所应具备的科学理论知识和要求[7],并理论结合实际对我国莱州湾实施渔业生态管理进行了初步探讨.蔡利平在综述生态系统方法的相关理论和实地考察的基础上,结合太湖生态系统脆弱性特点和太湖渔业资源开发利用的实际情况[8],提出在太湖渔业管理中运用生态系统方法的实施步骤.褚晓琳分析了预警原则在中国海洋渔业资源管理中的适用[9],并尝试探索应用基于生态系统的管理来解决东海渔业问题[10].黄太寿评析了基于生态系统的渔业管理理论的世界前沿研究现状[11].

　　尽管基于生态系统的渔业管理理论发展日渐成熟,部分渔业发达国家已经明确采用了以生态系统为基础的渔业管理方式并付诸实施,但距离其全面实施仍有相当大的距离.Pitcher 等[12]对33 个国家关于实施基于生态系统的渔业管理的评价表明,迄今没有一个国家达到"优秀"的级别,我国在实施基于生态系统的渔业管理的原则、标准和执行情况都未达到及格分数.

　　1982 年《南 极 海 洋 生 物 资 源 养 护 公 约 》( CCAMLR) 是第一个认可生态系统方式对渔业管理的重要作用并予以实施的国际组织.CCAMLR管理南极海洋生物资源的捕捞活动,建立了预防性原则以制定捕捞限额; 澳大利亚渔业管理机构已将评估海洋捕捞对于海洋环境的生态可持续能力的评估作为实施 EBFM 的关键要素[13]; 加拿大发布了"河口、海岸带及海洋环境综合管理政策和实施框架",为综合管理和规划提供了概念指导.这项政策包括了生态系统方法的概念,并在东斯科舍陆架区进行试点[14]; 美国海洋政策委员会建议美国转向采用基于生态系统的渔业管理方式.美国渔业管理委员会( 美国联邦渔业管理决策机构,简称为 FMCs) 表示美国正面临全国日益增长的实施 EBFM 的契机.许多 FMCs 的管理措施全面反映了 生 态 系 统 的 理 念,且《马 格 鲁逊---斯蒂文法》已经规定了鱼类栖息地保护、兼捕控制、过度捕捞的种群重建等条例[15].

　　尽管澳大利亚、加拿大、美国等国家已经在其政策及立法中明确规定了生态系统原则,但将生态系统指导原则及标准付诸实施仍处在初级阶段.迄今基于生态系统的渔业管理方式在各国的实践中并没有可供借鉴的成功范例.

　　3 我国实施基于生态系统渔业管理的必要性

　　3. 1 "单一鱼种"管理失灵呼唤新的管理方式出台

　　我国目前处于单一鱼种渔业管理阶段.同时,针对单一鱼种的保护区也已建立.如大黄鱼幼鱼保护区、产卵带鱼及幼带鱼保护区等.针对带鱼、小黄鱼、鲐鱼、$鱼、蓝点马鲛、毛虾等鱼种的单一管理目标( 最大可持续产量、最大固定产量和总可捕量制度) 已经建立,且渔业管理部门已将带鱼和$鱼作为实施总可捕量制度的试点鱼种,但由于管理程序和涉及问题众多且繁杂,迟迟未能执行.我国基于总可捕量的配额分配制度仅在专属经济区涉外管理中实施.

　　我国传统海洋渔业资源已经大幅度衰退,很多种类不能形成鱼汛,取而代之的是一些生命周期较短的小型种类,种间更替非常明显,资源质量大为下降.而且小型种类的生活史类型将可能降低渔业资源本身的稳定性[16].我国现行的单一鱼种管理方式并没有从根本控制日益增长的捕捞强度,也没能有效恢复已经衰退的渔业资源.

　　3. 2 渔业海洋生态系统的特点决定与之相适应的管理方式

　　渔业活动对生态系统的影响主要体现在渔业捕捞不断的从水体中将营养级别较高的肉食性鱼类移除,减少了饵料生物被捕食的压力,使得被捕食者生物量上升,进而自上而下的改变生态系统的结构.加拿大 1990 年代的大西洋鳕鱼危机就是很好的例证[17].底层鱼类鳕鱼资源的衰退导致贝类资源生物量剧增,虽然带来了龙虾和雪蟹渔业的繁荣,但也说明了生物网破坏、营养级下降以及生态系统结构的改变.关注单一鱼种的渔业管理,而忽略了其赖以生存的相关鱼种的变化,不可避免的会造成兼捕等破坏生态系统平衡、影响渔业可持续利用的局面.为此,不断检视和完善渔业管理方法,向基于生态系统的渔业管理方法转变,可以避免因管理方法的疏忽和落后而产生对生态系统不可逆的影响.

　　3. 3 渔业的可持续发展要求生态系统水平的管理方式

　　近年来,有关渔业资源的利用与管理的研究表明,海洋渔业是引起生态系统结构和功能发生变化的主要原因[16].健康的海洋生态系统对于渔业可持续发展至关重要.各国若加大对渔业资源的养护力度,通过恢复鱼类种群以及将捕捞量控制在最佳水平,每年就可为全球经济创造高达500 亿美元的效益[1].

　　然而,鱼类种群数量的变动,不仅受到人类捕捞力量的影响,还受到整个海洋生态过程变化的影响.2010 年,通过对 18 个海洋生态监控区的河口、海湾、滩涂湿地、红树林、珊瑚礁和海草床生态系统开展监测( 监控区总面积达 6. 4 万 km²) .

　　处于健康、亚健康和不健康状态的海洋生态监控区分别占 14%、76% 和 10%[18].改变生态动力学过程的因素有自然因素、人为因素和生态系统本身的内在波动,这些变化都会直接或间接对渔业生产海区的产量产生影响,进而导致渔业资源种群的剧烈波动.因此需要我们从整体观的角度对近海海洋生态的结构、功能和受控机制及其变化与反馈有深入的了解,才有可能遵循可持续发展的规律,来开发利用海洋渔业资源[16],这与生态系统管理的核心要素相辅相成.

　　3. 4 应对环境变化的要求生态系统水平的管理方式

　　传统渔业资源管理主要是通过调整捕捞网具网目大小( 即初次被捕捞年龄) 和捕捞力量来达到获得最大持续产量的目标,其前提是渔场长期保持环境和生产力等条件的基本稳定.但是海洋生态过程是动态过程,环境要素的变化可能导致渔业资源多样性和生产力的改变.气候变化增加鱼类种群生产力的不确定性、洄游模式、营养级交互作用和鱼类种群应对捕捞压力的脆弱性.因此,当环境因素发生大规模变动时,假设稳定的环境条件伴随着随机或没有年际变化的种群评估模式变得不现实.

　　陈永利验证了东海带鱼渔获量与长江径流和黑潮暖流等水文环境的变化有密切的关系[19],Halliday 和 Pinhorn 认为,环境的影响( 而非捕捞)是导致 1990 年代早期大西洋底层种群的变化的主要因素[20].虽然气候因素对渔业资源变动和生态系统退化的决定性一直颇受争议,但我们无法否认气候因素、环境因素对渔业资源可持续发展的影响.传统的渔业管理方式并没有对此进行全面考虑,因此有关环境变化对资源状态的影响和渔业管理对这些变化的响应的研究对于决策的制定是有必要的.

　　4 基于生态系统的渔业管理方式在我国的适用性

　　4. 1 渔业立法与政策基础

　　我国目前的渔业法律规范呈现立法滞后、立法不完备、配套法规缺失和多以被动性修补为主[21]的特点.美国 1976 年颁布的《渔业养护与管理法》将重点转移到渔业的综合管理和科学研究方面.加拿大 1985 年颁布的《渔业发展法》以渔业资源的有效利用和新型渔业资源和技术的勘探开发为目的.这些新门类的立法具有前瞻性、预见性、主动性.虽然我国渔政管理机构正在积极的发展"中国水生生物资源养护行动纲要",其主要目标是确保水产资源的合理利用并有效的进行生物多样性的保护,但基于生态系统的渔业管理理念并没有体现在我国渔业管理的法律与政策中.

　　基于生态系统的渔业管理以科学的资源评估为基础,重视科研在渔业管理中的支撑地位.我国现行立法对渔业决策中专家的参与尚未有明确规定,渔民和利益相关者的参与相对较少,决策主体较为单一.实施基于生态系统的渔业管理,应在立法中加强与体现科研机构在渔业管理中的作用,将科研机构的常规性调查与评估应纳入决策程序予以法定化.

　　4. 2 渔政管理体制条件

　　基于生态系统的渔业管理方式的管理单元以生态系统界限为基础,与以往以行政区划分管理单元有所不同,因此需要相关的管理与科学机构做出相应调整来保证实施.加拿大海洋与渔业部部长具有"入渔许可与分配"的"酌情决定权",因其有悖公平原则而颇受争议,多次被建议建立由"专家、渔民代表、政府官员代表"组成的独立的决策机构取代[17].

　　我国的渔业管理机构缺乏独立性[22].现行渔业行政体制是双重领导,各级政府都有渔业行政机构,人、财、物全部由地方政府管理.我国农业部渔政局在各海区还有专门的派出机构,渔业行政受到的地方行政干预多,难于独立行使职能."分级管理"极易造成地方保护主义,使地市渔政机构以局部利益为重,管理流于形式,如造成地方渔船管理不到位,"双控指标"控制不严等问题的产生.

　　另一方面,我国渔业决策的科学支撑主要依靠由中国水产科学院及海区、流域水产研究所和省级水产研究所形成的科研调查体系[21].我国渔业管理过程中有关专业性、技术性较强的重大渔业管理事项,专家论证、技术咨询、决策评估等制度尚未完全建立,专家未能全程参与决策并发挥积极作用[21].

　　4. 3 科学研究基础

　　渔业管理特别是渔业资源管理具有高度的不确定性,因此必须依赖可靠的数据信息和谨慎的分析判断来降低这种不确定性.模型与定量分析对生态系统管理的规划、执行和评估非常重要,特别是管理策略的评价.生态系统所有组成要素的复杂种群关系模型对于指导基于生态系统的渔业管理是必须的,但这些研究目前只限于学术领域,只有有关数量经济学模型的一些结果纳入管理决策[23].

　　研究种群结构和动态的渔业生态系统模型可以分为: 单种群模型、多物种实际种群分析模型( MSVPA) 和以 EwE( Ecopath with Ecosim) 为代表的物质平衡动态模型.国内学者根据长期的科学调查取得合理可信的数据,掌握渔业资源的生物学特征,运用合理的数学模型,使用科学的拟合模型方法,准确评估出资源的最大可持续产量.目前已经建立了鱼和带鱼亲体与补充模型[24],评估了渔业可持续产量,直接证明了伏季休渔制度所带的生态经济效益[25]; 采用 EwE 建立 Ecopath( 生态通道模型) 模型描述了对渤海[26]、东海[27]、南海北部大陆架[28-29]、北部湾[30]和大亚湾[31]等不同海域的能量流动过程.海洋食物网是开展可持续海洋生态系统整合研究的重要切入口,生物地球化学循环是可持续海洋生态系统支持和调节功能的关键过程[32].

　　然而,目前的科学研究有关渔业资源变动与环境要素的关系尚不明确.虽然对于温度、径流量与渔业资源变动的关系有较为清楚的认识,但对于潮流、水团、气象等仍处在研究的初始阶段.生态学、渔业生物学、海洋学和渔业经济学并没有很好的综合运用于渔业管理中,有关海洋环境变化与渔业资源变动对人类社会与经济发展的交互影响尚不能作为明确的管理决策依据[33].

　　4. 4 信息与监控基础

　　实施基于生态系统的渔业管理需要充分的信息资料,目前生态系统相关的生物、海洋、经济和社会方面的信息还不完善,无法解释所有生态系统方面的疑问,因此还不能作为决策管理的依据,这主要表现在:

　　第一,渔业环境监测体系尚不完善.从 1985年开始,农业部渔业行政主管部门便在中国主要海区、流域和省( 市) 相继建立了渔业环境监测站,形成了以国家渔业环境监测中心为枢纽,覆盖全国的渔业环境监测网络.渔业环境监测体系为渔业行政主管部门掌握渔业环境和资源动态,保护渔业生态环境和水生生物资源,促进渔业的可持续发展,提供了有力的技术保障.然而,由于海洋环境的监测站点设置稀疏、时间间隔较长,且数据库较为封闭,很难实现数据的流通和共享[9].

　　第二,渔业统计数据资料尚不可靠,并且缺少系统的调查、监测数据.基于生态系统的渔业管理不仅需要对单物种进行精细化管理,还要具有对生态系统起重要作用的赖以生存的其他物种进行管理.我国沿海海域受外界海洋环境因子的影响相对较小,主要鱼类资源都在半封闭海域内产卵、洄游、越冬,海洋渔业属于典型的多鱼种兼捕渔业.渔业政策的制定需要依靠精确细致的统计资料,以多年的渔获量、捕捞努力量、捕捞死亡率和兼捕比例等渔业统计资料为基础,并据此掌握资源种群的特征和变动情况,以从整个生态系统的适应性出发考虑[34].我国的渔业统计资料主要依靠地方渔政机构逐级上报,虽已建成渔业统计、海洋渔业资源、海洋捕捞许可证与船籍证管理、远洋信息管理等信息系统,且其中一些已经推广应用,但信息采集技术落后、方法不规范、数据可靠性不高[10].

　　第三,渔政执法监督力量薄弱.在捕捞限额管理中,管理者必须及时掌握渔获物配额的完成情况,这需要及时了解渔获物上岸和交易的信息,和渔捞日志管理相结合.目前我国主要通过常规的派遣研究员上渔船调查,收集日志的数据,记录捕捞的详细鱼种组成,测量重要经济鱼种的生物状况,但在执行过程中遇到很多困难.由于经常有渔船不正确履行通报义务、不如实填写捕捞日志或不上交捕捞日志,使渔政执法检查和信息收集工作很被动.这也体现了渔政机构对渔船作业的监督缺乏完整、科学、有效、及时的体系.

　　我国逐渐实施基于生态系统的渔业管理方式已是势在必行,但生态系统的渔业管理绝不是一个噱头,现阶段应当努力创造条件,逐步、审慎的向生态系统水平的管理方式过渡.因此,我国的渔业管理应完善现有的渔业立法,在渔业政策中落实预防原则和适应性机制以解决实施生态系统管理的现实不确定性; 整合渔业管理区划并调整渔业管理体制,使生态系统界限为基础的生态系统管理理念能落实到具体管理实施中; 建立和健全渔业资源与环境常态的、系统的调查、监测体系,以为基于生态系统的渔业管理提供支撑; 加强科学在决策中的重要作用,以实现以科学支持决策的精细化管理; 增加公众在渔业管理中的广泛参与,以促进生态系统管理的内在激励机制.只有解决这些现实问题,才能逐步迈向全面实施生态系统的渔业管理的征程.

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