海洋保护区与生态红线区划(2)

　　1. 2中国海洋保护区面临的问题
　　
　　（1） 海洋保护区与海洋经济发展间矛盾突出
　　
　　长期以来我国对于海洋的开发存在“重近岸开发，轻深远海利用； 重空间开发，轻海洋生态效益； 重眼前利益，轻长远发展谋划”[2].全球海洋保护区中，多数也因渔业捕捞、石油开发等经济活动不能达到有效保护[10-11],协调海洋保护与开发是人类共同面对的难题。
　　
　　中国海域已开发利用总面积约28400 km2,海域使用分布不均衡，局部开发密度高、强度大[12],与多种海洋生物的产卵场、孵化场、索饵场及洄游通道存在竞争。水平看： 海域使用集中在滩涂、海湾、河口和海岛周等生物多样性最为丰富的区域。占海域不足1%的滩涂已开发利用近1 /3,使用面积占海域使用总面积已接近22% .滩涂利用主要集中在江苏、辽宁和广东3省，其中，江苏省滩涂资源利用率最大，达49%,其他两省利用率分别为44%和35%,主要利用形式为渔业用海[12].全国27 760. 58 km2的海湾海域中，使用面积为5827. 57 km2[13].垂向看： 海域开发利用主要集中在20 m等深线以内浅水区域，其中60%以上位于近岸10 m等深线以内[12].0-5 m等深线近岸海域使用率约为18%,5-10m海域和10-20 m海域使用率均低于10%,20 m以上深海域仅有少量使用，主要是航道、电缆、管道及保护区等用海[12].
　　
　　18000 km大陆海岸线，人工岸线由1980年的24. 0%升至2010年的56. 1%,淤泥质岸线占比则由1980年的9. 7%减至2010年的2. 1%[14].人造堤坝、桩基等水工构筑物形成的人工岸线使海岸生境同质化，既破坏了原有海岸生境多样化的平衡，又造成了严重的生境破碎，并为水母水螅体提供附着基而增加了爆发水母生态灾害的可能性[15].
　　
　　受制于思想认识、唯经济政绩观、保护技术的发展水平，多地海洋保护与资源开发还未步入可持续发展的正轨，表现为对海洋“重索取，轻保护”、“只保护，不开发”,对保护区“规而不建，建而不管”、“不赋予管理机构实际管制权”等畸形现象[2,12,16-17].甚至有地方政府为发展经济想撤销已设立的保护区，造成我国海洋保护区的发展处于尴尬状态[16].
　　
　　受临港工业、保护区功能衰退等诸多因素影响，近年来，出现若干处海洋保护区功能区调整或面积下调的案例。2005-2012年，辽宁蛇岛老铁山国家级自然保护区、江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区等9个沿海、海洋自然保护区相继调减面积，总量达5756. 77 km2[18].
　　
　　已建海洋保护区是否构成有效的保护区网络？ 由于缺乏足够数据，难以作出判断。但自然岸线的大量消退、滩涂成块连片的快速消失和浅海高强度的渔业捕捞活动足以造成近海生物多样性的下降。《中国物种红色名录》中海洋生物物种濒危程度的评估结果反映出该问题的严重性[19-20].
　　
　　（2） 部分生态系统和生物类型保护区保护对象家底不清
　　
　　全海域海洋生物普查信息不完整。我国关于海洋物种多样性的调查研究远远不够，尚未取得全中国海域统一的基本资料，迄今还没有中国海洋生物多样性背景值[21].2006-2011年的全国近海生态基础调查，缺乏针对呈点状分散在中国沿海的保护区生物资源状况信息。已有的调查观测限于在大陆架和沿岸浅水区进行，在高多样性的南海珊瑚礁不够； 陆坡深海只有个别点做过采样，深渊带调查还未进行； 特殊生境如冷泉、深渊平原等的观测都有待开展； 即便是浅海区亦仍有许多生境未作过详细观测和物种分类分布研究[21].
　　
　　保护区监测工作不完善。早期为了保护珍稀濒危海洋生物建立的保护区，受到多次开发浪潮冲击，生物资源家底清查工作在尚得不到足够资金支持时，保护区的自然生态状况便每况日下。海洋保护区自身科研能力建设相对落后，加之资金紧张，特别是部分地方级保护区，缺乏清查自身海洋生物资源家底的能力。已有的海洋保护区监测工作缺少完整的生物物种组成准确名录与分布记录，不能满足多样性全面分析比较的需要。
　　
　　海洋调查的长期性与快速变化不匹配。行政区划的变化导致保护区管理与建设脱节，如原来由广东省划定的位于海南岛及南海区的几处保护区，在海南作为省份独立建制以来，由于管理属地的交接，保护区工作延续性开展受到影响，造成保护区资源环境状况不清晰。海洋调查项目实施的长周期性与海岸带和海岛保护区自然状况的快速改变难以匹配，也造成了保护区的家底不清。
　　
　　（3） 海洋生态系统认知不足以支撑对海洋保护区的管理
　　
　　人类对于海洋生物的认知还在不断刷新。2004年印尼海啸后，一些不为人知的深海生物得以现世。2010年，历时10a的“国际海洋生物普查计划”在伦敦发布最终报告，对外公布了6000个新物种，该报告同时指出： 全球海洋生物总计可能达到100万种，其中25万种是人类已知的，而其他75万种人类知之甚少。时至今日，我国“蛟龙号”的每次深潜都在增加着人类对于海洋的认识。而即使在与人类相邻的近岸浅水海域、海湾、河口、海岛、海岸等海洋生态系统中，人类对于其结构、功能，乃至多数海洋生物的生活史都存在着严重的认知不足[22].
　　
　　海洋生态系统的管理尚处于探索阶段。海洋生态系统服务功能自提出后[23],得到了学界的认可与追踪，我国也有海洋保护区旅游价值评估的探索[24].但受限于海洋生态系统的复杂性，以及长时间序列监测资料的缺乏，人们对于海洋生态系统的了解落后于多数陆地生态系统。在我国管辖海域尺度内，现有大约5%的保护区面积是否足以维护我国海洋生态系统的基本功能？ 现有的各种类型海洋保护区构成的保护区网络，节点是否足够并布置合理？ 从而可以保障我国海洋与人的协调发展。20世纪90年代后期，海洋管理进入基于生态系统的综合管理时代[25],近10年来，管理范围又拓展到有共同利益和问题的区域，被称为基于生态系统的区域海洋管理。管理地理尺度的扩大，加之自然系统内部及自然系统与人类系统间相互作用的复杂性，国家、地方、部门间相互协调的低效性，使得该种管理模式实施起来困难重重，以至于到目前未止还没有非常成功的案例。
　　
　　重陆轻海的思维模式制约着我国对于管辖海域的基本认识。国民海洋意识普遍薄弱，甚至欠缺[26-27],成为中国海洋自然保护区存在问题的深层原因[28].海洋自然保护区的保护对象多为滩涂、奇特景观、动植物栖息地等，由于距离生活区较远，与民众生活之间联系不够密切，远大于其直接经济价值的生态价值往往被忽视。各地政府在经济利益驱动下，往往以牺牲海洋自然保护区的生态价值为代价去追求经济价值。海洋作为人类的第二生存空间影响到世界历史走向和发展格局时，“重陆轻海”观念所带来的深层影响会改变国家和民族的命运[29].
　　
　　（4） 海洋保护区法律法规体系不完善
　　
　　我国已初步形成海洋保护区的法规体系[2].多部门立法是我国现有海洋保护区法规体系的具体体现。十八大以来，海洋保护区法律法规之间的协调性得到增强，特别是2014年2月国务院批准《全国生态保护与建设规划（2013-2020年）》，成为全国生态保护与建设工作的行动纲领和指南。该《规划》首次将海洋区纳入国家生态保护与建设总体格局，确定了“一带四海十二区”的海洋生态保护与建设的总体布局，并明确了5项海洋生态保护与建设重点工程。该《规划》将全国自然岸线保有率等4项海洋指标作为控制指标，实现了与《全国海洋事业发展“十二五”规划》、《全国海洋功能区划（2011-2020年）》的有效衔接。
　　
　　但从整体看，我国海洋保护区的法律法规依然存在内容不完善、法律地位低、可操作性不强等问题。首先，现行宪法中缺乏对海洋资源保护与利用的具体条款。宪法中的自然资源，包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂，没有对“海洋”的阐述。其次，缺乏权威的海洋保护区专门法律。海洋保护区的法规主要为各部门规章，如国家海洋局《海洋自然保护区管理办法》、《海洋特别保护区管理办法》和农业部《中华人民共和国水生动植物自然保护区管理办法》。再次，面对具体环境损害事故时可操作性差。如防治陆源污染、海洋工程和海岸工程污染损害海洋的环境管理条例，对海洋流动性考虑不足，对于非保护区范围内工程设施施工或污染导致保护区受损或受害的行为缺乏管理法规和具体执法保障机制； 对于保护区是否可以在污染受害案件中作为索赔主体的地位也没有法律规定。
　　
　　2 海洋保护区与生态红线区划
　　
　　2. 1海洋生态红线区划的必要性
　　
　　生态红线是我国在区域生态保护和管理中的一项创新举措，国外尚无相同概念。作为新事物，生态红线的定义、内涵、划分标准等刚刚起步，需学界百家争鸣，共同推进。《国家生态保护红线---生态功能基线划定技术指南（ 试行）》中提出“生态红线指对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康具有关键作用，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值，具体包括生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线，可简称为生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线”,为生态红线的理论提出了架构。
　　
　　海洋保护区管理向生态红线管理的转化符合多学科交叉融合的规律。生态学的研究与重大社会问题更加密切相结合，应用生态学的焦点集中于全球可持续发展，人类社会对全球环境变化的影响、响应与适应问题逐渐受到重视[30].地球的大气圈、水圈、岩石圈、生物圈作为一个互相联系的系统得以进一步强调[31],地球表层自然系统则和人类社会系统共同构成地理系统[32].该地理系统不仅需要研究生物圈，更需要对诸如海洋、大气、岩石和土壤等各种环境进行协同研究[33],也需要自然与人文科学、科学与政策紧密结合[30,34].海洋生态红线将是生态学、海洋学、地理学学科发展结合的必然体现。
　　
　　海洋保护区管理向生态红线管理的转化是政治与法制建设的必然。政治与科学协同应对海洋保护已成为国际共识[11].“生态红线”的表述出现在中共十八大报告中，在国人内部营造了较为广泛的基础，而原有海洋保护区法规内涵覆盖少，因此“生态红线”的心理震慑力、法制影响力均强于原有的海洋保护区法规体系。
　　
　　海洋保护区管理向生态红线管理的转化也是海洋生态安全格局构建的需要。海洋生态红线管理是对我国地表宏观格局、资源环境格局和社会经济发展格局进行新一轮的涵盖陆地和海洋系统的综合区划的要求，也是更好地应对未来可能出现的包括全球环境变化以及国际政治形势变化在内的诸多潜在变化的需求。
　　
　　2. 2海洋生态红线概念及其组成体系
　　
　　基于渤海生态环境特征，许妍[6]从“生态功能重要性、生态环境敏感性、环境灾害危险性”三方面建立了渤海生态红线划定指标体系。结合此研究及饶胜[7]、刘燕华[30]等在陆域生态红线的研究基础，黄伟等将海洋生态红线定义为： 依据海洋自然属性以及资源、环境特点，划定对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展具有关键作用的重要海洋生态功能区、海洋生态敏感区和脆弱区并实施严格保护，旨在为区域海洋生态保护与生态建设、优化区域开发与产业布局提供合理边界，实现人口、经济、资源、环境协调发展的海洋管理制度。并以海南为例提出海洋生态红线区应实行分类指导、分级管理的观点[35].
　　
　　天津、河北、山东、江苏等省市在渤海与黄海区域做了实践探索，相继颁布实施“海洋生态红线”区划，对生态红线区的禁止开发区、限制开发区提出了具体规定。如天津市将大神堂牡蛎礁国家级特别保护区的重点保护区划定为海洋生态红线区的禁止开发区，将该特别保护区的适度利用区和生态资源恢复区划定为海洋生态红线区的限制开发区。黄伟等[35]分析了国内前期海洋生态红线的实践经验，并结合海南实例，提出可将海洋生态红线区依据海洋自然属性分为重要海洋生态功能区、海洋生态敏感区和脆弱区两大类； 进而针对不同区域的生态重要程度和管理需求，综合海洋的自然属性和社会属性，认为可将生态红线区分为一级管控区和二级管控区进行分级管理，从而在方法学上实现了实践和理论的初步统一，增加了全国尺度范围内开展海洋生态红线区划的可能性与可行性。
　　
　　2. 3海洋生态红线区划的科学原则
　　
　　海洋生态红线区划目的在于维系人与自然的和谐，维系海洋生态系统可持续发展，保护海洋生态系统的完整性和连通性。地球表面各种类型的海洋生态系统均受到人类活动的干扰，其中41%受到多驱动因子的强烈影响[36].过去50年我国人与环境关系内涵已经发生根本改变，地表宏观格局、资源环境格局和社会经济发展格局发生了显着变化[30],而人类活动是海岸带和近岸海域的主要作用力和生态环境变化的主导动力[37].海、陆、人统筹考虑的综合区划将成为必然。为此，对我国管辖海域进行生态红线区划时，应遵循以下若干原则：
　　
　　（1） 地理单元独立完整的区域共轭原则