中美政府在联合国气候变化谈判中的合作与分歧(3),环境保护论文

　　第四，双方的气候合作成效更加凸显。
　　
　　中美之间在气候变化领域的合作，取得了实质性的成效。双方利用各种平台和机制，充分交换了意见，增进了双方的相互理解，增强了在气候变化领域的政治互信。具体地说，双方更加了解和尊重对方应对气候变化的努力和成就以及积极的政策调整，并认识到两国在基本国情、发展阶段、历史责任和能力大小等方面的显着差别，认为两国应根据各自责任和能力采取应对气候变化的积极行动。
　　
　　在这种有利的政治基础上，中美经过几年的互动，在气候变化领域取得了制度性的合作成果，稳定了彼此的合作预期。这首先体现在中美双方达成了一系列有关气候变化合作的双边协议，包括《能源和环境十年合作框架》（2008年6月）、《关于加强气候变化、能源和环境合作的谅解备忘录》（2009年7月）、《中美联合声明》（2009年11月）、《中美联合声明》（2011年1月）、《中美气候变化联合声明》（2013年4月）、《气候变化联合声明》（2014年2月）、《中美气候变化联合声明》（2014年11月）、《中美元首气候变化联合声明》（2015年9月）等。这些中美之间达成的政府间协议，确立了中美在气候变化与能源合作领域的基本合作框架，表明了双方基本的政治共识，确立了具体的合作领域，显示了双方气候合作的力度和广度，并启动了持续性的合作努力以及不断确定新行动倡议的进程，使得双方在气候变化问题上的合作空间越来越广阔。
　　
　　尤其是，中美在奥巴马总统访华期间于2014年11月发表的《中美气候变化联合声明》意义深远。在此声明中，美方承诺2025年在2005年基础上减排26%-28%.中方承诺2030年左右二氧化碳排放达到峰值，2030年非化石能源占一次能源消费比重升至20%.这个声明的签署具有重要的双边和多边意义。从双边上来说，它使中美共同宣布了各自2020年后的减排目标，稳定了两个最大的温室气体排放国减排合作行动的预期，并标志着两国在减缓路径上的趋同。该声明的签署使得中美的减排合作更具实质性，也在全球多边层次上产生了广泛的积极影响。这个联合声明还指出2015年协议将“体现共同但有区别的责任和各自能力原则”（以下简称“共区原则”）。这可以理解为双方在“共区原则”问题上达成一定的政治妥协和谅解，从而向多边气候谈判进程发出了一个非常积极的信号。
　　
　　二、中美在全球气候变化治理中的分歧
　　
　　中美在全球气候变化治理中的分歧主要围绕着国际气候机制的建设及其基本要素展开，其表现是对全球减排责任的分摊原则与规则存在分歧，其实质是对未来发展空间和竞争力的争夺。随着巴黎气候变化会议的临近，中美之间的分歧也日益清晰，这既是中美过去二十多年参与联合国气候变化谈判的分歧的延续，也出现了新的变化。具体地说，包括以下三个方面：
　　
　　第一，对公约原则尤其是“共区原则”的分歧。
　　
　　于1992年达成并于1994年生效的《联合国气候变化框架公约》阐明了国际气候变化治理机制的最终目标和指导原则。其中“公平”和“共同但有区别的责任和各自能力原则”是公约第3.1条加以规定的。该原则的确立是20世纪90年代早期发达国家和发展中国家两大阵营妥协的结果，反映了当时国际社会试图同时解决“环境治理”与“经济发展”的议题。
　　
　　随着国际经济政治发展和排放格局的演变，美国在2007年12月的巴厘岛气候变化会议后，对“共同但有区别的责任和各自能力”原则（以下简称“共区原则”）作出了新的解释：第一，主要的发展中国家应与发达国家采取一致行动；第二，应根据经济规模、排放水平、能源利用程度将发展中国家进行分类，并据此确定各自责任；第三，谈判必须考虑发展中的小国或最不发达国家的责任与那些比较大的、发展较快的发展中国家的责任是不同的。[19]小布什政府执政时期的这种试图重构“共区”原则的做法在奥巴马政府时期得到继续。
　　
　　对于2015年全球气候协议，美国虽然也认为该协议应该体现公约的原则，尤其是“共区”原则，但是美国主张应该对“共区原则”在该协议中的涵义（meaning）进行动态的解读并以新的方式适用它。在联合国多哈气候变化谈判会议中，美国提出达成新的国际气候协议需要满足两个关键条件：（1）该协议应该适用于所有国家；（2）协议应该对富国和穷国分摊不同的责任，要比《京都议定书》更好地代表真实的世界。为此，美国强调对国家之间不同责任的区别需要建立在对世界各国国力的实际的、适用的和真实的考虑基础之上。[20]
　　
　　美国在关于2015年气候协议要素的提案中表明：“毫无疑问它们（《公约》原则，包括但不限于”共区原则“）在公约下的将来活动中会继续得到适用。问题在于当我们考虑到2020年之后的时期和更远的时期，它们尤其是”共区原则“的含义应该是什么。我们的观点是，基于包括国家情况、发展水平，减缓机会和能力等方面的一系列因素，所有缔约方的国家努力行动将是有区别的。”[21]与之相联系，对公约将缔约方区分为附件一和非附件一的分类法，美国认为这样的二分法也许适用于1992年的世界，但是它对于2020年后的世界来说明显是不理性的或者不可行的。美国提出，各国温室气体排放和经济发展情况的巨大和动态的变化，使得这种分类和区别对待的方法难以维持和站不住脚，因此美国不主张在新协议中继续采取这样的二分法。
　　
　　相比之下，中国认为德班平台的谈判进程和结果应该完全依照“公约”原则，尤其是“公平原则”和“共区原则”进行。与之相联系，中国强调“公约的附件在2020年后应该继续发挥重大作用并得到适用”.中国认为，原有的“公约”对缔约方区分为附件一和非附件一国家的分类法仍然是适合的，并应该在新协议中得到适用，即发达国家应该承担减排温室气体的首要责任。[22]中国在新近公布的立场文件指出：“2015年协议谈判在公约下进行，以公约原则为指导，旨在进一步加强公约的全面、有效和持续实施，以实现公约的目标。谈判的结果应遵循共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，充分考虑发达国家和发展中国家间不同的历史责任、国情、发展阶段和能力，全面平衡体现减缓、适应、资金、技术开发和转让、能力建设、行动和支持的透明度各个要素。”[23]
　　
　　可以看出，虽然中美已经通过发表联合国声明表明双方“致力于达成富有雄心的2015年协议，体现共同但有区别的责任和各自能力原则，考虑到各国不同国情”,但是中美对于2015年协议如何具体体现和适用“共区”原则尚没有达成共识。事实上，在2014年11月声明发布不久于当年12月举行的联合国利马气候变化会议中，中美对于“共区原则”的分歧仍然十分明显，并且一度使得最后阶段的谈判陷入僵局。
　　
　　第二，对全球气候治理机制具体规则的分歧。
　　
　　全球气候变化治理机制的规则包括为国家规定的应对气候变化的具体行动标准，从内容上看包括减缓责任的分摊、透明度、适应、资金、技术等方面。美中之间的核心分歧是减缓的责任分摊以及透明度等方面的新规则是否应该按照原有的适用方式体现“共区原则”.
　　
　　在减缓规则方面，中美之间的分歧早在京都进程中就显而易见。《京都议定书》按照“共区原则”确立了发达国家和发展中国家减缓行动“不对称承诺”的规则，规定了具有约束力的减排目标和时间表。但美国以发展中大国没有承担类似的减排义务为由退出该议定书，意味着美国与包括中国在内的其他缔约方在这个方面存在根本分歧。虽然在2012年的联合国气候变化多哈会议上，缔约方决定议定书延长至第二承诺期，但美国仍然处在该议定书之外。
　　