【第四篇】题目：雾霾协同治理的成本分担研究进展及展望
摘要：雾霾具有空间溢出效应, 需要府际协同治理。构建京津冀雾霾治理的成本分担机制是实现京津冀三地合作博弈的关键。文章首先提出了雾霾成本核算聚焦的方法问题:雾霾健康损失的成本核算、污染物末端治理的成本核算和大气污染成本综合评估模型的选择, 然后从博弈理论方面综述了国内外关于环境合作的成本分担的边界范围及分担方法。文章从公共政策设计层面总结出雾霾协同治理成本分担政策四种模式:行政管制模式、利用市场模式、构建市场模式和社会网络模式, 并针对当前京津冀雾霾的协同治理政策, 提出了具体的成本分担政策措施。未来的研究需要努力的方向为:探索适合雾霾治理成本分担的具体领域、探索多元化的雾霾治理成本分担主体。
关键词：京津冀雾霾; 成本分担; 协同治理;
1 引言
以雾霾为代表的生态环境问题已经成为“新时代”影响全面建成小康社会目标能否实现的重大民生问题。相关研究表明, 雾霾会影响居民的健康[1-2], 对地方经济发展带来人力资本的损失[3-4], 雾霾还影响政府的公信力[5], 降低城市的吸引力[6]。京津冀地区是当前中国大气污染最严重的地区, 也是政府和公众对空气污染关注程度最多的地区, 京津冀地区持续多发的雾霾已经给该区域的经济、政治、社会、健康等领域带来利益损失[2,7]。
由于京津冀雾霾是跨区域环境污染问题[8], 雾霾造成的损失具有明显的“外溢性”[2,9], 仅靠各省份各自为政不可能解决问题, 需建立多层次协同治理机制、一体化的环境生态治理机制[10-11]。而雾霾协同治理涉及地方政府对环境问题的重视程度、不同地方政府之间关于环境治理的合作以及如何使合作的各方政府产生有效的结果;由于不同地方间雾霾治理的成本及空气质量改善带来的健康收益并不相等, 利益协调是雾霾协同治理的关键[12-13]。当前亟须总结定量分析京津冀雾霾经济影响的方法, 探索协同治理的成本分担机制。本文综述了雾霾损失及治理成本的核算方法及综合评估模型、博弈理论相关的成本分担方法和跨区域环境治理的政策工具, 最后探讨未来京津冀地区雾霾治理的成本分担机制的可能构建形式。
2 雾霾成本核算研究聚焦的重点方法问题
大气污染及其治理的精确成本核算是构建成本分担机制的基础工作, 也是制定大气污染控制政策的重要基础信息。雾霾造成的健康损失成本的核算和污染物末端治理的成本核算是当前成本分担机制所重点关注的两部分, 学术界的研究也比较丰富。
2.1 雾霾健康损失成本的核算方法
大气污染对健康的不利影响是大气污染成本核算的重要方面。就健康来说, 健康损失的核算一般分两步进行, 第一步计算健康终端 (end point) , 第二步计算健康终点的货币化价值。
(1) 健康终端核算。
健康终端是指流行病学中对人体因污染物暴露而导致的健康影响的一个衡量指标, 在环境健康价值评估中, 健康效应可以分为短期污染效应和长期污染效应, 对应的健康终端通常分为疾病终端和过早死亡两种[14]。短期污染效应也称急性效应 (acute effect) , 主要包括特定一段时间的大气污染对同一天及随后几天 (一般为一周内) 的人们的健康的影响。长期污染效应也称慢性效应, 主要指长期暴露于大气污染环境所导致的预期寿命的变化。根据研究需要, 不同学者对健康终端的具体分类会有差异[4,15-16]。健康终端通常用暴露响应函数和荟萃分析法来衡量。
暴露反应函数法。空气污染流行病学研究认为, 大气污染水平与暴露人群的健康结果之间基本上符合一种污染物浓度的线性或对数线性关系, 即暴露—反应函数。
暴露—反应函数的选取是大气污染健康效应评估的关键。美国、英国、欧盟等发达国家和地区政府针对本国的空气污染有具体的暴露反应函数参考指南。世界银行[17-18]、潘小川[19]等都对中国的大气污染的健康损失进行过评估, 但由于评估的时间、评估的污染物内容和评估所用的暴露反应函数不同, 评估结果差距较大。黄德生和张世秋[14]认为在美国低浓度颗粒物污染条件下开展的流行病研究, 得到的暴露—反应函数不能直接应用于PM2.5浓度远远偏高的中国地区。Zhang等[4]运用中国流行病的地方实际数据计算的结果也证明了这一点。
荟萃分析法。荟萃分析法是通过分析总结已有成果对暴露反应函数的研究, 找出适合本地的暴露反应函数的一种健康终点计算方法。Lu等[20]运用荟萃分析法选取了59篇文献, 用Meta回归来对中国PM2.5和PM10的污染的健康危害效应进行了分析。研究发现, 短期效应方面PM2.5每增加10μg/m, 总体的非意外死亡率、心血管疾病的死亡率、呼吸疾病的死亡率分别增加0.4%、0.63%、0.75%。对长期效应来说, PM10每增加10μg/m, 死亡率会增加23%~67%。黄德生和张世秋[14]用荟萃分析法对京津冀地区2009年各健康终端的暴露—反应系数和基准发生率进行了总结。Zhang等[4]也用荟萃分析法找出了中国5种急性健康终端的暴露反应函数。
(2) 健康终端的货币化方法。
针对中国的空气污染导致的健康终端经济损失的研究[16], 所用的货币化方法主要为意愿调查价值评估法 (contingent valuation method, CVM) 、疾病成本法 (cost of illness) 、统计意义上的生命价值法 (value of a statistical life, VSL) 以及这些方法与宏观经济模型的结合。
意愿调查价值评估法 (CVM) , 也称权变评价法, 是通过调查来评估非市场化的产品或服务的价值的一种分析方法。CVM法通过询问被调查者在一个假设市场情况下, 对空气质量变化的支付意愿 (willingness to pay, WTP) 。其优点在于能反映被测量人群的个人意愿和偏好, 较为全面地反映疾病或过早死亡给个体带来的经济损失和痛苦等负效用。但WTP法通常不能估算出一些具体的健康效益, 如住院费的多少等。曾贤刚等[21]运用CVM法发现, 居民的个体特征、经济条件、居住位置、交通方式、认知水平及风险沟通等因素, 都对降低北京市PM2.5健康风险的支付意愿产生显著影响。
统计意义上的生命价值法 (VSL) , 是WHO[22]用于长期致死率的价值评估的标准方法。它是通过对个人为降低死亡风险的边际支付意愿进行加总而得到的。在VSL法中, 空气污染的经济成本, 是指空气污染造成的人口死亡成本, 它等于VSL值乘以过早死亡 (premature death) 的人数, 而减缓空气污染行动的经济收益等于VSL值乘以防止死亡的人数。VSL的测量方法有CVM法、风险工资法和选择实验法, 谢旭轩[23]利用选择实验的方法得到北京市居民的VSL值为168万元人民币。
CVM、VSL和疾病成本法是三种常见的健康终端的货币化方法。在大气污染健康损害价值评估方法中, CVM法的优点在于它能反映被测量人群的个人意愿和偏好, 不仅反映由于疾病或过早死亡给个人带来的经济损失, 还包括疾病痛苦等负效用。疾病成本法的优点在于能够直接测算疾病的医疗成本, 但却无法核算疾病带来的负效用成本。VSL法主要是用来评估过早死亡终端的价值。在空气污染的健康成本损失核算中, 这三种方法可以综合使用, 分别测算不同健康终端的价值。
2.2 污染物末端治理的成本核算
在《大气污染防治行动计划》中, 末端治理是其重要内容。污染物末端治理的成本计算方法主要有两种, 一种为基于污染源排放清单的部门法, 另一种为基于污染物总量的计量分析法。
部门法主要是从控制技术层面对大气污染控制的成本进行微观层面的核算。美国环境保护署 (EPA) [24]针对《新清洁空气法案 (1990—2020) 》实施的成本收益评估中, 总直接减排成本包括年化的资本成本以及运营和维护成本。EPA对直接成本的核算包括五大空气污染排放源, 分别为发电单位、非电厂点源、道路交通工具和燃料源、非道路交通工具和燃料源、面源, 然后针对每个部门都有一套对应的年化的污染减排成本, 总直接减排成本是通过加总五大排放源的成本获得的。减排成本也可以通过参考边际减排成本曲线 (MACC) 获得[25]。Sun等[26]运用部门法分析了上海、江苏、浙江三地的火电厂的多重污染物减排的成本。
部门法和计量分析法在计算污染物的末端治理成本方面各有优势。部门法能够精确计算不同污染源部门的末端治理的成本, 进而可以评估各个部门大气污染治理政策的落实效率。然而部门法所需要各个部门的微观活动数据为基础, 对环境统计监测数据的要求高, 数据处理任务大。计量法通过构建污染物去除成本函数, 利用统计思想估计相关参数的数值, 相对便捷, 所需搜集的数据相对较少, 然而计量法只能从宏观方面反映末端治理的总成本, 不能体现出末端治理成本在各个部门间的结构分布。
2.3 大气污染成本综合评估模型的选择
大气污染治理的经济评估模型是衡量大气污染控制政策的有效性的重要工具, 也是开展成本分担的基础环节。总的来看, 学术界常用的综合评价模型有以下四种:GAINS模型、CGE模型、Input-Output模型、Ben MAP模型。
(1) GAINS模型。
GAINS (greenhouse gas and air pollution interactions and synergies) 模型是由国际应用系统分析研究所 (International Institute for Applied Systems Analysis, IIASA) 开发的。这个模型提供了一个评估大气污染物 (SO2、NOx、PM、NH3、NMVOC) 和温室气体的排放、减排潜力和成本的一致框架。GAINS模型计算排放及排放控制成本的基本原则为如下两个方程:
这两个方程由三个不同的数据类型构成:活动路径、排放向量、控制策略。其中:F为活动的排放因子, r为控制技术的去除效率, U为控制技术的单位成本, C是指控制策略里面每种具体活动的控制技术。GAINS模型估计每一种排放控制技术的应用成本主要考虑年度投资、固定成本、可变的运行成本, 以及对技术的依赖程度。Kanada等[31]用GAINS-China模型对中国五个特大城市的SO2污染控制政策的地区公平性和成本效益进行了评价。
(2) CGE模型。
CGE模型是基于Walras一般均衡理论而设立的宏观经济模型, 用以解决维持一系列市场均衡所需要的供给、需求和价格的水平。Xie等[16]通过非线性的暴露响应方程定量分析了PM2.5污染的健康效应, 然后将致死和致病情况转化成年均总医疗支出和PM2.5导致的人均工作量的损失, 用AIM/CGE-China模型分析了中国PM2.5污染导致的健康效应对国家和省份的经济的影响。Wang等[32]等利用暴露反应函数评估了雾霾带来的健康效应的损失, 并将劳动力损失和医药消费作为两个控制变量, 并用可计算的一般均衡 (CGE) 模型评估了PM2.5对北京市2010年整个经济系统及各个部门带来的损失。Wang等[7]的研究表明, 北京市由于PM2.5大气污染而导致的健康影响对GDP的总损失估计在12.869 7亿元。Zhang等[4]将空气质量、人口数量和结构、收入水平、公共健康状况等因素纳入CGE模型, 评估了2015年中国省级层面的PM2.5导致的健康效应, 健康损失约为中国GDP的3.1%。
(3) Input-Output模型。
Input-Output模型是由Leontief创立的, InputOutput模型有多种形式, 其中供给驱动的Input-Output模型可以通过观察基本生产要素的变化导致的产业生产总值变化, 求出产业和地区之间的前向和后向联系。当劳动力被视为一个主要的生产要素时, 劳动生产力受到PM2.5所导致的疾病的约束, 因而供给驱动的InputOutput模型可以用来估计由于产业间和地区间的相互联系, PM2.5空气污染的健康效应对生产侧的间接经济损失。改进的Input-Output模型可以通过跨区域生产供应链计算出直接经济损失和间接转移效应。Xia等[3]研究发现, 在2007年, 中国30个省份的PM2.5污染影响了7 200万劳动力, 导致了直接和间接的经济损失达到3.46亿元, 约占当年GDP的1.1%。
(4) 环境收益地图和分析程序 (Ben MAP) 。
Ben MAP是由美国环保部开发的一种用来评估大气污染变化带来的健康和经济效益的一种工具。Ben MAP依赖于三种投入:第一, 基准情景和控制情景下的空气质量变化预测;第二, 用健康影响方程定量化分析预测的暴露程度的变化与预期的具体健康效应的改变;第三, 用健康价值方程为具体的健康效应变化赋予货币价值。通过输入这些信息, Ben MAP计算出这两种情境下的污染物暴露的变化, 并输出避免的健康效应以及为避免这些效应所承担的货币化的支付意愿。由于Ben MAP并不能模拟空气质量的变化, 因此, 输入的数据必须是模拟数据或者是大气监测站的数据。
以上几种综合评估模型, 各有特点。从评估思路来看, CGE模型和Input-Output模型属于自上而下的评估方法, 而GAINS模型和Ben MAP模型属于自下而上的评估方法, 自上而下的评估模型通常使用加总后的数据, 自下而上的评估方法通常使用细分部门的数据。从评估内容来看, GAINS模型考虑了大气污染和气候变化的协同效应, 在评估大气污染治理政策成本效益的同时, 能够对温室气体减排的政策进行评估。而CGE模型则是通过将大气污染治理与宏观经济中的劳动力和产业结构进行关联, 从而定量反映大气污染治理对宏观经济的具体影响。Input-Output模型通过将投入产出表与污染物排放清单进行结合, 从而定量分析出不同经济部门的污染排放的具体影响, 从而能够识别出大气污染治理的关键排放部门。Ben MAP可以从微观层面对各种大气污染所导致的不利损失进行系统评估, 从消费侧来分析经济活动的大气环境影响, 为定量分析大气环境治理的责任提供工具。
然而这几种模型也各有自身的局限性。如GAINS模型只能分析环境技术的控制成本, Input-Output模型无法将所有的环境损失转换成具体经济损失。CGE模型对市场的灵活性过于乐观, 在分析现实经济时候, 容易忽略一些动态特征。Ben MAP模型则更侧重于评估健康终端的经济价值, 对大气污染治理的其他损失则无法评估。这些模型也可以结合在一起使用, Xie等[16]和Wu等[33]就将GAINS-China模型与CGE模型进行组合, 用于定量分析雾霾导致的健康效应的经济影响。
3 雾霾协同治理的成本分担方法
由于雾霾存在跨界传输“外部性”, 涉及多方利益主体, 存在“搭便车”问题, 需要多元主体共同合作应对。而促成合作的关键在于如何分配合作成本 (收益) 。以京津冀雾霾协同治理为例, 京津冀雾霾协同治理的困境在于, 缺乏激励相容机制, 京津冀三地无法达成合作博弈, 而构建成本分担机制是实现区域雾霾协同治理的关键[34]。成本分担实质上是一种博弈, 在这个博弈中, 一个组织的不同部分共同分担 (享受) 这个组织的公共成本 (收益) [35]。成本分担与要分担的成本的性质、分担方法和成本分担的决策方式都有关系[36]。
3.1 成本分担的边界及维度的选择
要想确定如何对京津冀雾霾协同治理成本进行分担, 需要确定究竟是哪些成本在哪些利益主体之间进行分担。由于成本的核算边界不同, 成本分担的方法及机制设计也不相同。Biddle等[36]提出了成本分担的两种类型:联合成本分担和共同成本分担。联合成本是指生产成本是两种或更多产品的不可分成本的方程[37]。共同成本是指由两个和更多个使用者使用的单一的中间产品或服务的生产成本。因此, 联合成本分担主要强调成本分担对产出决策的激励, 而共同成本分担主要强调激励潜在的使用者参与到某种产品或服务的共同供给中。京津冀雾霾协同治理而言, 考虑到多元主体共同参与治理的本质, 属于联合成本分担的类型, 因此成本分担的范围主要是指与京津冀三地单独治理情况下相比, 京津冀三地协同治理雾霾产生的成本节约。
关于雾霾的成本核算维度, 不同研究的观点不一。雾霾的有害影响不止局限于人类健康, 还有其他需要关注的方面, 比如对GDP的影响, 对动植物健康的影响, 对整个生态系统的影响等。欧盟委员会开展的欧洲清洁空气 (CAFE) 项目 (2000—2020) 成本收益分析, 包含的范围主要是健康 (死亡率和发病率) 、材料 (建筑物) 、作物、生态系统 (淡水、陆地、森林) 四个方面[38]。
当前京津冀地区的雾霾治理, 与美国和欧洲的大气污染治理, 有相似之处, 也有不同。例如, 在雾霾的不利影响方面, 类型是相同的, 然而考虑到中国当前的经济发展水平和环境管理体制与欧美发达国家的不同, 治理技术及治理的成本, 以及健康损失的核算, 都与欧美国家有较大差距。因此, 京津冀雾霾治理的成本核算, 应该以基于京津冀的相关研究为基础。针对中国大气污染的研究, 不同学者对雾霾的成本核算的范围存在差异。Gao等[39]认为大气污染对中国造成的货币损失包括健康损失和农作物损失两部分, 并分别用不同的公式计算了健康损失和作物损失。本文认为, 对于大气污染的健康效应、大气污染末端治理的经济成本目前的方法学相对成熟, 是京津冀雾霾成本核算的最主要内容。
3.2 成本分担的方法选择
分担成本的范围不同, 分担方法也不同。Dinar&Howitt[40]认为区域污染治理的联合成本分担机制主要有三种:基于年污染排放量的分担、基于边际成本的分担和基于剩余的可分成本的分担。一系列因素影响成本分担机制的有效性, 如参与者对公平的接受程度、参与者体会到的权力的大小、理解和计算一个成本分担方案的难易程度等[41]。李勇军和梁樑[42]认为固定成本的分担方法有等分摊法、按受益的主次分担法、比例分摊法 (按某一指标的比例) 、数学规划分摊法、博弈论分摊法、数据包络分析 (DEA) 分摊法六种。
基于博弈论的成本分担方法有非合作博弈成本分担法和合作博弈成本分担法两类。考虑到京津冀雾霾协同治理是多元主体围绕空气污染治理目标协同行动、平等参与的内涵, 合作博弈的成本分担方法更适合。在合作博弈的成本分担方面, Dinar&Howitt[40]针对环境污染联合控制成本在污染者之间的分担, 提出了四种博弈论成本分担解, 分别为核心解 (the core) 、核仁解 (the nucleolus) 、夏普利值 (the Shapley value) 、纳什·海萨尼解 (the Nash-Harsanyi solution) 。Xue等[43]认为, 合作博弈的成本分担主要有夏普利值法、核法、成本缺口分担法和最小剩余成本节省法 (the minimum costsremaining savings method) 。李勇军[44]认为, 根据博弈解的不同, 静态的合作博弈可分为两类:其一就是讨价还价博弈解, 其二就是联盟博弈解。其中, 联盟博弈的解有多种, 可分为核心解、核仁、稳定集 (stable set) 、谈判集 (bargaining set) 、核 (kernel) 以及夏普利值等。胡军峰[45]针对风电接入电网之后产生的电网服务辅助成本, 提出了满足内部稳定性和外部稳定性要求的分担方法, 包括EANS分担解、夏普利值方法、核仁方法以及OWEN值方法。总结以上各种成本分担方法, 本文认为合作博弈的主要成本分担模式有四种:夏普利值法、纳什-海萨尼解法、SCRB法和核仁法。
(1) 夏普利值法。
夏普利值法是基于合作博弈中结盟的次序, 计算各参与人的收益, 然后再根据结盟次序的全排列来计算各种结盟情况的收益之和的平均值, 它的分担结果是按照参与人对所有联盟的边际贡献来分担。它的计算公式如下:
式中:v (s) 是合作s产生的回报;v (s/i) 是把第i个参与者剔除s组合之后的新的合作的回报;xi是分配的收益;|s|是合作中的参与者个数;n是所有的博弈者的数量。
Xue等[43]针对京津冀地区2003—2009年的SO2减排, 核算了协同减排和单独减排的成本, 并用夏普利值法算出了协同减排分担金额。
(2) 纳什-海萨尼解法。
纳什-海萨尼解法成本分担方案是说, 在满足核的条件下, 让所有联盟成员从合作中获得的比不合作情况要多的额外效用最大化。纳什-海萨尼解又称谈判解, 以局中人的个体理性和集体理性为基础。
式中:xi是满足个体理性、群体理性和合作理性的N-H分配方案;c ({i}) 是第i个博弈者单独减排情况下, 去实现空气质量标准时候的成本;U是研究区域的所有集合;S是博弈中所有的可行组合的集合;s是博弈中的可行的组合;c (U) 是充分合作情况下的总成本。使用纳什-海萨尼解法来分担成本, 必须满足帕累托最优的公理, 要求必须有核。
(3) SCRB法。
SCRB (separable cost remaining benefit) 法将合作博弈的成本分为可分成本和不可分成本。每个参与人先支付各自的可分成本, 总成本减去可分成本之后, 剩余的即为不可分成本, 不可分成本按照一定的权重 (与剩余收益有关) 在参与者之间分配, 具体的分配方法如下[46]。
式中:mi是参与者i的可分成本, 也叫边际成本, 是i参与联盟之后, 联盟成本的增加量。c (U/i) 是剔除第i个合作博弈者之后, 充分合作的联合成本。ri是i扣除可分成本之后的剩余收益。xi为参与者i应该分担的总成本。SCRB法实质上是按照各个成员的边际成本大小来分担公共成本, 只是对由此产生的收支不平衡部分进行了再次分担, 从而使得分担结果能够达到收支平衡[47]。
(4) 核仁法。
在N人合作博弈的特征方程中, 核心 (core) 是博弈的合作收益集合。核心满足个体理性、群体理性和联合有效率三个约束条件[48]。核仁思想是指通过找出核心内一点, 最大化最小的额外剩余。在核的范围内公平地向各参与人分配合作收益, 使得所有子联盟的净收益尽可能保持相等。这一步通常用以下的线性规划公式来完成。
为了理解公式的基本原理, 我们假设存在一个裁判来决定博弈中每个参与者分配的份额。这个裁判认为这个合作产生的额外的剩余是不受欢迎的, 他尽力去减少各种合作产生的额外剩余[49]。当最小的额外收益达到最大的时候, 就是核仁解。
以上各种方法都是在合作博弈框架下的一种扩展, 只是在考虑成本分担机制时候, 分配的方法不同, 所适用的分担对象也各有侧重。夏普利值法体现的是功利主义的思想, 而核仁解法体现的是平均主义的思想, 夏普利值法的分担解并不一定在核中。然而, 这四种分配方法并无绝对的优劣之分, 应用的地区不同, 分配的效果也就不同。薛俭等[50]和Shi等[30]分别对京津冀地区和长株潭地区的成本分担方法进行了比较, 得出的结论并不相同。
4 寻找成本分担的具体政策机制
通常, 一国内的跨界污染可以通过中央政府向地方征收相应的污染控制税或者通过建立排放贸易机制, 这样每个地区都能减少污染物排放[51]。当前中国跨区域层面的大气污染物排污交易政策还没建立。京津冀雾霾的协同治理涉及的利益相关者包括中央政府、京津冀三地政府、企业、个体等, 当多元主体合作解决跨界污染问题时, 每个参与主体必须要能从合作中获得收益, 这就要求设计合理的利益协调机制。
4.1 区域环境治理利益协调主要模式
从范式理论来看, 所谓区域利益协调模式就是不同主体, 依据环境特征, 自身及客体的需求, 采用一定机制来对相关利益及引发利益冲突的相关因素进行处理的特定形式。治理模式具有治理主体的多元性, 治理客体的复杂性和治理工具与机制的多样性, 因此不同学者对此看法不一。
汪伟全[52]针对空气污染跨域治理难题提出了府际合作、市场调节、网络治理三种利益协调模式。范永茂和殷玉敏[53]以中国的跨界环境问题治理案例为例, 提出了科层主导型、契约主导型、网络主导型三种跨界环境问题治理模式。而王红梅等[54]提出了第三方嵌入、网络治理和利益补偿、自主协商三种地方利益协调模式。
以上三种分类方法虽然分类方法有所差异, 但利益协调所用的政策工具有相似性。由于环境政策工具有很多类型, 区域利益协调呈现出不同的模式。本文结合经济合作与发展组织 (OECD) 、世界银行 (World Bank) 等组织及学者[55]关于区域环境政策工具的研究与实践, 概括出当前雾霾协同治理成本分担的主要模式为行政管制模式、构建市场模式、利用市场模式、社会网络模式四种, 具体可见表1。
对行政管制模式来说, 政府是该模式的主要协调主体。政府通过制定与落实相关政策来实现雾霾治理成本的协调。而这个过程中, 由于行政干预和行政管控需要消耗大量的行政资源, 行政管理成本巨大。对利用市场模式来说, 市场是该模式的主要协调主体。生产者、劳动者和消费者是三种常见的市场主体。而在这个模式中, 市场秩序的构建与维护是关键, 需要政府通过法律手段消除违法交易和寻租活动。对于构建市场模式来说, 政府、利益受益方和利益受损方是主要的协调主体。该模式主要解决利益补偿、共享问题。这个模式中, 污染治理责任及合作收益的准确核算及公平的初始分配是决定市场运行是否有效的关键。对社会网络模式来说, 多元主体共同参与是主要特征。社会网络模式的核心机制是基于相互合作的信任, 在缺乏有效的制度安排下, 持久的合作难以维持。
4.2 当前的京津冀雾霾治理成本分担政策及其有效性
目前京津冀三地政府通过联合控制工业污染、控制机动车排放、控尘、控制煤炭、控制新上项目等行动措施, 不断探索跨域环境治理的协同机制。在宏观层面, 雾霾治理的成本分担政策主要是指中央政府与京津冀三个地方政府间的雾霾治理的成本分担政策, 目前中央政府和京津冀三地政府之间仅开展了小范围的政策尝试, 主要有中央财政设立的大气污染防治专项资金、京津冀大气污染防治核心区结对帮扶机制、京津冀产业转移税收分享机制三种形式。其中, 大气污染防治专项资金属于中央对地方的转移支付, 由环保部和财政部共同负责, 截至2015年年末, 共投入254亿元。2015年开展的北京、天津以及河北省唐山、廊坊、保定、沧州共六个城市大气污染防治核心区的结对帮扶则属于地方政府横向的财政转移机制, 帮扶资金主要用于锅炉改造、散煤治理等大气污染治理重点领域。产业转移税收分享则是为促进京津冀资源要素的有序流动和利益共享而设立的一种成本分担机制, 通过迁入地和迁出地平等分担增值税、企业所得税、营业税地方分成部分, 来促进京津冀间的产业协作。
然而当前京津冀三地的府际合作模式仍不成熟, 实践中存在利益协调主体的“单中心”, 污染治理权限的“碎片化”现象, “搭便车”、偷排、瞒报等机会主义行为[52]。汪伟全[56]认为北京奥运空气质量的保障成功, 固然有华北地区六省市区空气污染联防联治的措施保证, 但更多依靠的是中央政府行政权威和政治决心的支持。范永茂和殷玉敏[53]认为“APEC蓝”是科层元机制主导型合作治理模式, 缺乏成本分担机制, 这突出表现在行政干预停工停产造成的成本补偿不到位, 限行、停暖、快件延迟等措施影响到民众正常生活却没有得到应有的补偿。京津冀地区雾霾治理的实践证明, 目前那种仅限于大气污染协商、通报、预警、联动和常规的末端治理的防控机制无法胜任, 必须建立更具实质性的深层次协作机制, 加强京津冀协同发展顶层设计, 构建区域雾霾治理成本分担机制, 推进区域协调。
5 有待进一步研究的问题
5.1 需要探索的成本分担领域
当前中国政府用中央行政权威主导下的科层治理模式, 出现了治理成本巨大、利益补偿不足的问题, 而这种模式在采暖季雾霾常态化的京津冀地区, 民众的“获得感”不足。尽管京津冀雾霾治理涉及的部门和领域很多, 但当前京津冀雾霾治理中协调难度最大、亟须建立成本分担机制的几个关键领域如下:
首先, 京津冀雾霾治理中煤炭清洁化治理补贴资金的分担。散煤治理是当前控制雾霾的重要手段, 需要政府提供政策补贴。北京、天津和河北三地的财政实力不同, 居民收入水平存在较大差异, 居民对散煤治理的接受程度不同, 散煤治理的覆盖人群和任务量差异很大, 导致三地补贴力度和散煤治理成效不尽相同。
其次, 产业结构调整优化对地方造成的损失成本的分担。京津冀三地工业化进程差别很大, 因此, 三地面临的淘汰落后产能的任务各不相同。其中河北省是粗钢、平板玻璃、水泥、石化方面落后产能淘汰的重点地区。地方政府往往用行政命令的方式来迫使污染企业关停, 给淘汰落后产能带来巨大的政治成本和社会成本, 而淘汰落后产能的补偿机制尚未建立。
再次, 大气污染健康损失的成本分担。京津冀三地的人口规模不同, 大气环境质量不同, 大气污染物传输造成的健康损失不同。当前, 京津冀三地并未出台针对环境污染健康损失的补偿办法, 对环境污染的损害缺乏补偿机制。
最后, 工业大气污染治理带来的末端治理成本的分担。京津冀三地对大气污染物的排放标准不同, 北京最严格, 而河北省则最宽松。环境标准越严格, 企业边际排污成本越高。因此, 三地在环境标准统一方面, 仍存在分歧。
5.2 需要探索的成本分担具体主体及形式
京津冀雾霾成本分担的资金来源, 可包括财政转移支付、征收汽车尾气碳排放税、高碳能源使用税、区域生态共建共享基金、优惠贷款、清洁采暖费、政府购买生态服务等。雾霾治理涉及的利益相关主体多元化, 可以探索的成本分担形式有以下几种。
首先, 政府主体层面。中央政府是京津冀三地协同治理的主要管理者, 京津冀省级政府是雾霾协同治理政策的实施者。作为政府, (纵向或横向) 公共财政转移支付是 (纵向或横向) 府际成本分担的主要形式, 成本分担的具体工具有税收分成、财政补贴[57]。此外, 关于雾霾治理的政府间的谈判与协商也是重要的分担形式[52]。
其次, 政府—企业主体层面。雾霾治理所涉及的企业末端治理成本、落后产能淘汰和产业转型升级成本, 都是企业来承担的, 这就要求政府对相关企业予以相应补偿。同时, 企业要对自身在生产过程中对自然资源的使用和污染物排放承担相应成本, 具体形式为排污费, 资源使用税。
另外, 企业—企业层面。通过建立多边协议, 构建区域的排污权交易市场, 不同地区的企业间可以实现排污权的有偿买卖, 在保证区域空气质量达标的情况下, 降低减排成本, 在企业间实现减排成本的分担。
最后, 政府—居民层面。居民作为雾霾治理的受益者, 收获了健康, 因而应该根据“受益者支付”的原则, 承担相应的治理成本。具体的承担方式可以为相关能源消费品价格的上升, 居民非环保出行的成本的提高, 采暖费用的提高以及试点开征空气资源税等。
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