金融支持三江源生态保护建设的路径选择

　　三江源地区地处青藏高原腹地，是长江、黄河、澜沧江的发源地，是我国淡水资源的重要补给地，是高原生物多样性最集中的地区，是亚洲、北半球乃至全球气候变化的敏感区和重要启动区，特殊的地理位置、丰富的自然资源、重要的生态使其成为我国青藏高原生态安全屏障的重要组成部分，在全国生态文明建设中具有特殊重要地位，关系到全国的生态安全和中华民族的长远发展。

　　一、青海三江源生态保护综合试验区规划建设情况
　　
　　党中央、国务院历来高度重视三江源地区的生态保护和建设，中央领导同志多次作出重要批示和指示。

　　2005 年国务院批准实施《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》，启动实施了一期工程 ;2008 年，《国务院关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》提出“适时启动三江源二期工程前期研究工作”和“建立三江源国家生态保护综合试验区”的要求 ;2011 年 11 月，国务院批准实施《青海三江源国家生态保护综合试验区总体方案》，要求组织编制生态保护、社会事业、基础设施、城镇、产业和水资源等重点领域专项规划。

　　自 2005 年一期工程实施以来，工程建设取得了显着成效，并积累了丰富的经验。一是生态环境发生变化，生态状况明显好转。2004 - 2012年，三江源自然保护区森林覆盖率由3.2% 提高到 4.8% ;草原植被盖度平均提高 11.6 个百分点。森林面积增加13.58km2,草地面积增加 135.17km2,湿地面积增加 104.94km2;林草生态系统水源涵养量由 169.23 亿 m3增加到197.6 亿 m3;年平均气温变化率约为0.1 摄氏度 /10 年，增温速率明显降低；降水量均值为 518.66mm,年均降水量增加 48.04mm,湿润指数平均增加 5.03左右 ;长江、黄河、澜沧江径流量稳中有增，水土保持功能提高，天然草地放牧压力减轻。二是生产生活条件改善，保护生态积极性提高。通过小城镇建设和生态移民工程，改善了生态移民的居住、就医、上学等条件。

　　初步建立了生态补偿机制，同时，通过生态工程建设实践和培训、宣传等工作，项目区广大干部群众加深了对三江源生态保护和建设重大意义的认识，保护和建设生态的积极性明显提高。

　　二、三江源生态保护综合试验区存在的问题
　　
　　（一）超载过牧现象依然存在，生态整体退化趋势未得到根本遏制由于对转变农牧民生产方式引导不足，舍饲畜牧业基础设施建设薄弱，牧业生产仍以传统放牧为主，减畜手段以强制性为主，退牧还草饲料粮补助、草原奖补机制等补助也只能满足农牧民基本生活水平，难以保障实现脱贫致富的目标，至今超载问题尚未得到根本解决。

　　（二）自然和技术条件制约依然严重三江源地区平均海拔约 4000 米，气候寒冷、空气稀薄、紫外线强、地形复杂、降水分布不均，冻土广布，土壤发育过程和植被生长缓慢，破坏后极难恢复，特殊的气候地理条件和敏感脆弱的生态环境特征，决定了生态恢复和治理的技术难度远远高于低海拔地区。目前，针对高寒地区特殊的自然生态系统的保护和恢复技术仍存在不成熟甚至空白的领域，制约了生态保护和建设工程效益的发挥。

　　（三）生态保护和民生改善矛盾短期难以有效解决随着生态保护和建设措施的继续实施，综合实验区建立后的范围扩大，区域内矿产资源、水电资源、中藏药资源的开发利用将受到进一步的限制，草原禁牧和限牧面积进一步加大，势必影响当地经济的发展和农牧民生活水平的提高。而与此相对应的是，人口增加，基础设施依然薄弱，公共服务能力不高，产业结构调整的难度大，生态经济短期难以形成规模，牧民转产转业制约多，人口与环境承载能力之间的矛盾日益突出。

　　（四）财政资金缺口较大，金融支持力度不足一是三江源生态保护一期工程在 15.23 万平方公里的三江源国家级自然保护区内选择典型地块实施，共22 个项目，总投资 75.07 亿元。已投资 65.13 亿元，其中国家投资 59.47 亿元，地方配套 5.66 亿元。二期工程估算总投资 160.57 亿元，其中 :预算内投资 80.83 亿元，财政资金 79.74 亿元。

　　范围涵盖整个三江源国家生态保护综合试验区，包括玉树、果洛、海南、黄南四个藏族自治州全部行政区域的21 个县和格尔木市的唐古拉山镇，共158 个乡镇、1214 个行政村（含社区），总面积 39.5 万平方公里，占全省总面积的 54.6%.从一期、二期工程的资金来源看，主要依靠国家专项拨款及财政资金，且该类资金仅用于森林草原防火、鼠害防治、退耕还林、能源建设、沙漠化土地防治、湿地保护、野生动物保护等项目，在建立生态补偿机制、小城镇建设、支持当地特色产业发展等方面的资金缺口较大。

　　二是在过去的几年中，金融机构积极投入、加大支持力度，在促进三江源生态保护区建设的进程中发挥了重要的推动作用。同时，由于一些制约因素，限制了金融支持的效能。截至 2014 年 1 月末，三江源自然保护区各项存款余额仅占全省的 10.53%,各项贷款余额仅占全省的 2.8%,贷存比仅为 23.11%,存款资源不能有效转化为信贷资源，金融机构较少，还有 88个金融服务空白乡镇，占全省总数的63.31%,成为三江源自然保护区可持续发展的资金制约“瓶颈”.

　　三是三江源地区地方财政收入入不敷出，多地财政赤字问题严重。因此，当地生态保护建设、生态补偿及生态移民后续产业发展所需资金完全依靠中央财政转移支付及省级财政拨付资金。缺乏稳定、持续的资金来源，造成三江源生态保护综合试验区建设仅仅能维持生态保护与建设项目投入成本，根本无法解决三江源因生态保护而丧失的发展机会成本损失，也不能使退耕者、退牧户从生态保护中受益，更不能使生态保护与经济社会发展、农牧民脱贫致富有效结合，生态效益无法有效转化成经济效益。

　　三、金融支持三江源生态保护建设的路径选择
　　
　　（一）加快保护区机构网点建设，构建多层次的金融服务体系三江源地区金融机构较少，目前还有三分之二的乡镇还没有金融机构，制约了经济金融的互动和金融政策的传导。因此，监管部门要加强监管引导，可采取西宁等发达地区与三江源地区新增金融网点挂钩的办法，引导各类银行业金融机构在三江源保护区内县、乡增设机构网点，在暂不具备条件设立营业网点的金融机构空白乡镇，通过布放 ATM 机、设立村级金融服务站等方式，努力满足保护区金融服务需求。支持符合条件和监管政策要求的银行业金融机构发起设立村镇银行，适度放宽保护区村镇银行组建条件，提高民间资本入股比例，加大对社会资本、民间资本投资入股村镇银行的鼓励力度。政府部门要加大政策支持，鼓励外埠银行业金融机构在保护区新设立机构，对新设立的机构网点应缴纳的税收予以适当减免，对开办初期经营亏损的，财政给予一定资金补助。

　　对于省内银行来说，要积极响应政府要求，自觉履行社会责任，主动地在三江源地区增设物理网点，延伸服务半径，进一步扩大金融服务的广度和深度。

　　（二）健全保护区金融保障措施，推动金融与市场的有效衔接一是建立三江源金融风险补偿机制。三江源国家生态保护综合试验区建设不仅仅是生态工程，更是一个集生态、经济、社会建设于一体的系统工程。目前，保护区经济发展落后，生态建设和产业发展成本高，银行经营风险大，政府可从“三江源生态补偿资金”中拿出一部分资金，对保护区金融机构在办理金融业务过程中严格履职后，仍然造成损失的，按损失额给予一定比例的补偿，同时采用财政贴息、税收优惠等措施，引导金融机构加大融资支持力度，缓解三江源地区资金需求与供给的矛盾。

　　二是发展政策性担保机构。三江源地区担保机构少、规模小、担保能力低。省、州两级政府应加大对担保机构的政策扶持力度，设立风险准备金补助、担保费补助，探索建立担保机构、银行、财政风险共担的合作模式，鼓励社会多种资金进入担保体系，做大担保基金规模，合理放大担保机构的担保倍数，提高信用担保能力。

　　三是积极推广贷款信用保险。贷款信用保险是指保险人对银行或其它金融机构与企业之间的借贷合同进行担保，以承担借款人信誉风险的保险。

　　当企业或个人无法归还贷款时，银行可以从保险人那里获得补偿。用保险来规避贷款风险目前在金融领域广泛运用，国际上一些发达国家和地区的商业银行贷款，大多是通过不同形式取得保险。美国有 90% 以上的商业银行参加信用保险，我国仅对民营企业开展了贷款信用保险业务，而青海省尚未开办贷款信用保险业务。监管部门要加强业务引导，鼓励省内保险机构在三江源地区先行先试，开办贷款信用保险业务，使银行信贷资金安全得到保障，同时对省内正待发展的保险业来说，也提供了开展新险种的有效途径。

　　（三）充分发挥金融支持作用，协调推进产业发展和生态改善三江源地区经济发展落后，地方政府财政自给率很低，多数农牧民尚未解决温饱问题。同时，三江源地区又是一块难得的“绿色资源”宝地，有着不可替代的资源优势。要使生态移民“搬得出、稳得住、能致富、不反弹”,后续产业的发展是重要保证。

　　银行业金融机构应发挥金融的导向作用，适当选择有机畜牧业、特色旅游和民族手工业等涉及范围广、受惠面大、环境影响小、有较好基础、发展难度不大、产品市场广阔的产业，通过银团贷款、联合贷款、基金、信托等多种方式筹措资金，满足项目建设的资金需求，推动生态旅游业、生态畜牧业等绿色产业的发展，带动生态移民就业，增加地方政府收入。完善三江源农村金融服务体系，创新订单农业发展模式，积极探索支持地方农业产业化龙头企业的“企业 + 农户”、“基地 + 农户”、“协会 + 农户”等多种经营模式的发展，扩大小额农户贷款范围；以“合作机构 + 农户 + 银行”的三方合作为主要模式，扩大个人支农贷款范围，丰富信贷担保形式，发展特色产业，支持生态移民转移创业，脱贫致富，实现三江源地区保护与发展的统一。

　　（四）深入开展金融创新，着力提升金融服务活力结合三江源地区经济发展实际和金融服务需求，着力建立“量体裁衣”

　　式创新体系。加强业务创新，针对保护区内融资难问题，围绕零售化、小额化发展方向，以三江源地区小微企业和农户为服务目标，加快高灵活性、信用类信贷产品创新。积极探索有效抵押担保方式，针对三江源地区企业普遍存在的经营规模小、信用记录不完善、有效抵押物不足的情况，加强银保合作和抵押担保创新，通过引进担保公司、引入第三方财产抵押等方式，增强贷款风险缓释能力。商业银行可借鉴国外技术，在贷款发放上主要考核借款人还贷意愿和还贷能力，通过“软信息”和“硬信息”搜集检验，形成真实有效的资产负债表和现金流量表，更快更有效地向保护区内企业提供融资支持。提高政策执行的灵活性。对于因自然灾害等客观原因造成无法按原定期限正常还款的贷款可以合理展期，灵活合理确定涉农、小微企业不良贷款容忍度等。着力改善金融服务质量，按照“流程银行”要求，整合行业标准申报、担保、审批流程，合理设定审批权限、简化贷款流程。

　　加强科技运用，加快推进电话银行、手机银行、网上银行等现代服务手段在保护区县域及以下地区的推广使用，努力消除金融服务物理空白点，不断提高保护区内金融服务水平。

　　（五）加强信用建设，优化金融生态环境良好的金融生态环境是金融运行的基础条件。但目前全省仍有不少企业特别是小企业，信用意识淡薄。在三江源地区，部分企业经营者文化水平较低，“提供虚假信息”、“故意拖欠贷款”等不良行为尤为突出，加大了银行信贷风险。因此，要加强保护区信用体系建设，积极推进保护区各类经济主体信用评价及“信用户”、“信用村”、“信用乡镇”创建工作，逐步扩大信用创建覆盖面，构建“守信受益、失信惩戒”的信用激励约束机制。

　　在现行的各种对企业信用评价基础上，将三江源地区各部门、各行业和评价进行整合，建立一套对企业信用的综合评价方法，并以网络技术为依托，建立三江源地区企业信用发布查询平台，在法律允许的范围，以方便迅捷的途径向社会公开企业信用。多渠道开展金融基础知识和诚信经营的宣传教育，增强三江源地区金融消费者的风险意识和信用知识。

　　参考文献 :

　　[1] 人行玉树中支课题组 :《三江源地区生态环境建设及资金支持情况的调查》，青海金融，2006.10.
　　[2] 孙向前 :《三江源生态补偿的筹融资问题探索》，青海金融，2009.6.
　　[3] 玉树银监分局课题组 :《金融支持三江源区域发展探析》，青海金融，2010.1.
　　[4] 任善英，朱广印 :《三江源生态移民后续产业发展机制研究》，生态经济，2012.10.