三江源生态保护建设工程实施困境与推进策略

　　三江源地区位于中国西部、青藏高原腹地，是黄河、长江、澜沧江的发源地，也是我国重要的淡水资源补给区和生态安全屏障。受人类活动和气候变化等影响，从20 世纪70 年代起，三江源地区草原沙化、冰川萎缩、水源涵养功能退化等问题日趋严重，生态安全问题日益突出。为加强三江源地区的生态环境保护和修复，我国政府投入巨资、先后启动了两期三江源生态保护建设工程。作为西部大开发的骨干工程和一项国家战略，三江源生态保护建设能否顺利推进，不仅对源区人民具有重要意义，更对维护三江流域乃至国家生态安全具有重要作用。本文将立足于公共经济学和区域可持续发展的角度，对三江源地区生态保护建设的战略意义、工程实施效果及其存在问题进行深入系统的分析，以期为建立三江源生态保护建设的长效机制提供参考与借鉴。

　　一、三江源生态保护建设的重要意义

　　目前，对于三江源生态保护建设的认识，往往局限于其生态环境功能，但实际上三江源生态保护建设是一项具有多重意义的国家战略。

　　首先，三江源生态保护建设是维护国家生态安全的重要举措。三江源地区是我国淡水资源的重要补给区，水资源蕴藏量超过2 000 亿立方米，长江总水量的 25%、黄河总水量的 49%、澜沧江总水量的15%源自于此，有“中华水塔”之称。长江流域、黄河流域是中华民族的起源，是中国经济社会最发达的地区，三江流域（ 长江、黄河、澜沧江） 省市总人口和 GDP 总量均占到了全国的90% 以上。因此，三江源地区承载了极其重要的生命负荷和经济社会发展负荷，保护好三江源的生态环境对于三江流域乃至整个中国的生态安全和可持续发展都具有重要意义。

　　其次，三江源生态保护建设将为我国主体功能区规划的落实特别是限制开发区、禁止开发区的可持续发展提供可资借鉴的经验。根据我国主体功能区规划，国土空间被划分为重点开发、优化开发、限制开发和禁止开发四类。其中，限制开发区和禁止开发区一般是关系到国家或区域生态安全的生态屏障区和自然保护区。如何平衡好这些限制开发区、禁止开发区的保护与发展，是当前我国面临的重要难题。从公共经济学的角度，三江源等生态屏障地区为流域地区乃至国家提供的是非竞争性、非排他性的生态财富和生态服务，具有典型的公共产品特征，理应由公共财政（ 包括中央财政和下游各地区财政） 来购买其生态财富和生态服务，共同维护好流域和国家的生态安全。因此，三江源地区的生态保护建设不仅对当地人民的生存发展具有重要意义，更对其他类似地区特别是我国西部广大的限制开发区和禁止制开发区的可持续发展具有先行探索意义。

　　第三，三江源生态保护建设将为探索不同利益主体之间的生态补偿提供参考和借鉴。如何进行广范围、跨区域、不同主体间的生态补偿，是一个极少有成功案例的世界性难题。三江源在生态保护建设过程中，同样面临如何确定其生态服务的受益者、受益范围、受益大小，以及如何通过生态补偿体现其生态价值的难题，其探索和实践将为我国和世界其他地区建立生态保护的长效投入机制提供有益参考。

　　最后，三江源生态保护建设是中国参与全球环境保护、强化国际话语权的重要媒介。三江源及其所在的青藏高原是世界大江大河发育的集中地，是亚洲国家的江河之源。三江源区独特的地形，阻截了西南气流携带的大量水汽，形成了充沛的降水，对大江大河起着源头补给和初始循环的作用。同时，三江源也是最重要的世界高原生物基因库，有 9 个植被型、50 个群系、70多科、390 属、1 700 多种植物，其中包括重点保护植物 34 种； 有各类野生动物396 种，其中国家级重点保护动物69 种； 对维护亚洲生态安全和世界生物多样性具有重要意义。在生态外交日益成为国际外交重要内容的今天，中国可以通过三江源生态环境保护，以水为纽带，加强与澜沧江下游、东南亚 5 国的生态合作与经贸文化交流，进一步巩固地缘政治。同时，树立负责任大国的形象，提升在国际生态环境领域的地位和话语权。

　　二、三江源生态保护建设工程实施效果评估

　　为确保三江源生态保护建设工程实现其预定目标、发挥其重要作用，需要对工程实施情况进行动态评估，发现问题，及时反馈，以期为工程的顺利推进提供参考。截止目前，我国先后启动了两期三江源生态保护建设工程。其中，一期工程于 2005 年启动，2013 年完成。二期工程于 2014 年启动，保护面积和规划投资均扩大到一期工程的2 倍以上（ 具体见表1） ,是一期工程的延续和深化。由于二期工程刚刚启动，本文将主要对一期工程的实施效果进行分析与评估。

　　三江源生态保护建设一期工程总投资 75 亿元，覆盖范围包括青海省玉树、果洛、黄南、海南 4 个藏族自治州、18 个自然保护区，总面积 15. 23 万平方公里，主要内容包括生态保护、农牧民生产生活基础设施、支撑项目三大工程和退牧还草、鼠害防治、草地保护、退耕还林、水土流失治理等 22 个子项目。2005-2013年一期工程实施期间，三江源地区累计完成封山育林 511 万亩、退牧还草 5 671 万亩、退耕还林近 10 万亩、湿地保护 160 万亩、黑土滩综合治理 523 万亩、地面及地下鼠害防治 11 781 万亩和沙漠化防治 66 万亩[1],同时配套开展了生态移民、基础设施建设、新农村建设和小城镇建设等工作，取得了较为明显的生态保护成效。主要表现在以下几个方面：

　　1. 水源涵养能力提升，流域供水能力加强。根据监测，一期工程的实施使得三江源地区的水资源总量增加了约 85 亿立方米，湖泊面积增加了 760 平方公里，湿地面积增加了 104 平方公里，草原生态系统水源涵养量增加了约 29 亿立方米，由 2004 年的 169 亿立方米提高到 2012 年的 198 亿立方米，长江、黄河、澜沧江的年出境水量比工程实施前的 2004 年增加了 20% 以上[2].

　　同时，水体质量得到有效改善，长江、黄河、澜沧江源头干流水质连续 8 年达到 II 类以上。上述数据说明，三江源生态保护建设工程使该地区水源涵养能力提升、水量增加、水质改善，对于保护地区生态环境和保障长江、黄河、澜沧江流域的水资源安全发挥了重要作用。

　　2. 草原退化得到初步遏制，水土保持能力提高。自 2005 年三江源生态保护建设工程实施以来，工程区域内的植被明显恢复，中等覆盖度草地面积呈现稳定态势，高覆盖度草地面积以每年 2 378 平方公里的速度增加； 黑土滩治理区的植被覆盖度由治理前的 20%提高到 80%以上，大面积沙化地区的植被覆盖度由治理前的不到 15% 提高到 38%.工程区内的草原退化趋势得到初步遏制，水土保持能力有所提高，特别是人工增雨工程对缓解荒漠化的作用尤为显着。

　　3. 区域生态系统改善，生物多样性逐渐恢复。2005-2012年，三江源地区森林面积增加了 150 平方公里，工程区域内草原植被覆盖度提高了 11. 6 个百分点，植物种群得到有效保护，各种野生动物种群明显增多[3].目前仅玛多县境内的藏羚羊数量就已达到 4 万只以上，比 10 年前增加了 1. 5 万只； 藏野驴达到 3万多头，增加了 0. 2 万头； 岩羊达到 0. 7 万只，增加了近 0. 5 万只。区域生态系统有所改善，生物多样性正在逐渐恢复。

　　4. 城乡基础设施改善，农牧民生产生活条件提升。加强基础设施建设、改善农牧民生产生活条件是三江源生态保护建设工程的重要组成部分。工程实施以来，三江源地区共完成生态移民 5. 6 万人，建立了 86 个生态移民社区，改善了 23 个小城镇的基础设施条件，增加了 5 万亩灌溉饲草料基地，投入了 3 000万元生态移民创业扶持基金，解决了 13 万人的饮水安全问题，农牧民纯收入年均增长 10%左右，吃水难、行路难、用电难、上学难、就医难等民生问题都得到明显改善。

　　5. 生态环保意识提高，生态文明理念增强。三江源生态保护工程实施以来，通过广泛的宣传、教育、培训和各种生态工程的建设实践，当地干部群众对加强三江源地区生态环境保护的认识有了明显提高，参与生态环境保护建设的自觉性和积极性明显增强，传统过度放牧的“掠夺性”生产方式也发生很大改变。