十八大至今中国宏观经济调控的特征和未来走向

　　摘    要：　党的十八大以来，我国经济进入从高速增长转向中高速增长的新常态，在认识、适应和引领新常态的大逻辑中，我国宏观经济调控以新发展理念为基本遵循，以供给侧结构性改革为工作主线，以高质量发展为目标要求，全面建成小康社会。在全面建设社会主义现代化国家新征程中，满足人民对美好生活的向往是宏观经济调控的大趋势。在这个大趋势下，准确把握新发展阶段，促进社会公平正义、实现共同富裕，要求坚持社会主义的制度优越性，强化对资本主义市场经济弊端的防范；深入贯彻新发展理念，坚持发展为了人民、发展成果由人民共享，要求深化供给侧结构性改革，有效降低实体经济部门特别是居民部门的宏观杠杆率；加快构建新发展格局，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，要求加强自主创新和需求侧管理，加大扶持创新和扩大消费的力度。

　　关键词 :     宏观经济调控;大趋势;美好生活;

　　在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记指出，我们要“看清楚过去我们为什么能够成功、弄明白未来我们怎样才能继续成功，从而在新的征程上更加坚定、更加自觉地牢记初心使命、开创美好未来”[1]。梳理党的十八大以来我国宏观经济调控的脉络，精准把握我国宏观经济调控的大趋势，能为推动“十四五”时期经济社会高质量发展提供参考。

　　一、党的十八大以来我国宏观经济发展背景

　　党的十八大以来，习近平总书记多次讲到我国经济发展面临的问题。在2013年中央经济工作会议上，他首次提出我国经济进入从高速增长转向中高速增长的新常态。在2014年中央经济工作会议上，他提出认识、适应和引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。

　　(一)“三期叠加”影响持续深化

　　习近平总书记提出的“新常态”重大战略研判，源自我国当时正处在增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期这样一个“三期叠加”的特殊阶段。其中，经济增速从过去长期的年均两位数高增长降到8%以下；传统发展方式积累的结构性问题突出，调整结构迫在眉睫又非常痛苦；国际金融危机爆发初期，我国实施了一揽子经济刺激计划，政策消化需要时间。这使得我国实体企业盈利水平和产能利用率同步下降，潜在的经济风险可能比之前还要高。

　　如图1所示，我国经济增长速度在2012年结束了近二十年的两位数高增长，进入增速换挡期；工业企业产能利用率下降，并低于国际公认的82%的正常水平；制造业产能过剩，导致资本回报率下降和边际产出的下降。特别是2012—2015年，工业企业产能利用率与利润率和GDP增速共振下降。这种情况虽然在2017年有所缓解，但总体趋势至今也没有改变。因此，2019年年底的中央经济工作会议再次做出判断，“三期叠加”的影响仍然在持续深化。

　　图1 我国经济新常态下的“三期叠加”

　　数据来源：根据《中国统计年鉴2020》和国家统计局网站相关数据计算得出

　　(二)结构性、体制性问题日益突出

　　习近平总书记在提出经济“新常态”时强调，体制机制问题制约着我国经济社会的发展，推进供给侧结构性改革需要注重体制机制的创新。2019年4月，他进一步指出，经济运行存在的困难和问题，虽然有周期性因素，但更多的问题是结构性、体制性的。

　　从体制性问题看，党的十八大以前，我国的体制成本在经济高速增长的同时，降而复升。据周其仁统计，在1995—2012年我国经济最高速增长的这段时期，名义GDP增长了8.6倍，全国工资总额增长了8.8倍，但税收增长了16.7倍，政府除税收以外的收入增长了18.8倍，社保缴纳金增长了28.7倍，而土地出让金则涨了64倍[2]。这几项都是企业法定成本，带有强制执行力。党的十八大以来，政府简政放权，取消大量行政审批事项，而这些审批事项大部分是在经济高速增长时加进去的。当遇到经济下行时，那些不当的管制还没撤销，于是经济运行的摩擦系数就偏高了。

　　从结构性问题看，在我国供需矛盾中，供给侧是矛盾的主要方面。我国有全世界人口最多的中等收入群体，消费连续多年都是我国经济增长的第一大引擎，消费市场稳居世界第二。但由于有效供给不足，消费者通过出境购物、代购、“海淘”等途径，大量购买国外商品和服务，造成我国服务贸易长期逆差。如2018年，我国货物贸易顺差3509.5亿美元，而服务贸易逆差达到2582亿美元，其中，旅行贸易逆差为2373.8亿美元，占服务贸易逆差的91.9%。此外，由于国内服务产品的供给质量不高，服务贸易出口占贸易总出口的比重不足10%,低于世界平均20%的标准。

　　(三)潜在产出增长率处于下行过程

　　习近平总书记指出：“经济发展面临速度换挡节点，如同一个人，10岁至18岁期间个子猛长，18岁之后长个子的速度就慢下来了。”[3]西方国家也经历过从高增长逐渐降为低增长的过程，过去我国能保持几十年的高增长，已经是世界经济发展史上的奇迹。随着我国经济基数的增大和发展阶段的提升，发展的难度也会增加，增速自然就会降低，并表现出新状态。

　　从理论上讲，经济实际增长速度是围绕潜在增长率波动的。在经济进入新常态阶段之后，我国经济的潜在增长率呈现加速下降的态势。根据蔡昉对我国潜在增长率的测算，1978—1994年期间是10.4%[4],1995—2010年期间是10.3%,2011—2015年期间是7.6%,2015—2020年期间是6.2%[5]。徐忠和贾彦东的测算也显示，1993—2018年，我国潜在产出率是逐步放缓的，并认为在经济结构不变且人口趋势外生条件下，2019—2029年的潜在产出率仍将继续下降，并收敛于4.8%至5.1%的区间范围[6]。

　　从发展动力上讲，创新能力不强是我国发展的“阿喀琉斯之踵”。我国经济总量虽然稳居世界第二位，但大而不强、臃肿虚胖体弱问题相当突出。如我国全民劳动生产率虽然一直在提高，但还不到发达国家平均水平的20%[7],关键核心技术受制于人的局面尚未根本改变，被人“卡脖子”的现象时有发生。长波周期理论也认为，经济长期波动的深层原因是革命性科技创新，新技术改变了原有生产效率，社会经济生活发生重大变化。随着全球创新动能的下降，全球经济整体处于长波周期的下降过程，而我国已成为全球第一贸易大国，经济周期与全球经济周期有较强一致性。

　　二、党的十八大以来我国宏观经济调控的特点

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持观大势、谋全局、干实事，中国宏观调控全面走出反危机的政策轨道[8],也初步形成了新时代中国特色宏观调控理论，并构成习近平新时代中国特色社会主义经济思想的有机组成部分[9]。

　　(一)以新发展理念为基本遵循

　　理念是行动的先导，发展理念是否正确，从根本上决定着发展成效乃至成败。“党的十八大以来，我们党对经济形势进行科学判断，对经济社会发展提出了许多重大理论和理念，对发展理念和思路作出及时调整，其中新发展理念是最重要、最主要的，引导我国经济发展取得了历史性成就、发生了历史性变革”[10]。新发展理念包括“创新、协调、绿色、开放、共享”,回答了关于发展的目的、动力、方式、路径等一系列理论和实践问题。

　　一是着力实施创新驱动发展战略，把发展基点放在创新上，通过创新培育发展新动力，塑造更多发挥先发优势的引领型发展。二是着力增强发展的整体性和协调性，处理好局部和全局、当前和长远、重点和非重点的关系，推动区域协调发展、城乡协调发展、物质文明和精神文明协调发展。三是着力推进人与自然和谐共生，树立大局观、长远观、整体观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，推动形成绿色发展方式和生活方式。四是着力形成对外开放新体制，不断探索实践，提高把握国内国际两个大局的自觉性和能力，提高对外开放质量和水平。五是着力践行以人民为中心的发展思想，根据现有条件把能做的事情尽量做起来，积小胜为大胜，不断朝着全体人民共同富裕的目标前进。

　　在新发展理念中，坚持创新是更好引领新常态的根本之策。习近平总书记明确指出：“创新是引领发展的第一动力。协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展都有利于增强发展动力，但核心在创新。抓住了创新，就抓住了牵动经济社会发展全局的‘牛鼻子’。坚持创新发展，是我们分析近代以来世界发展历程特别是总结我国改革开放成功实践得出的结论，是我们应对发展环境变化、增强发展动力、把握发展主动权，更好引领新常态的根本之策。”[11]

　　(二)以供给侧结构性改革为工作主线

　　解决中长期经济问题，传统的凯恩斯主义药方有局限性，根本之道在于结构性改革[12]。党的十八大以来，我国在适度扩大总需求的同时，将供给侧结构性改革作为宏观经济调控的主线，实现了宏观经济调控理论的新突破。

　　一是宏观经济调控的立足点由需求侧转向供给侧。管理和调控宏观经济的两个基本手段是供给侧和需求侧，具体以哪个基本手段为重点，需要依据现实的宏观经济形势，弄清是需求不足的短期问题，还是“供给抑制”的中长期问题。党的十八大以来，党中央找准了我国经济下行的根源，认识到矛盾的主要方面在供给侧。因此，我们把经济政策实施的着力点放在供给端，主攻供给体系质量的提高，通过创新驱动扩大有效供给，增强经济发展的质量。

　　二是宏观经济调控的聚焦点由总量问题转向结构问题。不注重转变发展方式，一味地刺激经济，搞大水漫灌，虽然短期可能有效，但必然透支未来经济增长能力。如我国政府于2008年11月推出的十项措施，虽然对推动经济增长起到立竿见影的效果，但2011年之后，我国经济增速再次进入下行轨道，2012年的GDP增速下降幅度是1.7个百分点。只有调整经济结构，才能释放潜在产出增长率。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这意味着，宏观经济调控首先要发挥好优化结构方面的作用。

　　三是宏观经济调控的手段由政策性的调整转向体制变革。深化经济体制改革，核心是处理好政府和市场关系。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,首次提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的重大观点。政府与市场的融合是世界性难题，既要“有效的市场”,也要“有为的政府”,体现的是我国体制变革的创新与决心。2018年中央经济工作会议强调，“必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇，更多采取改革的办法，更多运用市场化、法治化手段，在‘巩固、增强、提升、畅通’八个字上下功夫”[13]。

　　供给与需求是构成经济循环的两个基本方面，是相互依存、互为条件的。以供给侧结构性改革为主线绝不意味着放弃总需求管理。过去我国在需求侧的经济调控政策，是以潜在增长率高为基础的，而盲目在供给侧调控很可能影响经济的正常增长。

　　(三)以高质量发展为目标要求

　　自2012年年底的中央经济工作会议开始，经济发展的“质量”和“效益”等关键词频繁出现，但在党的十九大以前，更多的是为了协调生产总值增长速度和持续健康发展的关系，防止增长带来后遗症。随着中国特色社会主义进入新时代后社会主要矛盾的转化，经济发展规律也随之发生变化。2017年年底的中央经济工作会议明确提出，推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。这表明，我国经济由稳增长向高质量发展的过渡期已经过去。

　　党的十九届五中全会进一步提出，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，并将GDP指标值设定为年均增长“保持在合理区间、各年度视情提出”;确定了102项具有战略性、基础性、引领性的重大工程项目，重点聚焦补短板、强弱项、惠民生。既包括引领未来发展的重大攻关项目，还包括城镇老旧小区改造、公共服务设施建设，养老、托幼等重要民生保障项目。

　　为落实高质量发展的目标要求，我国宏观调控更加精准细化协调。表现为从宏观强调转变发展方式、优化经济结构过渡到更加注重市场化改革、强调创新驱动；供给侧结构性改革侧重点由“去产能”“去库存”“去杠杆”向“降成本”“补短板”转移；在经济合理增长的基础上，注重风险防范和保护微观主体；财政政策和货币政策分重点、分主体协调推进。加大知识产权保护力度，改善营商环境，大幅减税降费，尤其是社保缴费费率和企业所得税、定向降准降息等成为社会关注的热门话题。此外，为了应对中美贸易战升级和新冠肺炎疫情冲击，我国必须稳定经济基本盘，做好“六稳”工作，落实“六保”任务。

　　三、满足人民对美好生活的向往是宏观经济调控的大趋势

　　新时代我国宏观经济调控的大趋势，就是满足人民对美好生活的向往，充实实现共同富裕。在这个大趋势下，进一步细化宏观经济政策的实施方向，就成为把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的内在要求。

　　(一)把握新发展阶段，促进社会公平正义、实现共同富裕，充分发挥社会主义的制度优越性

　　新发展阶段是社会主义初级阶段中的一个阶段，是我们党带领人民迎来从站起来、富起来到强起来历史性跨越的新阶段。如果说进入新发展阶段前，我们的发展任务是缩小与西方资本主义国家的差距，那么进入新发展阶段后，我们的发展任务除了全面建设社会主义现代化国家、基本实现社会主义现代化，还要彰显中国特色社会主义制度的优越性。实现共同富裕不仅是经济问题，而且是关系党的执政基础的重大政治问题。因此，党的十九届五中全会将“人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为2035年远景目标之一。

　　从解决当前社会突出问题的迫切要求看，促进社会公平正义、增进人民福祉是全面深化改革的出发点和落脚点。改革开放以来，我国经济社会发展取得的巨大成就，为促进社会公平正义提供了坚实物质基础和有利条件。但在我国现有发展水平上，不公平、不正义现象仍然存在。党的十九大指出，坚持全面深化改革是构成新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。在新中国成立70周年之际，全党开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，在中国共产党成立100周年之际，全党开展党史学习教育，要求各级各地党员干部实实在在解决群众急难愁盼问题。

　　从防范资本主义市场经济的弊端看，科学的宏观调控和有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。“我们是在中国共产党领导和社会主义制度的大前提下发展市场经济的，什么时候都不能忘了‘社会主义’这个定语。之所以说是社会主义市场经济，就是要坚持我们的制度优越性，有效防范资本主义市场经济的弊端”[14]。我国经济发展注重社会效益和经济效益、社会价值和市场价值的统一。市场经济单纯追求利润最大化，能做大社会财富的“蛋糕”,但不能解决财富分配和实现社会公平正义。随着经济下行，居民收入差距会迅速拉大，发展失衡问题更加突出。要彰显我们的制度优越性，就要在处理市场和政府关系时，更好发挥政府作用，在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情。

　　从宏观经济调控的政策实践上看，我国已经强化了对市场经济弊端的防范。如2021年2月，全国22个重点城市实施“两集中”供地模式，并对银行经营贷进行核查，防止资本违规流入楼市；2021年上半年以来，已有北京、上海、广州、深圳等十几个城市，出手整治学区房的炒作。针对教育资本化造成的“内卷”问题，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》的通知，要构建教育良好生态，有效缓解家长焦虑情绪，促进学生全面发展、健康成长。立足新时代社会主要矛盾，全面推进乡村振兴，着力解决城乡发展这个最大的不平衡，优先发展农业农村，着力解决农业农村发展这个最大的不充分；发布《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》,在全国先行先试、作出示范。这一系列政策，已经脱离了逆周期调节的范畴，正在彰显我们的制度优越性，有效防范市场经济的弊端。

　　(二)贯彻新发展理念，坚持发展为了人民、发展成果由人民共享，进一步深化供给侧结构性改革

　　为人民谋幸福、为民族谋复兴，是新发展理念的“根”和“魂”[10]。宏观调控的目标是推动经济高质量发展，绝不是对人民群众和实体经济的财富掠夺和风险转嫁。“高质量发展，是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展”[16]。

　　政府的逆周期调控政策是有副作用的，就是杠杆率水平显着上升。为了防止经济大幅下滑，政府有过非常明显的逆周期政策刺激，如2009—2010年的四万亿元政策、基建投资提速、房地产刺激、一度流行的PPP模式等，使得2009年以来我国实体经济部门宏观杠杆率迅速攀升(见图2),到2020年年底达到了270.1%,其中，非金融部门是162.3%,居民部门是62.2%,政府部门是45.6%,同时处于阶段性高点。

　　图2 我国历年实体经济部门宏观杠杆率及结构

　　数据来源：国家资产负债表研究中心(CNBS)

　　在供给侧结构性改革初期，针对产能过剩、楼市库存大、债务高企这三个方面的突出问题，2015年年底中央经济工作会议提出“去产能”“去库存”“去杠杆”“降成本”“补短板”五大任务。之后，非金融企业部门和政府部门的“去杠杆”取得明显效果，只有居民部门的杠杆率在持续攀升。居民部门杠杆率的背后，其实是房价自2009年以来的持续上涨。Cecchettietal利用18个OECD国家1980年到2010年的数据进行估计，给出了居民部门杠杆率警戒值是85%[17]。虽然我国居民部门杠杆率未达到这个阈值，但杠杆上升的速度过快。受2020年新冠肺炎疫情的冲击，我国政府部门杠杆率维持相对高位。

　　在坚持深化供给侧结构性改革这条主线、继续完成“三去一降一补”的重要任务时，深入贯彻新发展理念，就要着力践行以人民为中心的发展思想，以降低居民部门和非金融企业部门为重点，降低宏观杠杆率，并优化实体经济部门杠杆率结构，适当增加政府部门杠杆率的比重。

　　一是通过“房住不炒”降居民杠杆率。自党的十九大报告提出“房住不炒”以来，中央反复强调不将房地产作为短期刺激经济的手段。在经济增速受疫情冲击大幅下滑的情况下，政府不仅坚持“房住不炒”,央行还先后出台新规控制房地产企业有息债务的增长，设置“三道红线”,要求大型商业银行压降、控制个人住房按揭贷款等房地产贷款规模，年度新增涉房贷款不能超过全部新增贷款的一定比例。

　　二是通过直接融资降企业杠杆率。2020年，政府要求金融体系向实体让利1.5万亿元，适当控制了银行业利润增速，并在2021年继续强调金融体系要坚守服务实体经济的本分。2020年8月24日，创业板改革并试点注册制顺利落地。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，全面实行股票发行注册制。2021年以来，注册制改革正稳步推进。2021年3月，国家发改委等13部门联合发文，支持符合条件的制造服务业企业上市融资。

　　三是通过发债调整杠杆率结构。降低企业成本和保障民生开支，就要适度增加政府债务。如2020年全国两会提出，减税降费2.36万亿元，超过原定的近2万亿元规模；赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比2019年增加1万亿元；基本民生支出只增不减，各级政府必须真正过紧日子；拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设。2021年，为实现碳达峰、碳中和的能源发展目标，政府重点出台了一系列支持新能源开发利用的扶持政策和补贴措施。短期来看，增加债务会使政府的杠杆率提高，但长期来看，随着经济平稳恢复与持续发展，未来政府杠杆率会随之下降。

　　(三)构建新发展格局，扭住扩大内需战略基点、形成供给与需求的更高水平动态平衡，加大扶持创新和扩大消费的力度

　　习近平总书记指出：“全球贸易发展进入低迷期，今后再要维持出口高增长、出口占国内生产总值的高比例是不大可能了，这就要求我们必须把经济增长动力更多放在创新驱动和扩大内需特别是消费需求上。”[3]党的十九届五中全会提出要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。要坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。

　　在创新驱动、高质量供给方面，“提高供给体系质量和水平，以新供给创造新需求，科技创新是关键”[19]。科技创新需要大量的新基础设施配套，2019年以来，我国政府大力投资新基建，主要包括5G基建、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网等。这些领域是兼顾短期刺激需求和长期增加有效供给的最佳结合点。为满足科技创新企业的融资需求，2019年1月召开的中央全面深化改革委员会第六次会议提出，要增强资本市场对科技创新企业的包容性，着力支持关键核心技术创新，提高服务实体经济能力。党的十九届五中全会更是对科技创新专章部署，将创新放在规划任务的首位，这在我们党研究制定国民经济和社会发展五年规划的历史上还是第一次。

　　在需求侧管理、提升消费层次方面，扩大民居消费能力和潜力是关键。近年，最终消费对我国经济增长的拉动效应有所下降，特别是2020年受新冠肺炎疫情的持续影响，我国的最终消费支出对GDP增长的拉动作用是-0.5个百分点(见图3)。2020年12月，中共中央政治局会议提出，要扭住供给侧结构性改革，同时注重需求侧改革。这是继2015年提出“供给侧结构性改革”之后，中央层面首次提出“需求侧改革”,是对“十四五”规划构建新发展格局的进一步延伸。通过深化收入分配体制改革、推动税收改革、出台消费刺激政策等方式，促进需求释放，同时通过加快新型消费基础设施和服务保证能力建设、优化新型消费环境、培育新型消费等创造新的需求。

　　图3 2012—2020年我国三大需求对GDP增长的拉动(百分点)

　　数据来源：国家统计局网站

　　四、结语

　　党的十八大以来，我国经济发展进入了新常态。2015年10月，党的十八届五中全会明确提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。同年11月，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上首次提出“供给侧改革”,并把“三去一降一补”作为推进供给侧结构性改革的重要任务。2020年10月，党的十九届五中全会提出要把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局。这对宏观经济调控政策带来了新变化，即以满足人民对美好生活的向往为目标，充分发挥社会主义制度优越性，强化对资本主义市场经济弊端的防范，继续推进供给侧结构性改革，降低实体经济部门特别是居民部门的宏观杠杆率，加大扶持创新和扩大消费的力度等。2021年7月30日的中央政治局会议提出的在财政、民生、发债、创新和消费等领域的新政策措施，都体现出了这种新变化。

　　展望未来，我国宏观经济调控的具体政策会因时因势进行抉择，但基础逻辑不会变，就是沿着高质量发展的方向，不断满足人民日益增长的美好生活需要，推进实现共同富裕。宏观调控政策也不再“抓大放小”,而是更加细化和精准，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，把能做的、该做的事情尽量做起来，尽力而为、量力而行，积小胜为大胜。在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，我国的经济生态会更加均衡，资源配置会更加符合高质量发展的要求，人民生活会更加幸福。

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