2014年宏观经济政策的几个议题

　　一、深化改革：经济政策的总纲

　　作为转型国家，我国宏观经济面临的问题，既有周期性问题， 更有体制性问题。 而宏观经济体制上的某些矛盾与问题，需要用改革的方法来解决。 ***总书记 2013 年 10 月在巴厘岛 APEC 工商领导人峰会上发表演讲时称：“增长动力从哪里来？ 只能从改革中来，从调整中来，从创新中来。 ”中央经济工作会议也明确提出“要用改革的精神、思路、办法改善宏观调控”.

　　当前我国改革的难点在于利益调整， 改革涉及面宽，触及利益层次深，风险比较大，改革难度越来越大。 为在改革中防止改革设计的“碎片化”,防止改革目标“头痛医头、脚痛医脚”的“应急化”,防止推动主体的“部门化”,十八届三中全会提出要增强改革的系统性、整体性、协同性，成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。 在强化顶层设计的背景下，可以预计 2014年的各项宏观调控政策将紧紧围绕制度建设、体制改革，即将短期政策融入长期改革之中，注重短期宏观调控与重大制度建设相结合。

　　2014 年是贯彻落实三中全会的开局之年，可以预期一系列重要改革将在 2014 年启动，某些重要改革有可能取得突破性进展。 中国经济也将发生举世瞩目的历史性转变，中国政府新一届领导班子将再次开启改革开放的大门，通过以政府自身职能转变为基石的“制度红利”来替代金融危机爆发以来一直所采用的、为避免中国经济硬着陆而实施的一揽子刺激经济的“政策红利”的方式，探索和确立出中国经济增长的“大国战略”和可持续发展的健康模式，牢牢把握资源配置过程中市场起决定作用这一经济发展的内在规律，充分发挥市场自身的调节功能。

　　2014 年，为更好地发挥市场在资源配置中决定性作用，政府部门将进一步转变职能尤其是下放权力落实好“三个一律”:凡是市场能够调节的经济活动，政府一律不再审批。 凡是企业投资项目，除了关系国家安全、生态安全、涉及重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益的一律由企业依法依规自主决策，不再审批。 对必须保留的审批项目，凡是直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律交由地方和基层管理。

　　二、稳中求进：宏观调控政策的主基调

　　2013 年，中国经济从年初就面临复杂的发展局面，一季度就进入到环比增长的一个低点。 但中国政府并未如以往一般很快出台经济扶持计划，年中的中共中央政治局会议强调坚持统筹稳增长、调结构、促改革，坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底，要努力实现三者有机统一。 此后又提出了中国将实施守住稳增长、 保就业的下限，守住防通胀的上限的宏观调控区间管理模式。 国家统计局公布的数据显示，2013 年我国国内生产总值同比增长 7.7%,高于 7.5%的预期目标，国民经济企稳并逐步向好，说明中央宏观调控政策和中央推动改革、调整结构来保持经济长期平稳较快增长的举措是及时和有效的。 因此，可以预计 2014 年的宏观调控仍将保持稳中求进的基调，即，明确区间，稳定政策，重在改调（改革调整），长短结合。

　　明确区间是指中央仍可能会明确要守住稳增长、保就业的下限，守住防通胀的上限，以增强社会信心，稳定社会预期。为改善民生，确保人民的就业、收入能够增长， 为改革创造良好的经济社会环境。

　　稳定政策是指稳定宏观经济政策，坚持积极的财政政策和稳健的货币政策，为市场主体创造一个可以预期的平稳的政策环境，防止政策不当变动对市场机制的干扰。 在保持政策弹性的基础上， 尽量避免宏观政策的波动。 重在改调就是在稳定宏观政策的前提下，向改革要动力，向开放要活力，向结构调整要发展的潜力，把改革贯穿于经济社会发展各个领域、各个环节，以改革促创新发展，完善调控方式手段，强化经济发展方式转变的内生动力，加快经济结构调整优化，加强基本公共服务体系建设，使广大人民群众共享改革发展成果，促进经济持续健康发展、社会和谐稳定。 长短结合是指政策要既着眼于解决当前问题，更着眼于为长期平稳可持续的发展打造基础，全面认识持续健康发展和生产总值增长的关系，抓住机遇保持国内生产总值合理增长、推进经济结构调整，化解产能过剩，着力防控地方债风险，努力实现经济发展质量和效益得到提高又不会带来后遗症的速度。

　　总之， 宏观调控在稳中求进的基调下，2014 年将在“稳增长、调结构、促改革”三者之间寻求平衡、互相兼顾，既采取一定的措施防止经济大起大落，也要把改革创新贯穿于经济社会发展各个领域、各个环节，加大调结构力度。

　　三、结构性色彩更浓：积极财政政策的新内涵

　　2014 年虽然也强调政府的作用，也将继续采取积极的财政政策，但是，其目的、内涵和做法上将发生一些根本的变化。 结构性色彩将更浓，一是从总量性的政策转向结构性的政策，二是从单纯的经济政策转向经济社会政策。 结构性减税以及支出结构的调整和优化力度会越来越大，政府将更多地提供公共服务，通过促进基本公共服务的均等化来提升社会的公平正义，财政政策更注重短期和中长期结合，服务全面深化改革大局。 财政政策将更多地是用在推动经济发展的市场主体企业减税、支持其创新，便利其投资的公共环境的建设和各类民生事业的改善和发展项目上， 而且其中相当一部分资源，要利用市场经济的工具来调动各类企业的积极性，通过它们的共同参与来加以实现。 具体讲，主要有：

　　一是加强和改善财政宏观调控，促进稳增长、调结构、转方式。 积极的财政政策和全面深化改革紧密结合，激发中小企业发展活力，调整优化国内需求结构，支持产业结构调整，支持落实创新驱动发展战略。 二是支持实施农业可持续发展战略，加快转变农业发展方式。 在确保国家粮食安全的前提下，支持农业“休养生息”,提高国内农业综合生产能力和增加农产品国际供给能力，完善农产品价格和市场调控机制，支持精准扶贫。 三是完善财政投入体制机制，有效保障改善民生。 按照守住底线、突出重点、完善制度的思路，完善机制，堵塞漏洞，规范运作，公开透明，千方百计地把民生资金管好用好。

　　四是积极推动城镇化进程， 促进城乡发展一体化

　　支持建立多元可持续的资金保障机制，按照推进农业转移人口市民化的要求， 完善相关财税政策，并支持开展试点示范工作。 五是切实加强地方政府性债务管理，修明渠、堵暗道，有效防控债务风险。 六是大力推进政府购买服务工作， 促进政府职能转变。

　　同时，加快现代财政制度的建设：一是改进预算管理制度，建立全面规范、公开透明的预算管理体制。 预算编制和审查的重点由现在的收支平衡状态向支出预算和政策转变。 税收将不再是预算确定的任务，而是转为预期目标，从而克服以往预算执行中的“顺周期”问题。 建立跨年度预算平衡机制，通过实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。 实施全面规范的预算公开，推进政策公开，增强预算的透明度，让公众更好地了解预算。 二是完善税收制度。 全面推进增值税改革，建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度，消除重复征税问题。

　　调整消费税制度征收范围、环节、税率，进一步发挥消费税的调节功能。 加快房产税立法和改革步伐，减少房产建设和交易环节税费，清费立税，提高保有环节的税收。 推进资源税从价计征改革，推动资源环境保护费改税，进一步发挥税收促进资源节约和环境保护的作用。 加快完善个人所得税征管配套措施，逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度。 完善国税、地税征管体制，特别是征管职能划分，充分发挥中央、地方两个积极性。 三是建立事权与支出责任相适应的制度。 在明晰政府间事权划分的基础上，界定各级政府间的支出责任，明确划分政府间收入，再通过转移支付等手段调节上下级政府、不同地区之间的财力分配，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现事权和支出责任相适应。

    四、增强前瞻性、针对性和协同性：稳健货币政策的基本取向

　　从本次审计署债务审计结果看， 今明两年是地方政府性债务偿还的高峰期，到 2015 年末需要偿还的债务占比达到 53.9%, 这意味着地方政府借新还旧、再融资的压力较大，加之地方融资平台自身产生现金流的能力较弱，将不可避免导致流动性风险上升。 虽然债务总体可控，但局部信用风险不排除一触即发的可能， 这就使央行面临两难局面。 央行既希望通过信用事件来降低金融领域风险偏好，又要防控局部信用风险上升成为全局风险的可能，因为一旦引发系统性信用风险，资产价格的大幅收缩必将刺破金融泡沫。 今年的目标既要保持经济增长平稳，又要化解金融领域风险，还要为改革留出充分的空间。 因此，央行工作会议对货币政策的定调是“增强调控的前瞻性、针对性和协同性”,替换了 2013 年强调的“保持政策的连续性和稳定性”.

　　2014 年， 预计央行将通过综合运用存准率、正逆回购、央票、短期流动性调节工具等货币政策工具，保持合理的流动性状况，稳定市场主体预期，满足实体经济资金需求。 一是以发展为主旋律，以创新为动力，以服务实体经济发展为使命，坚持发展与规范并重， 继续着力推动形成功能完善、 层次丰富、 透明规范、 稳健高效和开放包容的金融市场体系。 二是紧紧围绕经济结构调整这条主线， 引导和支持银行业金融机构通过“盘活存量、优化增量”,支持重点基础设施建设、战略性新兴产业、科技文化、现代服务业、 新型城镇化等重点领域和关键环节，压缩严重过剩产能、淘汰落后产能。 三是科学分析和全方位监测地方债务风险，配合有关部门和有关地方政府，彻底清理资信差、功能不明、财务不可持续的地方融资平台公司，落实偿债责任，防范金融风险。 按照“堵斜门、开正道”的原则，支持治理规范、内控严密、功能突出、财务可持续的地方平台公司的市场化融资，积极推进市政债的市场技术准备等相关工作，拓宽城市建设市场化融资渠道。 四是继续下工夫改进农村金融服务，审慎开展农村土地承包经营权抵押贷款试点，支持农业适度规模经营和农业现代化。 五是全力做好就业、扶贫、小微企业、保障房建设等民生金融服务，进一步做好信贷政策导向效果评估工作，发挥好中央银行信贷政策的引导作用。

　　与此同时，金融市场化改革将进一步深化。 中国金融市场化改革在 2013 年取得实质性突破，2013年 7 月，中国全面放开了人民币贷款利率管制，这是近年来国内利率市场化改革取得的重要进展。 目前，中国货币市场利率、债券市场利率、外币存贷款利率已先后实现市场化，只有人民币存款利率有上限管理。 也就是说，在利率市场化方面，今后改革剩下的问题在于如何推进存款利率市场化改革。 目前来看，业界呼吁多年的存款保险制度有望于 2014 年推出。 目标是通过利率、人民币汇率市场化以及开放资本账户来建立市场导向型的金融价格体系。

　　五、区别对待、公平竞争：区域政策的特点

    我国一系列区域战略与政策的实施促进了区域协调发展，增强了经济整体活力，区域增长格局已出现重大转变。 2014 年，实行区别对待仍是完善区域政策体系的基本方向， 完善并创新区域政策，缩小政策单元，重视跨区域、次区域规划，提高区域政策精准性。

　　为促进区域经济协调发展，2014 年， 将加快制定优先推进西部大开发的政策性文件，启动实施新一轮退耕还林工程、扩大退牧还草范围。 加快出台全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见，统筹推进全国老工业基地和城区老工业区更新改造，促进全国资源型城市和独立工矿区转型发展。 全面落实中部崛起战略，加快中西部地区承接产业转移示范区和产业园区建设。 支持前海、南沙、横琴、平潭等重大平台建设，抓紧制定促进海洋经济发展的政策。 同时，我国将打破行政区划限制，推进沿海、沿江、沿边、沿路桥的轴线开发，带动更大范围的腹地发展。 依托长江黄金水道建设中国经济新支撑带，推进泛珠三角区域合作，支持武汉、长株潭、环鄱阳湖等长江中游城市群一体化发展。 促进中原经济区加快发展。 深入推进首都经济圈一体化发展， 加快环渤海地区转型升级。 推动云南、广西等地向南亚、东南亚开放，支持西北地区向西开放，着力培育中西部地区新的经济支撑带。 为增强欠发达地区发展能力，还将推进对口支援，支持西藏、新疆和四省藏区等跨越式发展，落实扶持革命老区振兴发展的规划和政策，实施好集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚规划。

　　在注重区别对待的基础上，也将更加注重公平，即将实现基本公共服务均等化作为促进区域协调发展的关键内容。 通过体制创新和法律保障，实现不分区域、城乡、工农、公私、贫富，一视同仁地实施财政、金融等公共政策；加大对欠发达地区的基本公共服务投入力度，推进教育、卫生、就业、社保等公民享有的同权化；加大水、电、路、气、房等民生工程建设投入，让不同地区的人民群众享有大体相当的公共基础设施服务。

　　与此同时， 税收优惠将与区域规划脱钩。 据统计， 目前已出台实施的区域税收优惠政策共有 30项，同时还有一些正在申请的区域性税收优惠政策项目。 还有一些地方政府和财税部门执法不严或者出台“土政策”,通过税收返还等方式变相减免税收，制造税收“洼地”,严重影响了国家税制规范和市场公平竞争。 下一步，财政部门将扎实推进清理规范税收优惠政策工作，清理已出台的税收优惠政策，对执行到期的将彻底终止不再延续，对未到期限的将明确政策终止的过渡期，对带有试点性质且具有推广价值的，将尽快转化为普惠制，在全国范围内实施，今后原则上不再出台新的区域税收优惠政策。

　　至于与区域政策密切相关的区域政绩考核，尽管经济学理论严格地证明了，不存在一种能同时有效解决多个问题的自上而下的体制，地区竞争机制无法有效解决多目标问题。但在目前尚未形成更为合理机制的背景下， 以多目标代替 GDP 增速的单一目标， 比如在对地方政府的考核指标中纳入收入分配、社会稳定、环境保护等可能是当下无奈的暂时选择。

　　六、激活民间力量：扩大内需的着力点

    扩大内需是保持经济持续健康发展的重要基础， 既是短期的政策着力点， 也是中长期的战略选择。

　　就扩大消费而言，要扩大居民消费规模，优化居民消费结构，提升居民消费质量，关键在于增强居民消费能力、改善居民消费预期。 这就意味着需要推动实现稳定充分就业， 千方百计增加居民收入，建立居民收入持续增长的长效机制，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，规范收入分配秩序，逐步形成合理的收入分配制度，努力缩小城乡、区域、行业和社会群体之间的收入差距。 从城乡居民最关心的养老保障、医疗保障、失业保障、住房保障等方面入手， 统筹推进城乡社会保障体系建设，增强居民的消费意愿。 同时，加强消费质量监管、改善消费市场环境，让居民放心消费。 不断完善政府主导、企业主体、群众参与、社会监督的运行机制，整顿和规范市场经济秩序，营造公平、有序、规范的市场环境，让消费者真正放心满意。 2014 年，扩大消费的重点将在信息消费领域。 信息消费具有结构层次高、绿色无污染、带动作用强的作用，是近年来各个国家重点培育的新兴消费热点，也将成为我国扩大消费的重要着力点。 为此，一是加快实施宽带中国工程，加快光纤宽带建设和改造，深化无线宽带网络覆盖，推动下一代互联网与移动物联网融合发展。 二是进行商业模式、信息内容和服务创新，开拓更多的信息消费市场空间。 三是健全信息安全保障体系，强化信息资源和个人信息保护，消除网络信息消费的后顾之忧。

　　着力保持投资稳定增长，重点将调整预算内投资结构， 大幅压缩用于一般竞争性企业项目投资，适当减少可利用社会资金的经营性基础设施投资，停止建设楼堂馆所等投资， 压缩小型分散投资，重点支持全局性、基础性、战略性的重大项目，集中力量办大事。 合理确定投向，主要是棚户区改造和保障性住房配套基础设施，高标准农田和农村民生建设，水利、中西部铁路等重大基础设施，重大节能减排和环境治理工程，核心关键技术开发应用等重大自主创新和转型升级工程，教育、医疗、社会养老、食品药品安全等社会事业和社会管理， 少数民族、边疆地区发展等领域。 在管好用好政府投资的同时，为民间投资拓展更大的市场空间，为民间投资创造更好的市场环境，有效释放民间投资潜力。

　　七、以人为本：新型城镇化发展的核心

　　新型城镇化的核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。 注重人民生活质量和社会福利的实质性提升，注重人的全面发展，使全体城乡居民共享现代化成果。 新型城镇化就是要改变过去粗放型、资源掠夺型的城镇发展模式，集约节约利用土地、资金、劳动力等各种资源，根据资源环境承载能力合理控制开发强度、合理调整空间结构、合理控制城市规模，切实保护好生态环境， 增强城镇化发展的可持续性。 推进新型城镇化要传承文化，要建设有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇，保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉。

　　要积极稳妥扎实推进新型城镇化工作： 一是推动规划实施。 修改完善国家新型城镇化规划并尽快发布实施。 二是出台配套政策。 推动出台户籍、土地、资金、住房、基本公共服务等方面的配套政策。

　　三是编制配套规划。 组织编制实施重点城市群发展规划，各地因地制宜地编制和实施本地区新型城镇化发展规划。 四是开展试点示范。 围绕建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、降低行政成本的设市模式、改革完善农村宅基地制度，在不同区域开展不同层级、不同类型的试点。 五是完善基础设施。 提高东部地区城市群综合交通运输一体化水平，推进中西部地区城市群内主要城市之间的快速铁路、高速公路建设，加强中小城市和小城镇与交通干线、交通枢纽城市的连接。 强化市政公用设施和公共服务设施建设。 六是发展城市群， 优化城市布局。 着力优化城市化布局和形态，培育并引导城市群发展，完善大中小城市结构，强化综合运输交通网络的支撑，优化城市群内部的城市分工协作。

　　八、集约用地、保护农民利益：土地政策的主要方向

　　2014 年，国土资源部将会全面推行节约集约用地政策，用地规模实施总量控制和减量供应，加大存量建设用地供应，减少新增建设用地。 全面开展土地集约利用评价，细化各类用地标准。 在全面总结各地征地实践经验的基础上，不断完善现行征地制度，缩小征地范围，进一步规范征地程序，着力于建立完善多元保障机制。 逐步缩小划拨用地范围，以公平、公开、有偿的方式配置土地资源，全面推进基础设施和社会事业用地有偿使用，清理存量划拨用地，发挥市场在资源配置中的决定性作用。 针对不同产业、 不同用地类型提供不同的有偿使用方式，弥补一次性收取地价款单一方式的不足。 提高工业用地价格，减少工业用地，适当增加居住用地供应。 落实十八届三中全会提出“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”的要求，研究起草《不动产登记条例》、《不动产登记办法》等规章制度，整合建立不动产登记信息管理基础平台，做好国家层面有关不动产登记衔接工作。

　　特别是，在土地政策中要保护农民的利益。 坚持农村土地农民集体所有，不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。 依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利。 赋予农民更多财产权利，保障宅基地的用益物权，完善宅基地管理制度，探索宅基地上的农民住房的财产性收益的路子。