新型城镇化视域下城中村改造的矛盾与应对措施(2)

　　（二）村民市民化进程缓慢，居民幸福感较低

　　1、城中村村民的市民化壁垒较高。尽管我国政府在推进城镇化的进程中，一直注重相关配套措施的完善，在健全城中村村民的养老、医疗保障制度等方面作出有益尝试，但由于诸多因素的综合作用，仍有大量城中村村民尚未形成新的收入获取方式，导致在拆迁后的生活难以保障。目前，补偿金数额的确定和按时足额发放是政府部门关注的重点，而对于村民如何运用补偿金则缺乏必要的引导。部分村民在获取拆迁补偿后即放弃工作，将补偿金的利息和出租房屋的收益作为家庭的主要经济来源，因而也导致拆迁安置款分配引发的家庭纠纷大幅增加。另外，由于历史原因，与城市居民相比，仍有相当数量的城中村村民文化素质偏低、劳动技能不足，在城市就业竞争中处于不利地位，难以实现与当代城市居民生产生活方式的接轨。如何转变村民身份，使其真正融入城市生活，成为政府面临的新难题（周慧光，2015）。

　　2、城中村居民的幸福感有待提升。城中村居民呈现多元化特点，除原住村民外，还包括暂住的本市居民、农民工、外来创业人员等。一方面，城中村低廉的房屋出租价格，吸引了大量外来人口入住，由于成长背景、生活风俗、文化理念等有所差异，不同来源的人群在城中村交流融合的同时也容易产生冲突，而流动人口管理制度与措施的不足甚至缺失，为城中村的社会治安问题埋下隐患，恶性事件时有发生。另一方面，我国社会保障制度的不健全导致城中村居民的基本社会保障需求难以得到满足。以医疗制度为例，由于城中村多数处于城市范围之内或邻近城市，居民在看病时，往往只能就近选择收费较高的城市医院，虽然我国已实行农村医疗合作制度，但与城市居民相比，村民能报销的费用十分有限，导致城中村和城市在社会保障制度方面存在很大差距（赵雨虹，2013），居民幸福感偏低。

　　（三）资源利用粗放，发展质量不高

　　1、城中村的资源浪费与无序现象突出。城中村在各类资源的使用方面规划和管理不足，存在较多浪费现象。土地资源方面，由于缺乏必要的功能分区，占用公共空间兴建违章建筑的现象时有发生，而土地升值引发房地产二级市场活跃，不规范的交易方式导致部分国有土地资源流失。水电资源方面，由于缺乏有序管理呈现价格的两极分化，部分城中村水电费远高于城市平均水平，在加重居民生活负担的同时容易引发不满，不利于居民的市民化转变，而有些城中村的水电费用则偏低，出现了不同程度的水电资源浪费。此外，固体废物处理不及时、闲置房屋较多等也体现了城中村粗放式资源管理方式的弊端。

　　2、城中村的结构与功能体系建设滞后。与以小农经济为主的传统村落不同，城中村是城市社会化分工的产物，在快速城镇化的进程中，承担着缓解资源匮乏和社会矛盾等功能，但从当前实践看，城中村的结构与功能体系建设较为滞后。首先，城中村在满足城市发展资源需求方面的质量不高，尽管为城市扩张提供了相当数量的土地资源和人力资源，但也出现了土地利用效益偏低、人力资源素质水平不足等问题。

　　其次，城中村在缓解城市发展对低收入群体的挤压效应方面力度不够，虽然城中村为涌入的低收入群体提供了价格低廉、条件良好的住房，降低了流动人口的打工、创业成本，但关于如何促进外来居民与村民的融合、提供公共管理与服务、打造文明和谐社区等尚未形成清晰的思路。最后，城中村在承接城市产业转移方面的能力不足，不利于村民生产方式的转变和城市产业结构的调整。

　　（四）生态文化保护不足，可持续发展能力不强

　　1、城中村的生态文化保护有待加强。城中村曾在很长一段时间里被视为影响城市形象的“灰色地带”,人口密度高、建筑容积率大、空气质量差、街道布局杂乱、污染和噪音严重等问题突出。近年来，随着改造工作的持续推进，城中村的空间环境美化已取得较为明显的效果，但在生态环境和文化保护方面仍存在些许不足：城中村改造的生态文化保护意识不强，人与自然、环境的和谐发展仍较多停留在口号阶段，尚未形成有效的城中村改造生态规划模式，缺乏科学方法论的指导，以资源掠取为出发点的改造行为时有发生，历史文化风貌和传统人文地脉破坏严重等。

　　2、城中村的可持续发展能力有待培养。一般认为，区域可持续发展能力可以从经济、社会和资源环境等三个方面进行综合评价，其中经济类指标主要有经济规模、效益、结构、增长率等，社会类指标主要有基础设施、生活水平、教育水平、商业与文体娱乐活动等，资源环境类指标主要有资源利用、污染防治、生态水平等（郭存芝等，2010）。经济方面，土地红利和房租依然是目前城中村及其村民经济收入的主要来源，尽管已有部分城中村尝试创立集体企业、进行个体户经营等，但从实践看失败率较高，城中村亟需探讨适合自身的可持续的经济发展模式。

　　社会方面，与城市相比，城中村的基础设施建设、居民储蓄与消费水平、居民受教育程度和商业娱乐文化活动的开展等仍具有较大差距。资源环境方面，城中村土地、水、电等资源的利用较为粗放，固体废物和噪音污染较为突出。

　　四、新型城镇化背景下城中村改造的对策

　　（一）依法治理，将法治思维贯穿于城中村改造的全过程

　　当前城中村改造中出现的诸多问题，除了长期以来城乡二元体制的影响，缺乏法治思维是一个重要原因。一方面，尽管我国在城中村改造的政策设计方面已作出很多有益尝试，但相关法律的制定却严重滞后，例如国家规定城中村改造需支付土地征用和拆迁补偿金，但关于补偿金额确定的标准和流程却缺乏法律指导与监管，这是导致城中村改造利益主体间矛盾的重要原因。另一方面，城中村居民的法律意识淡薄、法律知识不足，无论是常驻村民还是暂住流动人口，对自身的权利和责任范围认知模糊，在感知到利益受损时很少从法律角度去思考问题和寻求保护，容易出现破坏环境、对抗政府或反社会等极端行为。依法治理，是新时期国家对城镇化的内在要求，在新型城镇化背景下要将法治思维贯穿于城中村改造的全过程。在依法治国的框架下制定和实施城中村改造的各项政策，完善城中村改造的法律体系，通过多种渠道普及法律知识，提高城中村居民的法律意识、明晰其权利与责任，运用行政评估、复议、诉讼等法治手段评价城中村改造的实效、保护城中村居民的合法权益等。

　　（二）统筹兼顾，打造“五位一体”的利益相关者治理机制

　　统筹兼顾是新型城镇化背景下城中村改造在宏观层面的首要原则，是破解当前城中村改造过程中相关利益主体协调困难、冲突较多等问题的有效路径，其核心策略是在明晰城中村改造相关主体利益诉求和角色定位等的基础上，探索建立多元主体协调统一的治理机制。一般认为城中村改造涉及的利益相关者主要有四个，即政府部门、开发商、村集体和村民，但鉴于忽略暂住流动人群利益的做法在实践中已显现出诸多弊端，本文吸纳赵晔琴（2008）、贺雪峰（2014）等的观点，将暂住流动人群视为城中村改造的主要利益相关者之一，构建政府部门、开发商、村集体、村民、暂住流动人群等“五位一体”的利益相关者治理机制。

　　一是强化政府部门在城中村改造中的宏观调控和监督功能，以促进城乡统筹、区域统筹、人与自然和社会统筹为出发点，将城中村纳入城市整体规划，从完善城市功能与形态、提高城市经济和社会总价值的视角开展城中村改造的规划引导、政策制定、过程监督和利益分配工作，并根据城中村的居民构成和人文地脉特点进行分类指导与管理。二是建立开发商的动力、约束和监督机制，遵循市场规律选择和配置开发商资源，以出台优惠政策、引导资源集聚为抓手支持和保护开发商获取合理利润，在激发开发商参与城中村改造动力的同时加强政府部门的过程协调和规制监督，设计制定城中村改造利益相关方的动态协调机制和开发商绩效评价与问责制度，提供冲突协商的平台，约束过度市场化行为。三是规范发挥村集体在城中村改造中的中介桥梁和基层管理作用，明晰村集体的“发言人”与“代言人”角色，不仅要准确传达、科学落实政府部门的相关政策，更要将村民在城中村改造各个阶段的诉求及时反馈给相关主体，特别是在城中村改造的规划阶段，村集体要为政府部门与开发商提供尽可能全面和充分的诉求信息，以避免潜在冲突风险、提高规划设计质量。四是加强城中村村民的补偿和改造模式设计，变被动为主动，丰富村民参与城中村改造的形式，既要采取多元化的补偿安置方式维护村民的短期利益，更要通过对接城镇居民保障体系、加强基础设施建设、提供公共服务供给等措施维护村民的长期利益。五是关注对暂住流动人群居住权的保障，降低当前城中村改造对农民工和城市低收入群体的挤压效应，继续发挥城中村的流动人口聚集区功能，在改造的规划设计中注重保护暂住流动人群的居住空间，将其纳入城中村改造工作范围。

　　（三）以人为本，推进城中村居民市民化进程

　　以人为本是新型城镇化的核心，也是新时期下城中村改造的根本出发点和着眼点。城中村居民直接承担改造工作的成败，决定城中村改造的实质效果。当前城中村改造中出现的一系列问题，归根结底在于对人的关注不够，导致城中村改造的形式大于实质。尽管在建制和形态上纳入了城市发展版图，但仍有相当数量的城中村居民，在客观环境和主观因素的双重影响下，思想观念、生产方式、生活方式等向城市居民的转变缓慢。要破解新型城镇化背景下城中村改造的难点问题，亟需推进城中村居民的市民化进程。

　　首先，营造利于城中村居民市民化转变的政策环境与氛围，在社会保障制度、户籍制度、土地制度等的改革中明确城中村居民的市民化定位，逐步减少城中村居民与城市居民享受公共服务供给的差异，将城中村改造纳入城市和谐社区建设工程，广泛开展以提高居民素质和文明程度为目标的创建文明城市活动，在与城市接轨和互动的过程中转变城中村居民的思维方式和生产生活观念。其次，构建符合城中村及其居民特点的生产方式和经济基础，改变过于依靠土地红利和房租的收入获取方式，引导城中村居民进入城市就业创业体系，建立面向城中村劳动力市场的就业信息传递通道，通过职业培训、专业指导等方式帮助城中村居民提高城市就业技能，鼓励城中村根据自身特点承接城市转移产业和发展特色集体经济，支持城中村居民自主创业。最后，推动城中村居民生活方式市民化，进一步加强水、电、燃气等基础生活资源的集中化供给，促进城中村第三产业和商品经济的发展，引导城中村居民培养与所在区域经济发展水平相匹配的生活消费观念和习惯，丰富文化娱乐休闲活动，提高城中村居民的生活品质、满意度和幸福感。

　　（四）集约发展，强化城中村内涵建设与功能提升

　　资源利用粗放、发展质量不高是城中村改造中的突出问题，新型城镇化要求必须整合城中村的各类要素，完善结构、提升功能，走集约化和内涵式的发展道路。一是实施集约高效的城中村土地资源利用策略，科学制定土地使用规划，在盘活存量用地的基础上明确闲置用地的使用方向，提高城中村空间利用的规范程度，及时认定和处理村内的违章建筑，严格审批和检查新的建设项目，提高建筑容积率，推动空置建筑转租使用。二是立足区域整体情况优化城中村的经济社会结构，一方面利用区域对城中村的辐射带动作用，促进城中村产业结构的优化升级，结合自身实际承接区域转移工业、发展配套服务业，吸纳城市就业人群重构城中村社会结构；另一方面明晰城中村在区域经济社会发展中的定位与责任，主动承担区域发展赋予城中村的各项任务，从区域长远利益出发确定城中村的资源使用和基础设施建设方向。三是构建功能分化的城中村管理模式，将功能分化理念贯穿于城中村改造的各个方面，依据自身在区域功能体系中的位置确定发展战略，对城中村内部进行功能分区并注意功能分区之间的有效衔接，例如可以划分为区域产业对接区、特色产业发展区、村民居住生活区、外来人群居住生活区等，逐步形成功能分化的城中村管理机构。四是建立城中村发展质量的考核评价制度，将城中村的集约化程度、结构与功能体系建设水平等纳入各级干部的考核评价体系，引导开展相关政策研究，制定完善有利于改造质量提升的法律法规与政策措施。

　　（五）环境友好，培养城中村的可持续发展能力

　　环境恶劣是城中村被视为城市发展不和谐现象的主要原因，受快速城镇化粗放式发展模式的影响，城中村人与自然、环境的矛盾较为突出，自然环境和人文地脉遭到不同程度的破坏。新型城镇化背景下，环境友好和可持续发展成为城中村改造的重要目标，城中村亟需在修复、重塑自然环境与人文环境的基础上，培养自身的可持续发展能力。

　　首先，城中村改造要树立科学的环境保护观，当前国内外学术界对旧城改造的认识已从单纯的物质空间改造转向包括物质、经济、文化、社会等在内的旧城全面再生（方丹青、陈可石和崔莹莹，2015），城中村改造既要重视自然环境的修复完善，更要注重人文环境的再生重塑。其次，施行自然环境与人文环境并重的环境改造策略，加强改造前的规划设计工作，培养城中村居民的环境保护意识，建立健全环境保护制度和规章，重视对具有符号意义的古迹、古树等物质文化遗产的保护，妥善发掘、合理保留有价值的民风民俗及其他精神文化。最后，培养城中村的可持续发展能力，确立城中村的主导产业；打造与区域经济有效衔接的产业链，拓宽城中村改造与发展的融资渠道，建立相对稳定的资金投入筹措机制；提高城中村的人才吸纳能力与人力资本投资水平，通过人才结构调整引领经济社会结构优化；坚持集约化与生态化的城中村改造模式，实现人与自然、社会、环境的和谐发展。

　　参考文献：

　　①曹宗平：《中国城镇化之路》，人民出版社2009年版。

　　②方丹青、陈可石、崔莹莹：《基于多主体伙伴模式的文化导向型城中村再生策略--以深圳大芬村改造为例》，《城市发展研究》2015年第1期。

　　③傅明先：《基于生态城市建设的城中村改造研究》，中国海洋大学博士学位论文，2009年。

　　④甘露、马振涛：《新型城镇化的核心是人的城镇化》，《人民日报》2012年10月29日。