我国契约农业环境法律规制的优化进路

　　摘要：契约农业作为助力我国乡村振兴目标实现的一种农业创新模式，其有效推进离不开完善的法律制度保障。然而，在环境法律规制层面尚存在主体责任不明确、行政监管有待加强、农业环境保险制度不健全等诸多层面的不足。构建体系完备的契约农业环境法律制度体系，应在绿色发展理念的指引下，通过完善相关立法，明确双方法律主体环境责任、加强农业环境污染监管、引入农业环境污染责任保险制度，并健全贷款、环境税收优惠、多元化生态补偿等配套实施机制。如此，方能更好的激活土地要素的市场价值，助推美丽乡村建设。

　　关键词：契约农业; 乡村振兴; 绿色发展; 法律规制;

　　作者简介：李诚（1992-）,女，山东淄博人，山东理工大学法学院2020级硕士研究生，法经济学研究院助理研究员，研究方向：经济法学。;

　　基金：山东省社会科学规划研究项目“习近平‘绿水青山就是金山银山’思想的制度保障：以生态保护红线的统筹推进为研究视角”（项目编号：18CFXJ20）的阶段性成果;

　　Abstract：Contract agriculture, as an agricultural innovation mode to help achieve the goal of rural revitalization in China, can not be effectively promoted without perfect legal system guarantee. However, there are still many deficiencies in environmental legal regulation, such as unclear subject responsibility, administrative supervision to be strengthened, and imperfect agricultural environmental insurance system. Under the guidance of the concept of green development, we should improve the relevant legislation, clarify the environmental responsibility of both legal subjects, strengthen the supervision of agricultural environmental pollution, introduce the insurance system of agricultural environmental pollution liability, and improve the supporting implementation mechanism of loans, environmental tax preferences, diversified ecological compensation and so on. In this way, we can better activate the market value of land elements and boost the construction of beautiful countryside.

　　Keyword：contract agriculture; rural revitalization; green development; legal regulation;

　　2018年，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》首次提及“订单农业”这一概念。“订单农业”也称为契约农业，它是以协议契约为纽带，链接企业和农户两类主体，促进农业产业化、多元化发展。契约农业是实现乡村振兴战略的具体方式之一，“企业+农户”模式是目前我国契约农业的基本形式，该模式在拓宽农民增收渠道、提高农民收入水平等方面发挥着重要作用。但契约农业的发展难免会对环境带来不利影响，而相关法律对于契约农业环境风险的规范尚不完善。2020年10月29日，中国共产党十九届五中全会审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要“全面实施乡村振兴战略，推进农业绿色转型，加强产地环境保护治理，深入实施农药化肥减量行动，推进畜禽粪污资源化利用”。在当前形势下，如何界定和规范契约农业发展过程中的环境责任是建设美丽乡村的关键举措。笔者以契约农业中的环境问题为研究对象，对其环境责任认定和承担等问题进行系统分析和论证，探寻我国契约农业环境风险规制的完善路径，以期更好地助推美丽乡村建设，促进农业绿色发展，打造人与自然和谐共生的新格局。

　　一、契约农业发展存在环境风险

　　2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动城乡建设绿色发展的意见》提出要“发展多种形式适度规模经营，支持以‘公司+农户’等模式对接市场”。契约农业的发展对于实现农业产业化和现代化具有积极的助推作用，但在发展过程中，由于企业和农户对于经济收益的追求远远大于对环境保护的重视程度，导致契约农业在发展过程中引发了很多环境问题，主要表现为以下几方面：

　　（一）土壤污染及水污染严重

　　契约农业虽然为农户的增收提供了新的途径和模式，但在发展过程中对环境所带来的不利影响也日益凸显。农户在种植过程中为实现短期内收益最大化，会选择大量使用化肥、农药。而化肥和农药所含有的氮、磷等物质，在土壤中不断累积，直至超出土壤的自我修复能力，从而导致土壤污染。同时，农户在养殖畜禽过程中将产生的粪便、养殖废水、病死尸体等废料不经处理直接排放处置的行为，也造成了严重的水污染。

　　（二）土地生态功能退化明显

　　在“企业+农户”合作种植过程中，农户需按照与企业签订的合同，生产种植蔬菜、粮食等农作物。而企业为节约生产成本会选择拥有土地承包经营权且便于实现规模化生产经营的农户进行合作种植，这将为企业大规模机械化作业提供便利。然而，企业因过度追求短期内的经济效益，并未给农户留有充足时间采取必要的休耕轮耕等土地养护措施，加之长期的大规模机械化作业致使土地板结化，并且因缺少对土地的必要养护，土壤肥力下降，对土地的生态功能造成了严重损害。[1]

　　（三）周边生态环境受到严重影响

　　在“企业+农户”合作养殖过程中，多数企业会与农户在合同中明确约定由农户自行负责相关环保事宜，因污染造成的一切后果均与企业无关，企业对于合作过程中环保事项不采取任何防治措施。然而，由于农户环保意识不强，部分农户在建设养殖区时未与居民区保持合理的防护距离，养殖过程中所产生的难闻气味、滋生的蝇虫等严重影响周边住户的日常生活。许多养殖农户非法占用基本农田，养殖区域比较分散，没有形成养殖规模，这导致养殖污染来源比较分散，污染位置不易识别和确定，很难开展有效的防治。再加上环境监管部门对此类污染情况监管不到位，经过长时间累积，导致生态环境自净能力不足，生态环境破坏较为严重。

　　二、契约农业环境风险法律规制不足

　　目前，在我国部分乡镇政府对环境保护的关注远低于对经济增长的重视，在农村仍存在以牺牲生态环境来促进经济增长的现象。而要实现农业健康发展，提高农户的经济收入，首先要保障契约农业生态环境的持续健康发展。契约农业发展过程中的环境保护离不开体系完备的环境法律规制，现有法律制度难以有效解决契约农业发展进程中出现的复杂问题，主要表现为以下几个方面：

　　（一）我国环境立法未涉及契约农业环境规制

　　我国历来重视城市环境问题，经过四十多年的发展，我国环境立法取得了长足的进步，但专门环境立法体系性不足，相关的立法协调性也存在问题。[2]通过梳理我国《环境保护法》《农业法》《畜牧法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等相关规定，可以发现我国关于农业环境保护的相关立法在数量上已达到一定规模，行政法规、地方性法规及部门规章均有涉及，但各个法律法规设置较为分散和笼统。通过检视我国现行的农业发展立法，发现其缺失保护农业生态环境并限制环境利用行为主体过度行使私权利的法律规定。[3]现有立法尚无有关契约农业环境问题的规定，若不针对企业和农户所需承担的环境责任进行明确规定，按照“谁污染，谁治理”的原则，环境监管部门会对农户进行罚款，且会由农户来承担污染治理、环境修复等环境责任。例如，《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十九条规定处罚对象是防治污染的配套设施未建成或者不合格的养殖者（即农户）,而企业作为契约农业发展中最大受益者却无需承担任何环境责任，农户和企业之间的权利与义务、收益与风险均不对等。这既无法从根本上预防和治理契约农业发展过程中的环境污染问题，也不利于促进乡村振兴战略的实现。农户作为社会中的弱势群体，若依据“谁污染，谁治理”的原则追究农户的环境责任，也面临着有关社会公平和农业产业竞争力等问题。[4]

　　在契约农业模式下，企业和农户是独立的个体，双方通过签订合同建立了契约关系。在这一契约关系中，企业利用其在市场经济地位中的优势对农户的收益有决定权，企业在与农户签订合同时为保障其自身利益，在合同中约定由农户来负责一切环保事项，而农户环保法律意识不强，对环境责任问题的承担存在懈怠及侥幸心理，且为追求短期的经济效益，不注重对环境的保护。在出现环境污染问题后，无论是对农户主张环境侵权责任还是生态修复责任，仅凭农户自身都担负不起相应的环境责任。污染者负担原则的本意是为让企业承担因排污损害环境而需治理恢复环境的费用，依据“污染者担责”的原则，明晰契约农业环境污染主体的责任认定，并设定相应的责任承担方式便显得尤为重要。

　　（二）契约农业环境污染监管不到位

　　目前我国对农业污染的监管体系不完善，对环境的监管仍以城市工业点源污染为主要目标，针对农业生态环境的监管还很薄弱。究其原因，首先，对农业生产环境的监测工作开展较少，农业环境监管工作人员配备不足，基础环境数据缺乏，面对相对分散、情况不一的农业生产区域进行环境监管的成本过高，面临执法不严、违法不予追究等现象。其次，农户的环境保护意识淡薄，农户缺乏对农业环境污染防治法律法规的认知。由于我国《环境保护法》对农业环境污染和生态环境的破坏缺乏明确有效的处罚规定，导致环境监管部门难以直接有效介入对农户环境利用行为的监管。再次，我国农业环境监管方面缺乏统筹规划，农业环境管理涉及到多个部门，但是各部门职能定位不准确，存在相互推诿的情况，难以有效协调，导致农业生产环境污染监管困难。例如，虽然镇政府一级设立了环保办公室，但因其职权有限，对农业环境污染防治工作的监测能力不足，在环保机构监测监察执法垂直管理制度改革后，原为县级政府部门的生态环境机构变为上级生态环境机关的派出机构，不再接受县级政府的领导和监督，生态环境派出机构的工作人员脱离了县级政府的监管，而且在县级生态环境综合监管职责上缺乏有效权限，导致县级生态环境派出机构的统一监管职能难以发挥。[5]

　　（三）契约农业环境污染责任险制度不完善

　　契约农业发展模式下环境污染事故时有发生，污染事故发生后环境侵权赔偿通常会因数额较大而难以落实到位。究其原因，首先，我国契约农业环境污染责任保险的立法缺失，导致农业环境污染保险的推行缺乏有力的法律依据。例如，我国《环境保护法》第五十二条规定了“国家鼓励投保环境污染责任保险”。然而该规定仅是倡导性、鼓励性的条款，难以保障契约农业环境污染责任保险的有效运行。2018年通过的《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》虽然针对的是从事环境高风险生产经营活动的企业事业单位，但仅是规定了部分必须要投保的行业和单位。其次，由于公司人格独立，股东仅承担有限责任，因此企业为节约成本，宁愿选择在环境污染事故发生时承担高额赔偿费用，也不愿预先投保环境污染责任保险，借助保险机制分散环境污染风险，而农户更无意也无力投保环境污染责任保险。同时，因契约农业环境保险费率的确定确有难度，使得契约农业环境污染责任保险推行困难。

　　三、契约农业环境风险法律规制的完善

　　在乡村振兴背景下，现有环境法律规范已不能很好地解决契约农业发展过程中出现的环境问题，尤其是关系到环境责任承担的问题。因此，完善现有法律规范，构建完备的契约农业环境风险规制体系尤为重要，保护农业生态环境离不开完善的立法及严格的执法。

　　（一）建立健全契约农业环境保护法律制度

　　建立健全契约农业环境保护法律法规及具体适用规则，统筹相关立法，建立相关立法衔接机制，用法治手段来保障契约农业环境污染治理。首先，针对《农业面源污染治理与监督指导实施方案（试行）》实施过程中所暴露出的问题，通过专门立法，在最大限度内满足农业环境污染治理的同时，更好地保护农业生态环境。其次，在专门立法的基础上，针对各个地区的实际情况及自身特点，因地制宜地制定适合农业环境污染治理的地方性法规及规章，增强“企业+农户”合作种养殖模式下农业环境保护的可操作性，明确契约农业环境污染主体的责任认定，确定契约农业模式下由企业与农户按照其收益的比例来承担相应的环境责任，并明确农户与企业在契约农业环境遭到破坏时具体的处罚规定。保护自然环境整体性健康和稳定是共同体成员的责任和义务，但在区分不同资源利用主体间责任时需充分考量主体类型之间的差异化，合理、公平地分配责任。[6]在立法中要关切农村生态环境保护涉及到的权利公平、机会公平及规则公平等问题，切实保障农户的环境权益。[7]同时，注意协调相关立法，避免立法内容冲突，从而为“企业+农户”合作种养殖模式下农业环境保护提供制度保障，助力美丽乡村建设。

　　（二）健全环境污染监管及监测体系

　　村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，同时与农户的联系也最为紧密。将村民委员会并入契约农业环境污染监管体系，将其作为连接企业和农户的纽带，一方面做好农户的发言人，另一方面贯彻落实契约农业环境监管政策，加强对契约农业环境保护法律的宣传和普及，提高农户的环境保护意识，激发农户参与环境污染治理工作的积极性。此外，导致生态环境事故频发的原因之一与传统的以经济指标为核心的绩效考核方式存在极大关联。[8]因此，为更好提升地方政府参与农业环境保护的积极性，应调整地方政府绩效考核内容，推行绿色GDP的绩效考核方式。[9]要构建统筹协调的契约农业环境监管体系，应以环境保护部门为主，其他相关部门为辅，明确其具体分工，建立长效协调机制，并加强对契约农业环境污染的监管，从而减少农业环境污染。

　　同时，当前亟需建立和完善契约农业环境监测体系，利用企业网络信息资源优势，建立环境信息共享平台，制定契约农业环境标准，定时发布环境信息，实现契约农业环境信息公开与共享。在“企业+农户”合作种养殖模式下，企业需要根据环保部门的农业环境标准要求，把控把严“农药关”和“饲料关”,农户则应在标准要求范围内开展生产和种植活动。此外，应加强政策激励，通过给予达标区域或者达到更高环保标准要求的企业与农户优惠政策，促使其探索契约农业绿色发展新方式，保证充足的实施动力，提高其参与环境保护的积极性。

　　（三）建立契约农业环境污染责任保险制度

　　如前所述，我国《环境保护法》鼓励投保环境污染责任保险，契约农业环境污染责任保险的推行，离不开完善的环境保险制度体系。契约农业环境污染责任保险制度的建立可分阶段进行：首先，在综合实地调研环境保险可行性的基础上，可考虑在《环境污染强制保险法》中，对契约农业环境污染责任保险的立法目的、原则等内容进行规范；其次，可考虑制定农业环境保险专门立法，并将契约农业环境污染责任保险的规定纳入其中，具体规定契约农业环境污染责任保险的投保主体、投保范围、保险责任范围、投保方式等内容；最后，由地方根据各地区实际情况来配套地方性法规等具体的实施规则，从而全面完善契约农业环境污染责任保险的制度体系。

　　我国现有的环境保险并没有发挥其本身应有之效用，主要原因是缺乏行之有效的数据，导致难以厘定合适的保险费率。而契约农业环境污染责任保险作为一种全新的险种，可以先设立契约农业环境污染责任保险试点，得出相应的理赔数据，再通过大量的调整、修改、创新等实践工作探索出合理的契约农业环境污染责任保险费率。同时，政府可以作为再保险人，为契约农业环境提供保险的公司进行再保险：一方面，可减轻保险公司在新险种探索过程中的负担；另一方面，政府的再保险供给也可以更好地促进契约农业环境污染责任保险的有效推行。

　　（四）建立契约农业环境保护相关配套机制

　　当前契约农业环境问题的规制亟需给予更多制度层面的保障。政府应出台针对契约农业中企业及农户参与环境保护的贷款、税收减免、生态补偿等优惠政策，通过完善各种正向激励机制，使企业和农户自主积极的投身于农业环保工作。

　　1.建立契约农业贷款优惠政策体系。

　　企业发展离不开资金的注入，政府应在绿色发展理念的指引下，对契约农业中保护生态环境、对农业环境污染进行积极治理及契约农业环境区域监测达标的企业和农户提供贷款优惠支持。针对该项业务的贷款办理应简化贷款审批流程，提高贷款的发放效率，并将该项业务纳入到银行年度考评，鼓励企业将资金投入到生态农业绿色环保领域。积极引导企业及农户投入到农业环境保护工作，促进绿色农业经济发展和农业产业结构调整。同时，金融机构应创新契约农业的联保贷款模式。由于在契约农业模式下农户所融通的资金主要用于该项目的发展，且农户的收益也来自于该项目，故而企业的信用水平直接关系到农户的贷款偿付能力，金融机构可以建立契约农业模式下“企业+农户”联保贷款机制，用企业的信用值来提升农户的贷款额度。[10]将环境质量与企业及农户的贷款额度挂钩，并持续推进绿色发展理念下契约农业金融产品的创新，建立契约农业模式下绿色金融的长效发展机制。

　　2.健全契约农业环境税收优惠制度体系。

　　税收作为调控国家经济的重要杠杆之一，在促进社会经济的绿色健康发展方面发挥着重要作用。针对契约农业的税收优惠政策，目前《国家税务总局关于纳税人采取“公司+农户”经营模式销售畜禽有关增值税问题的公告》中规定采取“公司+农户”经营模式下的纳税人回收再销售畜禽的，可免征增值税。我国针对环境问题规定了《环境保护税法》,征收环境保护税有利于提高纳税人的环境保护意识，进而规范其环境利用行为。但因环境税课税范围较小，对环境污染和生态环境破坏行为的调控作用有限，因此，应完善《环境保护税法》,着重从征税范围和税收优惠等方面予以规定，使其与我国经济健康绿色发展的步伐相一致。独立的环境税法与传统税制在推动生态文明建设上是协同配合的关系，为更好地契合税制生态化，应当进一步修订完善企业所得税、增值税等传统税种的税制，适度降低所得税和商品税的税负。[11]同时，完善落实相关领域的税收优惠政策，建立与契约农业环境保护相关配套税收优惠制度。通过健全契约农业税收优惠法律制度，发挥财税政策的调节功能，使环境税与其相关的税种共同发挥保护环境的作用。

　　3.建立多元化的契约农业生态补偿机制。

　　农业生态补偿作为一种政策手段，促进了农业的绿色发展。2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》中指出生态保护补偿制度是落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性的重要手段。因此，探索建立市场化、多元化的契约农业生态补偿机制对于契约农业模式下农户和企业积极投身环境保护工作具有重要的助推作用。

　　要完善以绿色发展为导向的契约农业生态补偿制度，引导企业及农户发展生态农业和循环农业，调动企业和农户参与契约农业生态补偿的积极性，将契约农业环境污染治理与绿色生态产业有机结合。首先，由环保部门牵头建立统一的契约农业生态补偿信息管理平台，在该平台及时发布契约农业生态补偿的相关政策信息，尤其要着重明确契约农业补偿主体、补偿范围、补偿标准、补偿方式等信息。其次，要强化政府有关部门及社会公众对契约农业生态补偿实施情况的监督，政府应保障契约农业生态补偿各环节的透明度，及时公开补偿主体、范围、标准等内容，并通过回访以及复核的方式来确保生态补偿落实到位，健全契约农业生态补偿监管体系和追溯体系。再次，应鼓励各地区因地制宜、注重农户的内在需求，积极创新，可以通过试点先行的方式探索出更加切实有效的除物质补偿以外其他多元化操作性强的补偿方式，满足企业和农户的不同需求。同时，农业生态补偿在契合生态补偿理论的基础上，更要体现农业包容性增长和提升民生福祉的理念。[12]通过多元化的契约农业生态补偿机制提高农户及企业的环保意识，从而助力美丽乡村建设。

　　结语

　　建立健全我国契约农业环境法律规范体系，有利于明确界定契约农业发展中环境责任的承担主体，规范环境利用行为，解决契约农业发展过程中环境污染治理问题，为我国契约农业的发展提供制度保障。同时应有效回应美丽乡村建设过程中的环境保护需求，改变我国现有侧重对城市环境保护的观念，提高对农村农业环境保护的重视程度，加快构建与完善农业生态文明法治体系，推进实现农业经济持续健康稳定发展，提高农户收入水平，走中国特色社会主义乡村振兴道路，更好地建设美丽乡村、美丽中国。

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