我国现行环境资源产权制度的弊端与改革完善

 
    党的十八大报告首次单篇论述生态文明,并进一步提出“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”.与此同时,“生态补偿条例”的研究起草工作正在推进.由此可见,生态补偿已上升为我国国家层面的重大问题.生态补偿机制是加快生态建设,推进生态文明的必由之路.构建完善的生态补偿法律保障体系,需要对生态补偿机制进行深入地探索和尝试.笔者认为,首要问题是解决生态补偿实现的先决条件即环境资源产权问题.

    一、环境资源产权概述.

    1960年,美国经济学家科斯发表了《社会成本问题》一书,该书成为西方产权理论发展的重要标志.从产权本身的含义来考察,它的一个重要功能就是确保产权主体所要求的超越其责任与义务边界的成本得到充分补偿.按照产权经济学中关于产权是“使自己或他人受益或受损的权利”的经典定义,笔者认为,在环境领域也存在着“使自己或他人受益或受损的权利”,即环境领域也有产权界定、产权交易、产权保护制度等问题.将该理论适用到环境法中,就是要明确环境资源产权问题,将环境的外部不经济性内部化.

    环境资源产权作为一种特殊的产权,已经成为世界各国在解决环境问题上普遍关注的问题.从内容上看,“完备的环境资源产权应该包括对环境资源利用的所有权利,包括环境资源所有权、使用权、转让权、收益权等”.从性质上看,排他性和可交易性构成了环境资源产权能够充分有效发挥作用的必备条件.把自然资源推向市场进行交易,是资源产权的目标和原动力.从作用上看,明晰环境资源的产权是解决环境问题的关键,环境资源产权为分析导致环境污染、生态破坏的权利义务安排以及为环境外部不经济性的解决提供了必要的理论基础,它能够比较清晰地界定企业、个人对环境资源所享有的权利以及超越权利范围之后所应当承担的责任.环境资源产权作为实现生态补偿的先决条件,已经广泛引起国内各界的重视.

    二、我国现行环境资源产权制度的弊端.

    (一)我国环境资源产权虚化我国环境资源产权制度具有“一元制”的特点.我国是社会主义公有制国家,从建国伊始就在宪法中明确规定了我国自然资源的公有产权制度,包括国有制和集体所有制2种形式,个人和其他组织不能成为自然资源的所有者,这构成了我国环境资源产权制度的主要内容.国家设立了中央和地方各主管部门作为国家的代理人,负责包括分配使用权在内的具体事项.集体资源则由公民共同推举的代表负责管理.表面看来,我国环境资源产权制度中的产权主体十分明晰---国家和集体拥有所有权.

    但是在这种制度安排下,“国家是资源的所有者,政府具有国家行政管理者和所有者的双重身份,使得环境资源的所有权、行政权和经营权混淆”.这在某种程度上说明我国生态环境是公共财产,它不属于某一个人或某一个团体,而是整个社会的财富,因而环境的所有权其实是虚化的、模糊的,几乎人人都有权使用它们,导致生态补偿没有立足之地.“当某件物品承受外部不经济的影响时,由于其所有权主体不清或边界不清,就无法要求施加外部影响者给予补偿”.西方学者指出,所谓的公共所有权,如果想要更清晰地勾划出它的特征,实际上就是不存在任何所有权,结局就是导致各开发者都争夺资源的开发权益而不顾自然资源持续利用的严峻局面.当资源遭受掠夺时,没有明确的所有者及时地诉诸法律追回损失,直到产生无法挽回的生态灾难.在国内,不仅是草场,掠夺式开矿、挖煤、采油、水资源利用和废弃物排放等,概莫能外.这就是具有非竞争性和非排他性的公共产品在使用过程中容易出现的“公地悲剧”和“搭便车”问题.

    只有科学地界定初始产权,强化自然资源的产权意识,才能明确生态服务的受偿方与支付方,从而顺利开展生态补偿工作.所以,清晰明了的环境资源产权是实施生态补偿的先决条件,其关系到生态补偿机制能否全面、有效地向前推进.而我国当前存在的环境资源产权混乱和不清晰的现状直接制约着生态补偿制度的安排落实.因此,对我国环境资源产权制度进行改革和完善迫在眉睫.

    (二)我国环境资源产权制度安排中政府作用失灵.

    由上文分析可知,我国法律明确规定了自然资源的国家所有或全民所有的公有产权制度,而政府作为国家权力的执行机关,则名正言顺地成为自然资源的管理机构.我国法律明确规定了自然资源管理中政府的主体地位,相关法律都是集行政管理和资源营运为一体设计的,政府同时以环境管理者和经营者的身份出现,兼有运动员和裁判员的双重身份.如我国《矿产资源法》第15条明确规定,“设立矿山企业,必须符合国家规定的资质条件,并依照法律和国家有关规定,由审批机关对其矿区范围、矿山设计或者开采方案、生产技术条件、安全措施和环境保护措施等进行审查;审查合格的,方予批准.”在第16条中对矿产资源的开采则规定,“开采下列矿产资源的,由国务院地质矿产主管部门审批,并颁发采矿许可证;开采石油、天然气、放射性矿产等特定矿种的,可以由国务院授权的有关主管部门审批,并颁发采矿许可证.”也就是说,我国的自然资源在产权制度上是公有制的,其在使用管理上由政府控制,须经政府审批.

    在当前的这种产权制度安排下,一些地方政府或部门在集团或部门经济利益的驱动下,人为地制造出一些资源的稀缺,这种稀缺会产生潜在的租金从而导致寻租行为的产生(寻租行为一般是指通过游说政府和院外活动获得某种垄断权或特许权,以赚取超常利润的行为).寻租行为越多,社会资源浪费越大.环境资源领域存在着大量的权力寻租和环境资源产权配置不合理现象.正是由于资源垄断和资源配置的不合理,才造成了资源丰富的西部地区反而落后于资源相对短缺的东部地区.由此可见,我国当前的这种环境资源产权制度不仅不能保证本就稀缺的环境资源得到充分有效的利用,反而造成了更大规模的浪费和破坏.基于此,一些基本的环境管理手段,如环境标准、排污收费、总量控制等难以实施或仅仅流于形式.

    三、改革我国环境资源产权制度的可行性分析.

    (一)环境资源产权制度改革的经济学依据.

    经济学运用产权理论来解释资源的私人所有和公共所有的差异.私人的和公共的外部性根据影响人数的不同而不同,相似地,私人的和公共的所有权也可以根据所有者的人数来区分.一种资源由单个人所有的是私有产权,类似地,政府被称为“公共部门”,当国家拥有某种资源时就认为资源是属于所有的公民而不属于任何一个人.所有产权将人们分成几个小团体,只要外部性是私人的,私人所有者就可以通过与一小部分人合作来增加他们的利益.不同小团体人群之间的讨价还价倾向于导致合作和达到效率.因而,当外部性只影响少数人的时候,私人所有权的情况很容易实现,在这些情况下,公共所有权是一种成本极高的错误.

    美国沿大西洋和墨西哥湾海岸的牡蛎养殖场研究正是上述结论的强有力证明.早期,沿大西洋和墨西哥湾海岸有商业牡蛎行业的各州还没有确定一个统一的牡蛎产权体系.一些州判定,牡蛎倾向于聚集的水下区域,对牡蛎收集者来说是共同的产权,任何人都可以从那些区域中采走牡蛎,没有一个人有权排除他人采集牡蛎.而其他有些州认为,这些区域可以由私人向州租赁,租赁人可以拥有常见的排他权和转让权.这种差异引发了一些学者比较私人产权体系和共同产权体系的相对效率,他们用劳动生产率即牡蛎捕捞的每人每小时的劳动产量来衡量生产效率.研究发现,私人租赁的牡蛎河床上雇佣的劳动与共同牡蛎河床上雇佣的劳动相比,其生产效率更高.结论显而易见,如果所有的牡蛎河床在早期都允许私人租赁,那么牡蛎采集者的平均收入将比原先高出很多.这表明了公共所有权造成了相当大的福利损失.公共牡蛎河床是开放获取资源由于过度使用而引起损耗的例证,这恰恰是耳熟能详的“公地悲剧”.开放获取拥挤的自然资源的无情逻辑就是导致效率下降和资源浪费的可怕结局.

    (二)西方国家自然资源管理经验的借鉴及启示.

    西方有些国家在自然资源的管理方式上的一些做法值得我们研究和借鉴.比如在自然资源所有权的规定上,美国宪法规定美国国土资源包括土地、矿产、水、森林、海洋等,其所有权分别属于联邦政府、州政府、地方政府和私人.因此,本质上看,美国的国土资源管理是按其所有权进行分权独立管理的.也就是说,州对自然资源拥有独立的管理权,这显然与我国的规定大相径庭.此外,西方各国自然资源的管理模式是一种商品化、资产化的管理模式.如澳大利亚国有资源企业的转让、租赁都是有偿的,而且以中介机构评估基础上的市场竞价方式转让,从而维护了国家的权利和收益.加拿大对自然资源的管理实行招标及投标制度,要请专门的律师和评估机构进行详尽的研究,并以此作为出价的依据,企业中标后在规定的期限内,用自有资金或借贷资金交清款项,才能使用.因此,要想解决我国目前自然资源管理和开发利用中的种种问题,当务之急是要对自然资源的产权制度和政府的审批制度进行制度创新.要进一步明晰产权主体,将自然资源作为一种资产,通过市场化的方式引导其合理开发与利用,从而提高自然资源的利用效率,维护国家的权利收益,增加各级政府的权利收益,同时减少政府的寻租行为.

    (三)实现生态补偿、保障生态公平的现实.

    需要着名产权经济学家巴泽尔曾讲过,产权界定越明确,财富被无偿占有的可能性就越小,因此产权的价值就越大.产权经济学强调产权是“使自己或他人受益或受损的权利”.毫无疑问,这种“受益或受损的权利”必须界定清晰.对于那些自己付出代价而使他人受益的,应该得到补偿;反之,对于那些享受环境外溢收益的,应该支付对价.但在实践中,更多的是“产权模糊”这样一种状态,导致环境贡献者与环境受益者的利益存在“非对称性”.如有些地区和企业在生态环境保护方面作了很多贡献,如建设生态公益林、创建各种自然保护区,以及少数先进企业在污染减排方面作出了很大贡献等,但他们却没有获得与这种“环境贡献”相对称的收益;同时,那些享受这种生态环境外溢收益的其他地区和企业却未支付相应的费用.于是,为生态环境保护作出贡献的地区和享受溢出效应的地区之间存在着严重的生态利益不平衡.

    显而易见,长此以往,生态建设者的积极性将被打击,这种生态利益公平的缺失终会引起生态建设者的反抗,将最终阻碍我国生态文明建设的进程.作为一种使外部成本内部化的环境经济手段,生态补偿制度具有明显的“成本-效益”优势和更强的“激励-抑制”作用,能够很好地解决生态建设中这种生态不公平问题,因而构建完善的生态补偿制度越来越受到人们的重视.而科学、合理的环境资源产权制度作为实现生态补偿的先决条件,其自身的重要性和对之进行完善的迫切性自是不言而喻的.

    四、完善我国环境资源产权制度的建议.

    (一)突破单一的公有产权制度以克服产权的虚置或模糊对于生态补偿来说,想要实现不同利益主体之间利益的转移和再分配,应当明确界定权属主体之间的权利义务关系,明确环境资源产权,为生态补偿的顺利进行提供可靠的依据和坚实的基础.明晰产权要确定环境资源的类型,这样才能清晰界定环境资源的产权归属状况.对于资源而言,不同类型可采取的产权类型也不同.可以把环境资源分为两大类,即独占性资源和公共性资源.独占性资源是指土地、矿产、森林等在技术上可以实施财产意义上分割的自然资源;而公共性资源则是指海洋水产资源、大气环境、水环境等难以分割、难以实现排他性的生存资源.

    1.对于独占性资源来说,应当合理地使其产权私有化.独占性资源易分割、排他性和竞争性相对较强,将公共所有权转为私人所有权,通过将权利限制给其所有者而阻止他人的获取.由上文牡蛎养殖场研究的例子可以看出,私人所有权更有利于提高资源的利用效率,能够有效防止公共资源的过度使用.要打破“公有-公用”的环境资源产权制度范式,必须改变资源环境(自然资源和环境纳污资源)使用权无偿获取的产权制度安排,引入市场竞争和有偿获得资源环境使用权的产权安排制度.纵观我国环境资源立法,当前对经营权有所规定的仅限于城市土地,虽然对矿产资源也规定有使用出让权,但明确限制不能以盈利为目的,这种规定实际上等于没有了经营权.因此,必须从法律上明确地将使用权与经营权相分离,明确产权责任主体,通过私人所有的产权安排来增加资源利用的市场竞争力,发挥市场机制的作用,促使权利主体高效使用权利,提高环境资源配置效率.如此,才能强化人们对自然资源的产权意识,才能明确生态补偿的受偿方与支付方.

    2.对于公共性资源来说,必须寻找一种既不脱离政府管制又能使产权清晰的产权安排,实现所有权与使用权、经营权的分离.公共资源具有特殊性,其公共物品属性会产生很强的外部性,其如若得不到有效配置,将会出现大量的环境污染和生态破坏等问题.因此,在引进市场机制进行调节的同时,必须保证该类型资源的国家属性,保证存在一个能代表国家行使管理职能的统一部门对所有权进行管理,对资源产权的流转进行必要的监督.如此,既能够使公共性环境资源的流转市场化,又能使其不会完全脱离政府的管理监督,从而使资源流转更加合理和规范.产权是一组可分解的权利组合,对于公共产权来说,可以通过产权的分解来寻求解决办法.完整意义上的产权包括所有权以及由所有权派生出来的使用权、收益权、处分权和自由转让权.如西方国家的水权分配、转让和交易,其实质就是水资源使用权的分配、转让和交易.我国也可以借鉴这一做法,通过部分环境资源的自由转让与交易,实现环境资源的最优化配置.环境资源的所有权与使用权、经营权通过产权分解得以分离,因而可以将因生态保护所得的补偿直接分配给自然资源的所有者、使用者和经营者,并可以由此建立起权责明确的竞争、激励机制,为生态补偿机制的建立铺平道路.

    (二)在环境资源产权界定中赋予公民对公共环境的法律权利1.在宪法中确立公民环境权.环境权指环境法律关系的主体依照环境法对其赖以生存和发展的环境所享有的基本权利和应承担的基本义务.

    从国际立法实践上来看,许多国家都在各自的宪法中确认了环境权或涉及环境权的内容,从而使环境权成为宪法的新生基本权利,如菲律宾、智利、俄罗斯等国的宪法中就直接规定了公民的环境权.

    据统计,目前共有61个国家在宪法中确认了环境权,有105个国家的宪法明确将环境保护作为国家目标或义务;其中,阿根廷、巴西、哥伦比亚、保加利亚、南非、韩国、葡萄牙等41个国家宪法中既确认了环境权,也规定了环境保护的国家目标或义务.环境权作为生态文明理论中的一项重要权利,自产生以来便得到迅速发展.反观我国《宪法》的“公民的基本权利与义务”一章中并没有将环境权作为基本人权予以规定,在很大程度上会阻碍环境侵害问题得到正本清源地解决.因此,我国有必要借鉴国外立法经验,确立环境权的宪法地位,为我国环境资源产权制度的改革奠定权利基础和宪法保障.

    2.在环境保护基本法和各资源单行法中确认公民的具体环境权利.在确认环境权宪法地位的基础上,还必须在环境保护基本法和各环境资源单行法中进一步明确规定公民对公共环境的法律权利,将诸如使用权、收益权、知情权、参与权、清洁水权等一系列环境权利具体化,为独占性资源中私人产权的建立提供有力的实体法依据,从而为我国环境资源产权改革开辟道路.

    (三)建立产权救济制度,赋予公民个人环境诉讼主体资格.

    由上文分析可知,赋予公民对公共环境的具体法律权利,在确保公共性资源的公有产权基础上适当建立合理的私有产权,对完善我国环境资源产权制度进而全面、有效地落实生态补偿机制意义重大.但是,没有相应程序保障的实体制度安排显然无法达到其最初的制度预设目的.从我国当前立法层面看,不论是从我国《宪法》还是从我国各项环境保护特别立法来看,都找不到允许公民作为主体提起环境诉讼的直接法律依据.

    2012年修正的我国《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼.”该规定赋予社会团体和有关机关提起公益诉讼的权利,弥补了我国公益诉讼制度的空白,具有重大意义.但此次修改未规定公民可以个人名义提起诉讼,公民个人不具备直接寻求司法救济的权利,这严重制约了公民参与国家环境管理的权利,终将影响我国生态文明建设的进程.

    根据美国关于环境公益诉讼的有关规定:倘使美国公民对政府有关环境的行政命令持不同意见,即可依据相关法律规定对行政机关追究责任.如果州政府或联邦政府违反环境法规,或其他公民违反环境法规时,任何组织或个人均有权提起诉讼.公民诉讼作为美国环境保护中的一项重要制度值得认真研究和反思,在充分考虑我国特殊国情和司法体制的基础上可借鉴美国公民诉讼经验,赋予我国公民个人环境诉讼主体资格.当然,这项工作的推进必须慎之又慎,如若处理不当,极有可能引起很多人担心的“滥诉”问题.为有效防止这一负面影响的发生,可以考虑建立环境行政复议前置制度,对复议结果不满再提起诉讼;也可以对各诉讼主体之间的起诉顺序进行必要的限制,如可以确立团体组织优于个人起诉的原则.如此,方可有效减轻诉累,降低司法成本,有效避免“滥诉”问题.

    五、结语.

    产权明晰是解决环境问题的关键.由前文分析不难发现,我国当前的环境资源产权制度体系早已无法应对日趋严重的环境问题所提出的种种挑战,同时产权不明晰的现状也将大大阻碍我国生态补偿机制的全面落实和推进.因此,产权改革势在必行.如果不对我国当前环境资源产权制度进行积极有效的完善,不从制度建设上为各种环境问题的解决确立基本前提和可靠依据,生态文明建设之路及“美丽中国”宏伟蓝图的实现将遭阻滞.

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