渔船“双控”管理制度改善探究

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    【题目】渔船“双控”管理制度改善探究
    【导言】渔船管理制度对渔民合法权利的影响研究导言
    【第一章】渔船“双控”管理的制度缺陷
    【第二章】渔船“双控”管理对渔民权利的制约
    【第三章】完善渔船“双控”管理制度对渔民权利保护
    【结论/参考文献】渔船“双控”管理法律制度优化研究结论与参考文献

　　摘要

　　我国是渔业大国，也是捕捞大国，渔船数量众多，结构复杂。水产品年总产量自 1990 年以来持续居世界首位，2013 年达到 61720029 吨。2002 年普查，全国有海洋机动渔船 30.49 万艘。20 世纪 80 年代以来，我国加强了捕捞渔船总数和主机总功率数控制（即渔船"双控"制度），实施了海洋捕捞渔船"零增长"、"负增长"政策以及捕捞渔民转产转业政策，但渔业资源的有限性和过大的捕捞能力之间的矛盾一直没有得到根本上的缓解，同时由于过度强调行政调控，忽略了对管理制度本身公平、合理、合法的判断与认识，过多地制约了渔船所有人的基本权利。

　　首先，现行的渔船"双控"管理制度制约了渔船所有人的平等权。我国的渔船"双控"制度是对渔船的总数和主机总功率数进行控制，实质上是也是对渔业生产主体的控制，即控制其从事捕捞行为的能力。该制度人为设置了"双控"指标获取的时间界限标准，而不是基于自由的竞争或平等的机会，造成了指标分配的不公。现行制度还造成法律面前不平等。大量涉渔"三无"船舶出现，基于社会稳定的需要，政府被迫采取"纳规"的方法使其合法化，使得"双控"底线一次次被突破，这无疑对遵守法律法规的渔民来说是一种不公平。其次，由于《渔业法》并没有明确渔船"双控"指标的法律地位，也没有明确渔船所有人对"双控"指标权利和义务的边界，导致渔船"双控"制度在实施中制约了渔民的合法财产权利。
　　
　　渔民对自己所拥有的合法渔船的财产权，体现在了其按照自己的意愿对自己的合法财产进行处置的权利，其中既包括出售渔船也包括更新改造和淘汰制造渔船，法律应对此予以保护，同时本着发挥市场作用的原则，在渔船的各个管理环节应提供方便。但事实上，农业部以部门规章的形式对捕捞渔船的制造、更新改造、购置、进口海洋捕捞渔船设置了前置条件，渔民失去了自由处置财产的权利。第三制约了渔民的劳动权。保障就业，是维护社会经济秩序稳定发展的重要基础，由于捕捞渔民的自身特点，维护他们的劳动权意义更为重要。2003年，我国开始实行海洋捕捞渔船减船拆解政策，但由于制度的设计只保证了渔船所有人的利益，对大多数从事捕捞生产的无船渔民来说，一旦雇佣他们的渔船所有人将渔船拆解，他们就面临失去就业岗位。

　　导致现行渔船"双控"管理制度制约渔民合法权利的原因有很多，但最主要的还是制度制定者在制度制定过程中的价值取向出现了问题。渔业管理的主要目的是实现生态环境效益、经济效益、社会效益和可持续发展。不同国家在不同时期常常根据本国国情以及不同的渔业特征优先选择不同的管理目标，但无论是以生物、经济、社会还是国家利益为主要目的的渔业管理制度都应该以保护公民的基本权利为前提。而渔船"双控"管理制约渔民基本权利的原因主要是：（1）管理目标的偏失。现行渔船"双控"管理制度将管理重心变成了为控制渔船而控制渔船，按照《渔业捕捞许可管理规定》，"双控"管理制度是以合法渔船的种种正常营运活动作为重要的管理抓手，势必造成在行政命令的层层压力之下，渔船"双控"管理制度的目标偏失，最终导致渔民权利受损。（2）管理方式简单化。
　　
　　现代世界渔业的管理方法经过了不断的发展和完善，它走过了一段从原始到现代，从简单到复杂，从片面到较完善的路程。我国渔业管理部门为了提高自身的行政管理能力及减少后续的监管压力，将管理手段集中在部分易于操作、成本低、短期效果明显的制度上，以自身利益出发，有选择的执行政策必将导致渔民权利的损害。（3）行政许可被滥用。现行渔船"双控"管理制度主要是通过《渔业捕捞许可管理规定》中设置行政审批的管理方式来执行，由于《渔业捕捞许可管理规定》颁布早于《行政许可法》，因此其存在种种合法性和合理性问题，这直接影响到了渔民的合法权利。（4）权利属性不明。无论是《渔业法》还是《渔业捕捞许可管理规定》以及其他规范性文件，都没有明确渔船"双控"指标的权利主体以及相应的权利和义务的关系，导致保护这种权利成了水中月、镜中花。

　　通过分析研究渔民理应受到保护的合法权利的内容，以及现行渔船"双控"管理制度对其制约的程度和原因，我们不难发现渔船"双控"管理制度存在着种种问题和不足，要全面完善制度首先应该解决的最根本的问题是如何完善制度以切实保护渔民权利。从理想的角度出发，渔业管理制度应该取消对渔船作为生产工具的限制，而去认真做好渔业资源的管理工作，从捕捞许可的角度，严格控制捕捞强度，确保渔业资源可持续发展，通过对渔业资源的管理和捕捞许可的管理来引导渔民合理管理自己的渔船，确定自己的捕捞投入量。但是，立足于我国现行管理体制、管理条件和管理历史，放开管理可能会造成一放就乱和监管真空的现象，因此我们不得不立足实际来分析完善渔船"双控"管理制度的建议。

　　完善渔船"双控"管理制度首先要明确渔船"双控"指标的权利特征和保护该权利的法律依据。渔船"双控"指标不等同于捕捞权，因为真正的捕捞权利的取得依赖于捕捞许可证的获得，但由于其是获得捕捞许可的前置条件之一，且具有决定性作用，因此"双控"指标也就是我国捕捞业的从业准入权利，而我国《物权法》明确规定对公民合法获得的捕捞权利予以保护。其次，完善渔船"双控"管理制度要符合以下两个原则：（1）行政公开原则。渔船管理作为对渔民切身利益直接相关的行政管理，应该在将行政公开原则贯穿于整个行政权形式的过程中，仅当与行政权有关的事项如法律有明确规定的，方可以不列入行政公开的范围，同时应该吸收行政相对人参与到行政权行使的过程中，以上其实也就是行政公开作为一项行政程序法的过程性、有限性、参与性三个基本原则。（2）行政公正原则。渔民作为被管理对象，文化水平普遍不高使得他们缺少专业的知识去表达对行政管理制度缺陷的不满和自我权利的保障，渔民反映的多数问题自我利益的诉求是一方面，但他们更注重的是公正与公平，这就要求我们在渔船管理上更加突出的表现出行政公正的原则。

　　完善渔船"双控"管理制度具体来讲，要基于权利保护的基本理念去构建起以渔船"双控"指标的权利为中心的整个管理制度，其中最主要的一是明确"双控"指标的权利主体。无论是《渔业法》还是《渔业捕捞许可管理规定》虽然明确了渔船"双控"指标的法律地位，但却没有规定该种权利主体究竟是谁。从法律完整性角度来看和对权利定性的准确性要求来看，有必要在法律上明确这一权利的主体。二是科学制定"双控"指标限额。由于渔业本身具有系统性的属性，它受许多因素所限制，如生物学的，生态学的和环境的，技术上的，社会的和文化的，经济上的因素等，因此制定渔船"双控"指标时必须对会给渔业带来影响的以及会受渔业活动所影响的因素，给予充分的考虑。三是完善"双控"指标流转制度。现行的渔船"双控"管理制度并没有明示"双控"指标可以自由流转，而可转让性是渔业权的特征之一，要按照权利保护的原则去完善现行的制度，就必须在法律层面允许这种流转，其次就是在操作层面规范这种流转。

　　除了明确相关权利外，管理部门需要也有必要通过一定的行政管理手段来规范这一权利。但这些管理手段必须合理使用行政权力，同时要逐步采用更加科学合理的方式来替代原有的管理手段，而且这些管理手段必须遵守合法性原则，对法律没有明确规定的要么予以舍弃，要么通过立法途径予以明确，同时渔业管理部门也应该注意到现有的以渔船"双控"制度为代表的投入控制存在的缺陷和不足，有必要逐步采用更加科学合理的产出管理的渔业管理制度。

　　关键词：渔船；双控；权利；保护

　　目 录
　　
　　导言
　　
　　一、问题的提出
　　二、研究价值及意义
　　三、文献综述
　　四、主要研究方法
　　五、论文结构
　　六、论文主要创新及不足
　　
　　第一章 渔船"双控"管理的制度缺陷
　　
　　第一节 渔船"双控"管理制度存在的问题
　　第二节 渔船管理制度政策演变
　　一、渔船"双控"管理制度的演变
　　二、渔船 "双控"管理制度主要内容
　　第三节 渔船"双控"管理制度特点
　　一、管理目标明确
　　二、突出行政命令
　　三、突出投入控制
　　四、突出规范性文件
　　
　　第二章 渔船"双控"管理对渔民权利的制约
　　
　　第一节 捕捞渔民所应享有的权利
　　一、平等权
　　二、财产权
　　三、劳动权
　　第二节 渔船"双控"管理对渔民权利的制约
　　一、对平等权的制约
　　二、对财产权的制约
　　三、对劳动权的制约
　　第三节 渔船"双控"管理制度对渔民权利的制约原因
　　一、管理目标的偏失
　　二、管理方式的简化
　　三、行政许可的滥用
　　四、权利属性的不明
　　第四节 渔船"双控"管理制度对渔民权利的保护情况
　　
　　第三章 完善渔船"双控"管理制度对渔民权利保护
　　
　　第一节 渔船"双控"指标的权利特征
　　第二节 渔船"双控"管理遵循的基本原则
　　一、符合行政公开原则
　　二、符合行政公正原则
　　第三节 渔船"双控"管理中对渔民权利保护措施
　　一、从保护权利出发构建渔船"双控"管理制度
　　二、改变管理方式
　　
　　结 论
　　
　　参考文献