《大气污染防治法》规制温室气体排放的演进

　　气候变化是当今世界所面临的最严重的问题之一。中国作为世界第二大经济体、第一大排放国，虽然根据《京都议定书》目前无需承担量化减排义务。但是随着经济的稳步增长，中国的温室气体排放量将不可避免地进入快车道，中国承担强制性量化减排义务恐怕只是个时间问题。中国充分意识到气候变化问题的严重性和紧迫性以及自身在减排谈判中承受的越来越大的压力，为减缓2020年后依据新减排协议可能承担的量化减排义务给国内经济造成的冲击，中国为应对气候变化就自主减缓行动提早作出了安排：到2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划，并制定相应的国内统计、监测、考核办法。要落实减排目标，需要有明确而有力的法律制度加以保障。我国现行的、以保护大气环境为目标的《大气污染防治法》并未将控制温室气体排放纳入调整范围。正在经历第三次修订的《大气污染防治法》应如何回应国内温室气体减排目标的现实需求，是立法者和社会公众必须认真对待的问题。

　　《大气污染防治法》规制温室气体排放的必要性

　　首先，规制温室气体排放的专门立法的缺失需要已有的单行法进行功能补位，《大气污染防治法》是最优选择。控制温室气体排放最有效的途径就是通过专门立法进行调整，为此，2013年国家发改委、全国人大环资委、全国人大法工委、国务院法制办和有关部门联合成立了应对气候变化法律起草工作领导小组，着手起草“中华人民共和国应对气候变化法”，目前已经初步完成法律框架构建，但具体规定尚未确定。如果“应对气候变化法”最终呈现为应对气候变化、规制温室气体排放的“法典”，则无需在其他单行法中对温室气体减排问题进行专门规制。然而，由于我国理论界和实务部门在应对气候变化方面的相关研究起步较晚、研究基础和实践基础较为薄弱，我国现阶段尚不具备制定一套内容完整全面、逻辑清晰、用语精确的应对气候变化的综合法典的能力。在这种情况下，通过相关单行法配套规制温室气体排放显得尤为重要。其他相关单行法，如《节约能源法》、《可再生能源法》、《森林法》等，都不能从源头上控制温室气体排放总量，难以取得明显成效，但是《大气污染防治法》有关“排放总量控制”的相关规定却能契合这一需求，因而应成为规制温室气体排放的基础性单行法。

　　其次，无论选择何种立法方案规制温室气体排放，《大气污染防治法》都是不可或缺的组成部分。规制温室气体排放的立法方案主要有两个：一是构建以“应对气候变化法”为基本法律框架、以《大气污染防治法》、《可再生能源法》等为具体制度载体的“框架法模式”；二是首先对《大气污染防治法》等相关法律进行修订，待到时机成熟时再具体制定综合性、法典化的“应对气候变化法”的“单行法模式”。无论是哪一种模式，都要求《大气污染防治法》对规制温室气体的现实需求进行回应。现行的《大气污染防治法》并未将温室气体纳入其调整范围。虽然该法有关机动车船排污的有关规定可以部分适用于管制温室气体的排放，但显然在适用范围上存在非常大的局限性。适逢《大气污染防治法》第三次修订之际，如何落实国内温室气体减排目标是该法第三次修订不能回避、也不应回避的问题。

　　《大气污染防治法（修订草案征求意见稿）》对规制温室气体排放的回应。

　　首先，是否将温室气体排放问题纳入《大气污染防治法》的争论一直伴随着该法的第三次修订过程。近年来国民经济的快速发展给生态环境带来了巨大的压力，2000年修订的《大气污染防治法》中的许多制度已经不能满足我国保护大气环境的现实需要，发展经济与保护大气环境这对矛盾愈发凸显，因此，对《大气污染防治法》进行第三次修订的呼声越来越高。2006年，《大气污染防治法》进入修订程序。2007年，随着中国超过美国成为温室气体第一大排放国，有关是否应将温室气体排放问题纳入《大气污染防治法》就成为修订过程中的争议焦点之一。环保部组织专家进行了长时间的准备和论证。2010年1月，环境保护部起草了《大气污染防治法（修订草案送审稿）》并报国务院法制办后，处于“排期”状态。

　　国务院法制办在征求各方面意见的基础上，会同环境保护部反复研究、修改，并于2014年9月9日发布《大气污染防治法（修订草案征求意见稿）》（下文简称《征求意见稿》），面向社会公开征求意见。

　　其次，《征求意见稿》对如何规制温室气体排放问题采取了折中立场。曾有学者建议，如果要将温室气体纳入《大气污染防治法》的调整范围，需要在该法修订过程中，将温室气体直接规定为“大气污染物”，如此大气污染防治的相关制度就可以当然地适用于温室气体的管控。然而这种观点本身存在一定的问题。《大气污染防治法》并未就何为“大气污染”及“大气污染物”作出规定，但是根据全国人大常委会对该法的释义，“大气污染”是指由于人为活动，使某些物质进入大气，达到一定浓度，从而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面的特性改变，产生危害人体健康、破坏生态环境、损害物质财富后果的大气质量恶化现象。

　　据此，“大气污染物”应该理解为“人为活动”所导致的“进入”大气的某些有害物质。但是温室气体本身是大气的正常组成部分，并不都是由于人为活动产生的，很难被界定为“大气污染物”，只有当其存量超过生态系统承受范围时，才会产生相应的危害后果。基于此，《征求意见稿》作了折中处理，即虽然并未将温室气体规定为“大气污染物”，但通过相关条款的安排，使该法对规制温室气体排放发挥作用。

　　最后，《征求意见稿》在总则部分对温室气体排放控制进行了规定。

　　《征求意见稿》第1条明确了该法的立法目的，即防治大气污染，保护和改善环境空气质量，保障公众健康，促进经济社会可持续发展。如果站在环境利益最大化立场对该征求意见稿的立法目的进行解释，我们可以推论出该法适用于温室气体排放管制与其立法目的是完全符合的。该《征求意见稿》在规制温室气体排放问题上最大的突破体现在第2条的规定中，即：“防治大气污染，应当坚持规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构，加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘以及其他大气污染的综合防治，推行区域污染联合防治，对细颗粒物、可吸入颗粒物、二氧化硫、氮氧化物等大气污染物和温室气体实施协同控制。”从这一条规定可以得出两个结论：首先，温室气体不属于大气污染物；其次，该《征求意见稿》在控制大气污染物的同时，对温室气体进行“协同控制”。可以说，《征求意见稿》以明确提及的方式将温室气体管控纳入其调整范围，从而拓展了该法的适用范围，有助于落实我国政府对自主减排目标的承诺。

　　《征求意见稿》控制温室气体排放相关规定的不足及其完善建议。

　　《征求意见稿》对控制温室气体排放缺乏明确的定位和细则第一，《征求意见稿》对如何规制温室气体排放问题定位不清。虽然整部《征求意见稿》仅在第2条唯一一次提及了“温室气体”，但却规定在总则部分，而总则的作用是统领整部法律。由此我们似乎可以得出一个结论：该意见稿有关大气污染防治的具体措施同样适用于温室气体控制。这一结论是存在问题的。虽然《征求意见稿》提出温室气体与大气污染物“协同控制”的要求，但是如何理解“协同控制”在该意见稿中却并未有任何进一步说明。除总则之外，《征求意见稿》的第二章到第六章全部以“大气污染”作为各章标题的关键词，第七章则是对污染所产生的法律责任的规定。然而，《征求意见稿》却已经在第2条中明确了温室气体并不属“大气污染物”，如此一来，我们很难得出一个明确的结论，即该意见稿对“大气污染物”的相关规制措施当然适用于对温室气体的控制。

　　第二，《征求意见稿》在制度创新方面比较保守。要实现“防治大气污染，保护和改善环境空气质量，保障公众健康，促进经济社会可持续发展”的目标有两种模式：“命令控制型”模式和“市场引导型”模式。

　　前者是一种“自上而下”的、直接由政府发动、主导和进行管制而进行的大气污染防治或温室气体控制，通常的方式是由中央政府提出控制总量目标，地方各级政府层层落实，通过行政强制手段推进；后者主要强调在市场经济条件下，应更多运用市场化手段“自下而上”地去引导、激励市场主体（主要是排污企业或温室气体排放企业）主动采取措施防治大气污染或控制温室气体排放，从而使政府从具体的管理事项中抽身而退。在《征求意见稿》中“命令控制型”模式得到了进一步强化，但却见不到“市场引导型”模式存在的身影，而恰恰正是这种模式，才能充分调动被监管者的积极性并兼顾到不同主体的个体差异，从而更为有效地防治大气污染和控制温室气体的排放。

　　《征求意见稿》控制温室气体排放的完善建议。

　　第一，通过规则设计，明确温室气体排放问题在修订后的《大气污染防治法》中的地位。这里可以有三种设计路径：一是在《征求意见稿》中明确列入一个授权条款或在第2条中进一步规定：“本法有关防治大气污染的相关规定同样适用于对温室气体排放的控制。”这是修订成本最低的路径。二是直接修改《征求意见稿》第2条的规定，仿照美国做法，将温室气体直接规定为“大气污染物”，如此大气污染防治的相关制度就可以当然地适用于温室气体排放的控制。这是最简单的路径。三是在《征求意见稿》中增设“控制温室气体排放”专章，针对温室气体的特性指定相应的具体控制规则。这是最科学的路径。

　　第二，借鉴发达国家的成功经验，在修订后的《大气污染防治法》中引入“市场引导型”模式的具体制度。例如，美国在20世纪70年代为控制酸雨、降低空气污染又不影响发展经济，首创了排污权交易制度，取得了良好效果，成为各国争相借鉴的典范。另一个成功经验是欧盟为减缓全球气候变暖而实行的碳排放权交易制度。我国“十二五”规划明确提出发展碳排放交易市场，目前已经开始稳步推进碳排放权交易试点，为建立统一的国内市场预热。2013年以来，北京市、天津市、上海市、重庆市、深圳市、广东省和湖北省等七个省市的碳排放交易试点工作取得积极进展。《征求意见稿》中引入“市场引导型”模式的具体制度，可以在源头上减少大气污染物以及温室气体的排放。在控制温室气体排放方面可以考虑引入的具体制度有碳排放权交易制度、碳税制度、低碳产品标识制度、低碳产品的税收优惠制度等。

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