基于环境污染问题的能源立法

　　经过数十年的高速增长之后，我国经济规模总量实现了快速增长，目前经济总量已仅次于美国位居全球第二，是名副其实的全球经济大国。

　　但就发展质量而言，我国与世界先进水平还有差距，还需通过努力做进一步提升。十八大之后我国政府提出的调整经济结构、转变发展模式的发展战略实际上就是瞄准了这一目标。在影响发展质量的诸多因素中，环境问题是比较典型和有代表性的。过去长时期粗放式的经济增长模式造成了大量的环境负资产，比如碳排放、雾霾、水污染问题就很有代表性，让经济运行不堪重负。目前看来，“先污染后治理”的发展模式在我国已是既成事实，不可避免。当前问题的关键在于如何去防治这些污染，在什么时机、通过什么方式来防治。从污染的防治机制看，污染的防治需要政策法规的跟进，需要体制机制的改革；从污染问题的形成机制看，污染的防治需要能源结构的相应调整，这是深层次的问题。新近讨论颇为热烈的能源立法为通过制度改革与能源结构调整有效推进环境保护特别是污染防治提供了理论上的可能，对我国能源和环境发展是利好消息。

　　环境问题突出

　　我国的环境问题已经到了触目惊心的地步。经常可以从媒体和资讯提供者那里看到我国环境损害的种种负面报道。一系列环境问题的出现，既有管理方面的原因，比如一些地方政府对制污企业的管理不到位导致企业违规排放，也有能源结构不合理的原因，比如因高碳能源煤炭的大量使用导致温室气体大量排放。管理补缺和能源结构调整比较起来，后者解决起来的难度可能更大。我国的能源自给率一直较高，长期维持在90%以上。在一次能源供应中，煤炭占有绝对主力的地位。数据显示，煤炭在一次能源消费中的比例长期维持在70%,这一数据自上世纪70年代以来就一直维持着。石油、天然气以及可再生能源在一次能源消费中的占比远低于国际水平，其中石油占比不足20%,天然气不足10%.以煤为主的能源消费使得我国在经济发展的同时严重损害了环境，造成温室气体排放量过大，水、空气和粉尘污染等系列现象。在业已出现的环境问题中，有些问题是可以通过制度上的改进加以解决的，比如对企业违规排放若能加强监管理论上应该可以杜绝，但是对于因为能源结构不合理造成的环境问题比如碳排放，在技术装备不发生质的突破条件下是不可能仅仅通过制度改进能够加以解决的。长时间以来，由于我国的生产力水平有限，对于这些因为能源结构造成的环境问题没有更好的解决办法，同时考虑到经济发展需要，对这些问题实际上采取了默许的态度。

　　立法体现转型要求

　　如今到了需要解决这些问题的时候了。一方面，国家经济发展，具备了一定的基础和实力，有一定的财力和物力解决这些问题；另一方面，我国的环境污染问题的确很严重，已经成为经济社会发展的绊脚石。党的十八大后国家高度重视经济发展质量，采取各种手段推动国民经济集约式发展。在此大环境下，能源立法被提上议事日程应该说正是时候。社会发展到今天，国家与国家之间，地区与地区之间的发展水平竞争，已经不单是看经济指标，看哪个国家或地区的经济指标规模大，还要看这些国家和地区谁更山清水秀，谁的环境更宜居，发展的理念已经到一个新的层次。具体到这次能源立法内容而言，应该将解决因能源结构带来的环境问题高度重视起来，要在相关的法条当中有所体现，要有明确的导向性。如果能够通过能源立法将能源结构转型问题解决好或者说有所推动，那么能源立法对于今后经济社会的可持续发展将起到重要推进作用。

　　现阶段看来，除加强管理与监督，推进能源体制机制改革之外，依靠能源结构调整解决环境问题应该作为一项长期工作推行下去。从行业发展规律和国情出发，我国能源结构调整应该紧抓以煤为主和低碳能源推广使用两个“基点”.我国以煤为主的能源结构短期内是不可能发生改变的，长时期的经济建设和积累已经形成与煤炭资源消费高度匹配的工业商业体系，不可能在短期内发生改变。煤炭消费产生大量污染，而我国目前又需要防治污染，技术层面的解决手段只能是煤炭的清洁化利用。无论是将煤炭用于发电还是用于深加工，均需要对其予以必要的约束。至于低碳能源的推广和使用，中长期内的现实选择应该是用原油和天然气去替代煤炭，并尽可能扩大天然气的消费比例。推进低碳能源的生产和生活消费，推进煤炭清洁利用产业化步伐，需要在技术创新、资源引进、供应体制机制、能源价格改革、政策扶持等方面多管齐下。只有系统推进，能源结构优化的目标实现方有可能。当前我国各种政策法规条例中对上述问题的界定和说明不是没有，只是政策职能较为分散，不够集中和系统，缺少集约规制功能。现有的大多数法规条例出台时间较早，对当前的发展形势顾及不到，个别条款和规定甚至和当前的发展形势已有冲突和不适应，有必要对其进行重新调整和修订。

　　立法应该以解决实际问题为目的。能源法是在新的历史形势下对我国能源问题进行系统思考和认识之后即将出台的一项法律制度，应该体现与时俱进和先进性的特点，体现出能源行业结构转型要求。鉴于环境问题的特殊性和重要性，以及能源生产和生活消费对环境的深层次影响，能源立法对此应充分重视，既要考虑到具体的能源问题，也要考虑到环境问题。现行法规制度中，环境法规对环境问题虽有明确的约束规制，但能源产业作为诱发环境问题的深层次因素，其发展目标应该受环境因素制约，故环境因素及其目标应该体现在能源法中。与此同时，能源立法既要考虑与能源和环境相关的技术层面的问题，也要考虑相关的财税政策问题，如此方有针对性。总之，环境问题对我国经济社会发展而言是硬约束，能源立法需要坚持环境导向。