环境法对农村环境问题的长期忽视与完善

　　我国农村环境问题及保护需求

　　环境问题既有城市环境问题，也有农村环境问题，还有二者相互作用产生的问题。我国是一个传统的农业大国，从产业结构来看，农业是国民经济的基础产业，是扩大内需调整结构的重要领域。从人口比例来看，第六次全国人口普查结果显示，目前居住在乡村的人口占我国总人口的50.32%。农村环境问题因受其区域、人口、生活方式等因素的影响，呈现出不同于城市环境问题的特点。相比城市地区而言，在农村地区，人与自然有着更加密切的关系。

　　当前，我国正处在工业化和城镇化的高速发展阶段，根据《国家新型城镇规划（2014－2020年）》提供的数据，我国的城镇化率从1978年的17.9%已上升为2013年的53.7%。在城镇化浪潮和城市中心主义的渗透下，我国的法制建设整体上难逃“大城市中心主义”、“大企业中心主义”和“东南沿海中心主义”的怪圈，农村环境问题长期被忽略，导致农村整体生态环境退化，农民生存环境恶化，农业安全受到威胁。

　　2013年《中国环境状况公报》显示，我国农村地区空气质量总体上较城市地区好，但饮用水源、地表水、耕地的污染和破坏，城市污染和垃圾向农村转移等问题十分突出。数据显示，全国约4万个乡镇中，大多数没有环保基础设施；60多万个建制村中，绝大部分污染治理处于空白，75%的生活垃圾、93%的生活污水未经处理就直接排放。畜禽养殖废弃物排放量大，造成农业面源污染严重。

　　我国当前的农村环境问题突出表现在以下四个方面：土壤污染，土地质量退化；农业水源和饮用水源污染；水土流失，生物多样性减少，生态退化；环境事故和环境纠纷增多。隐藏在农村环境问题的表现形式背后的农村环境保护难的真正症结，以及农村环境保护的现实需求如下。

　　其一，城镇化背景下城乡统筹机制的缺失。伴随着城镇化步伐的加快，越来越多的新城镇如雨后春笋般形成。由于缺少城乡统筹规划和有序的城镇化规划，在自身追求绿色和可持续发展的过程中，将污染和垃圾向农村转移几乎成为城市的不二选择。由此，农村自身的农业污染、工业污染、生活污染等面源污染和城市转移的污染叠加交织，成为农民生存环境不可承受之重。

　　其二，现有监管体制鞭长莫及，农村环境自治模式未形成，农村地区环境保护成为环境立法的空白、执法的真空、守法的盲区。受我国行政体制的影响，目前，我国的环境监管体制只具体到县一级，县级以下谁来监管?县级以下的环境基础设施和环境公共服务谁来提供?农民在环境保护方面的行为理性如何形成?这些问题都没有明确的答案。

　　其三，贫困问题与环境问题交织，经济发展与公共健康之间难以平衡。农村地区常常与贫困二字捆绑，农村地区对经济发展的主观欲求和客观需求较城市地区更多。近年来，由环境污染引起的村民与企业、村民与政府之间的对抗事件频发，例如河北秦皇岛市潘官营村农民抵制垃圾焚烧厂事件、湖北钟祥村民向排污企业索赔因敲诈勒索被刑拘事件等，隐藏在这些事件背后的经济与环境、金钱与健康、政府与公众之间错综复杂的利益关联都是推进农村环境保护必须直面的问题。

　　环境保护立法对农村环境问题的长期忽视20世纪五六十年代，国际社会对环境问题的关注缘起于工业化进程中产生的大型公害事件。因此，自环境问题进入人类视野伊始，它就被打上了工业化、城市化、污染事件等标签。环境保护对于现代中国而言是一个舶来品。我国的环境保护工作深受国际环境保护浪潮的影响，形成了以工业污染防治为出发点和主要内容的格局。

　　1973年，国务院召开第一次全国环境保护会议，制定了《关于保护和改善环境的若干规定》，以合理布局工业和改善老城市环境等为重点内容，只在“加强土壤和植物的保护”和“加强水系和海洋管理”两章中以寥寥数笔提到合理使用农药和保护农业灌溉、养殖水源水质问题。

　　环境保护立法重工轻农、重城市轻农村的的基调由此定下。

　　1979年9月，第五届全国人大常委会第十一次会议通过《中华人民共和国环境保护法（试行）》。1989年12月，第七届全国人大常委会第十一次会议通过《中华人民共和国环境保护法》，这部法律作为我国环境保护法领域的“基本法”运行至今。这两部法律均对农村环境问题作出了一些规定（表1）。

　　《环境保护法》是我国环境保护领域的“基本法”，反映了我国整体环境立法的基本导向和侧重。从法条数量上看，1979年《环境保护法（试行）》和1989年《环境保护法》直接规定农业环境保护的均只有两条。并且，从严格意义上看，1989年《环境保护法》第二十三条的内容主要指向的是城市建设，乡村建设只是顺带提及。

　　从内容上看，两部法律所关注的农村环境保护问题集中在以下三个方面：农药、化肥等的合理使用；土壤污染防治和土壤环境保护；农业节水和水源地保护。

　　总体来看，相对于1979年《环境保护法（试行）》，1989年《环境保护法》在对待农村环境保护方面没有明显进步，只是在表述上第一次明确提出要“加强对农业环境的保护”，加强生态保护。应当指出的是，1989年《环境保护法》对农村环境保护的关注重点在于对“农业”环境的保护，一字之差，反映了当时以农业产业发展为中心、环境保护次位于和服务于经济发展的立法理念。重城市、轻农村，重工业、轻农业，重发展、轻保护，在种种不利于农村环境保护的立法理念的指导下，农村环境保护难以推进，农村环境问题长期积压，危机潜藏。

　　农村环境保护的新背景与《环境保护法》的修订党的十八大报告明确提出，“解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径”，“坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村”，“全面改善农村生产生活条件”，“要坚持为人民健康服务的方向，坚持预防为主、以农村为重点”。报告同时提出，“给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田”、“构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局”。

　　2014年初，国务院“一号文件”——《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》发布，这是中央连续第11年以“一号文件”聚焦“三农”问题。“一号文件”提出，要“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。

　　可以预见，未来一段时间，实现城乡一体化，推进基本公共服务均等化，将生态文明理念融入农村发展，加强农村环境治理，将是生态文明国家战略的重要组成部分。

　　2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了《中华人民共和国环境保护法修订草案》。这是25年来我国《环境保护法》的首次修改，从“修正”到“修订”历经4次审议，其历史意义可见一斑。在这样的背景下，新《环境保护法》力图对历史上长期积压的环境议题和公众亟待满足的环境需求予以最大限度的回应。诸如生态文明理念、明确生态保护红线、扩大公益诉讼主体范围、加重行政监管部门责任、加大环境违法责任等倍受关注的“热点”均成为草案审议的重点和修订案的亮点。其中，农村环境问题在新《环境保护法》的修订中占有一席之地，得到了应有的重视。

　　在《环境保护法》的修改和修订过程中，农村环境问题一直是立法者关注的对象，与农村环境保护有关的规定也在四次审议过程中不断充实。从农村环境问题有关条款在新《环境保护法》审议稿中的不断增多，可以看到立法者对农村环境保护问题关注度的提高（表2）。

　　新《环境保护法》关于农村环境保护的相关规定及评价新《环境保护法》在内容上对前三次审议稿中关于农村环境保护的条款进行了整合，形成了新《环境保护法》中第三十三条、第四十九条、第五十条等直接规定农村环境保护问题的条款和第三十二条、第三十五条、第五十一条等与农村环境保护问题密切相关的规定。此外，新《环境保护法》关于立法理念的转变、法律原则的修改、公众参与相关规定的增加、环境公益诉讼的规定等也将间接地对农村环境保护发挥作用（表3）。

　　理念更新：从农村环境保护到“三农”环境保护1989年《环境保护法》以“加强农业环境保护”指代农村环境保护，可见其立法理念还是以经济建设为中心。新《环境保护法》第一条将“可持续发展”写入立法目的，第四条将原法“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”改为“使经济社会发展与环境保护相协调”。这是结合时代背景和实际情况对可持续发展原则进行的中国解释，也首次通过法律确认了“保护优先”的原则。农村环境保护工作是全国环境保护工作的一部分，也应当坚持上述理念和原则。

　　结合相关条款的具体规定，不难看出，针对农村环境问题，新《环境保护法》不仅关注农业环境保护（如第三十三条第一款提出“加强对农业环境的保护”、“促进农业环境保护新技术的使用”，第四十九条提出的合理使用化肥农药、保护农田、畜禽养殖区合理选址等），还关注农村自然环境保护（如第三十三条第一款规定的防治“生态失调现象”，第三十三条第二款规定的“提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治”）。更为重要的是，新《环境保护法》特别强调了对农民健康问题的关切。具体表现在，新《环境保护法》第一条将保障公众健康列为立法目的，在第五十条中作出了安排专项资金“支持农村饮用水水源地址保护、生活污水和其他废弃物处理”等保障农村生活环境和农民健康的具体规定。这些规定尽管在形式上较为分散，但在内容上涵盖了对农业环境、农村环境和农民健康生活环境的保护，摒弃了“经济发展优于环境保护”的理念，实现了污染防治、自然资源利用、生态保护、公众健康保护的一体化。

　　监管体制和监管责任向基层延伸

　　新《环境保护法》第六条规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”此外，“监督管理”一章又对各级政府的环境保护职责进行细化，具体包括：制定环境保护规划、重大决策考虑环境影响、制定环境质量标准和污染物排放标准、进行环境监测、环境资源承载能力预警、规划环境影响评价、政府绿色采购等。从政府执行环境保护职责的监督机制来看，新《环境保护法》通过第二十六条的规定将环境治理纳入地方政府考核内容，第一次在立法上打破了地方政府唯GDP的传统考核机制。此外，新《环境保护法》第二十七条规定县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成状况，加强了人大对地方政府履职的监督。

　　现阶段对农村环境的政府监管中，正在实施的《环境保护法》对政府监管责任通常只规定到县级人民政府。而实践中，政府的环境监管责任和监管力度自上而下层层减弱，县以下的区域几乎是政府监管的空白，监管力度的不平衡加剧了城乡环境治理的差距，是城乡环境二元治理的体制根源之一。

　　针对这个现状，在前述有关监管体制的整体性规定的基础上，新《环境保护法》第三十三条特别强调了“县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治”。这是《环境保护法》首次明确对乡级人民政府的环境治理职责进行规定，并将县级、乡级人民政府的环境治理职责细化为“提高农村环境保护公共服务水平”、“促进农业环境保护新技术的使用”，直指农业科技相对落后、农村环境基础设施建设严重不足、农村环境保护公共服务水平低等现实问题。

　　重要自然要素保护制度的完善

　　环境法是典型的公益法，对环境法而言，社会基础尤为重要。法律只有回应了主体的需求，才有社会基础和正当性。农民是农村环境最直接的利益相关人，那么农民最大的需求是什么?农村环境所面临的最大威胁是什么?土地是农业的根本，是农民的生命线。当前，主要的农村环境问题都与土地状况相关。首先是土壤污染问题。环保部与国土资源部2014年4月发布的全国土壤污染状况调查公报显示，全国土壤总的超标率为16.1%，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，其中耕地土壤点位超标率为19.4%，土壤环境质量堪忧。

　　此外，还有水土流失问题。《2012年中国环境公报》显示，我国现有水土流失面积356.92万平方千米，占到国土总面积的37.2%。与土地环境密切相关的水环境也不容乐观。截至2012年，全国仍约有1.7亿农村人口饮用水安全不能得到保障。农村饮用水水源、地表水污染问题较为突出。

　　针对当下比较突出的雾霾天气、水污染和土壤污染问题，新《环境保护法》第三十二条突出强调了“加强对大气、水、土壤等的保护”。

　　针对农村环境中最重要的两个自然要素——水和土，新《环境保护法》第五十条提出，安排财政预算资金，支持“农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作”。此外，新《环境保护法》还在第四十九条中对种植和养殖活动进行了具体的规范，以加强农业污染防治。第三十三条又强调了对“土地沙化、盐渍化、贫瘠化、石漠化、地面沉降以及植被破坏、水土流失、水体富营养化、水源枯竭、种源灭绝等生态失调现象”的防治。

　　新《环境保护法》的实施与农村环境保护的挑战新《环境保护法》被称为我国史上最严的环保法，我们可以从它经历的曲折的修法过程和最终颁布的法律文本中看到立法者的态度和关切、法律修订的亮点和特点。不过，这部“严格制定”的新法能否得到“严格执行”，尚待时间检验。

　　总体来看，新《环境保护法》打破了我国环境立法史上对农村环境问题的惯性忽视，在农村环境保护的理念和原则、农村环境监管体制、重要自然要素和农民健康的保护等方面都作出了相应的规定，对现阶段农村环境的紧迫问题和农民的现实需求有所回应。在新法实施及后续的立法中，关于农村环境保护还应注意和加强以下三个方面。

　　城乡统筹规划有待完善

　　我国已进入城镇化深入发展的关键时期，城镇化是工业等非农产业的聚集、发展，以及农村人口向城镇集中的历史过程。在城镇化的大背景下，农村地区也将受到城镇化浪潮的影响，经历从农村向城镇的转变。那么，城镇化是否意味着农村将大量迅速消失，农村环境随即不复存在?

　　答案是否定的。科学的城镇化是规划有序的城镇化，是维护城乡平衡、产业平衡的城镇化。农村地区是农业发展的载体，是农民的生存家园，城镇化背景将会对农村环境的保护增添新的意味。可以预见，变化过程中的农村环境将具有城市和农村环境问题的混合特色，将呈现不同于以往任何一段历史时期的新特点。

　　党的十八大报告明确提出，要优化国土空间开发格局，“给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田”、“严守耕地保护红线，严格土地用途管制”。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出要“划定生态保护红线”、“实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度”。

　　新《环境保护法》通过划分生态功能区、划定生态红线、实行环境资源承载能力预警机制等相关规定表达了对生态承载能力的尊重。此外，新《环境保护法》第十三条第三款明确规定：“环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等，并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。”

　　按照上述规定，应当进一步加强城乡统筹规划，并注意土地利用总体规划、城乡规划与区域环境保护规划在制定和实施过程中的衔接，以保障农村地区的基本环境品质和生态安全。强化农村环境多元治理模式。新《环境保护法》通过加强政府监管责任、严格企业环境责任、拓宽公众参与渠道等手段推进多元化的现代环境治理体系，这在环境治理模土地是农业的根本，是农民的生命线。当前，主要的农村环境问题都与土地状况相关。式上是一个进步。

　　农民是农村环境问题的制造者之一，也是最直接的利益相关者。然而，农民的行为很大程度上受习惯与传统的影响，相较于城市环境的治理而言，农村环境更具有不易监管性，没有相当程度的社会认可和自愿遵从难以实施，这是农村环境保护的特殊性。因此，新《环境保护法》所强调的多元治理模式在农村环境问题的解决过程中尤为重要。一方面，要认识到环境教育在农村地区的特殊意义，“鼓励基层群众自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传”（新《环境保护法》第九条），特别是到农村地区开展宣传活动。另一方面，要保障农民的参与权，使环境法的运行与农民的日常生活经验相符，顺应农民的行为逻辑。

　　农村地区与自然环境有着天然的深层依存关系，如果能够调动基层农民自治的力量，使农民成为多元环境治理的重要主体，将会大大减少法律的运行成本，提高法律的运行效果。

　　发挥“环境基本法”的立法带动功能

　　从立法体系的角度来看，《环境保护法》是我国环境保护领域的“基本法”。所谓“基本法”，应当立足高层次、高定位，主要规定国家在环境保护方面的基本方针和基本政策、基本导向和基本要求，使其统领环境保护领域的各部法律。

　　新《环境保护法》的颁布应当对水污染防治法、土壤环境保护法等专项法律的修订或制定起到积极的促进作用。一方面，新法所作的创新，如保护优先原则、严格政府责任的规定、环境质量导向等，将为环境保护专项法律的修订或制定指明方向，打下基础。而另一方面，新《环境保护法》关于农村环境保护的规定需要依靠专项法进行细化。新法对农村环境问题的关注应当在未来农村环境保护的相关立法，如《农业法》、《畜禽养殖污染防治管理办法》《基本农田保护条例》等法律法规的制定、修改或修订中有所体现。从这个角度看，新《环境保护法》的立法带动功能还有赖于后续立法的实现。

　　参考文献：
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