工业建筑节能经济促进政策建议

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　　【题目】我国工业建筑节能的激励性政策探究
　　【第一章】工业建筑节能经济激励政策优化探析绪论
　　【第二章】激励政策理论基础及工业建筑特殊性
　　【第三章】国内外建筑节能激励制度的启示
　　【第四章】我国工业建筑节能经济激励机制存在的问题分析
　　【第五章】工业建筑节能经济促进政策建议
　　【结论/参考文献】中国工业建筑节能发展政策研究结论与参考文献
　　
   
　　第5章 工业建筑节能经济激励政策建议

　　在美国行为学家弗鲁姆提出的“期望理论”中，某项工作对于从事该项工作的工作者所产生的吸引力、激励力以及工作者从事该项工作的动力主要取决于两个方面，一是该项工作的工作效果对于工作者吸引力程度，二是工作者能够取得预期工作成果的可能性程度，二者的乘积结果即为工作的期望值。决定吸引力的关键在于工作者自身对于成果的认同程度，即成果是否可以满足工作者的需求，带有很强的主观性。一份内容完全相同的工作，不同的工作者对于工作效果的评价各不相同，而期望值表现在工作者获得预期效果的潜在可能性，这种可能性与工作者自身所处的环境有关。即使工作成果非常显着，效益很高，但是由于工作者自身能力限制或周围环境的限制，难以实现，那么工作的期望值就近乎为零，工作的激励力数值也就相应地非常之低。

　　自上世纪末开始，我国政府有关部门就已经开始在制定和推广建筑节能政策方面进行探索和尝试。在制定和推广建筑节能相关工作的过程中，建设部等有关部门通过广泛进行调查研究的方式掌握建筑节能领域发展的基本情况、社会认知程度、认同程度等等，制定了民用建筑节能建筑标准和总体规划，组织有关专家学者召开专题会议，部署建筑节能推广工作，开展建筑节能施工建设情况专项检查，鼓励一批企业和社会机构从事建筑节能产品和技术创新。这些工作取得了一定的成绩，为我国建筑节能工作的健康发展打下了坚实的基础。

　　虽然成绩显着，但是与发达国家相比，我国建筑节能激励机制建设水平仍然较低。

　　正如上文所述，为了消除节能市场的外部经济性，应当通过建立激励政策来达到目的，同时尽力提高政策的可操作性，将激励政策的期望值不断提高。2010 年，我国将所有新建建筑节能设计标准提高到了 50%以上、特大及部分大城市新建建筑标准达到了 65%以上，这个目标的实现，与政府部门出台的各个经济激励政策的推进是密不可分的，正是这些法律法规的完善、组织管理的加强、节能技术的发展、节能服务机制的改进等一系列举措，才为新建建筑节能新标准目标的实现提供了有力的保障。

　　5.1 行政手段与经济激励相互促进

　　5.1.1 完善法律法规为经济激励政策提供条件

　　由于建筑节能涉及到的行业较多，包括建材、煤炭、电力、天然气、石油、轻工、家电等许多行业，不同行业的管理部门不一致，管理职能存在交叉和重合，因此必须通过制定法律政策，加强节能行业的统一管理。此外，鉴于目前国内很多省市制定的建筑节能地方性法规只是涉及到新建建筑执行节能政策的部分环节，没有实现建筑项目建设的全覆盖，或仅仅对国家政策进行进一步规定，造成了许多新建建筑项目在执行节能政策标准的过程中出现无法全部达到节能建筑标准的问题。如果在竣工验收时发现该问题，势必影响到项目验收，并会增加建筑成本。因此，应当进一步完善相关法律政策，在国家层面制定统一的建筑节能法律法规，地方层面上加强法律法规的可操作性，将监管范围扩大到建筑项目建设的全过程，实现建筑节能的有法可依、有法必依。

　　5.1.2 结合经济激励手段加强完善建筑节能队伍能力建设

　　作为推行节能减排基本国策的政府职能部门，要建立专门负责建筑节能管理的专业机构，加强对建筑节能工作的组织领导和政策宣传。如果政府职能部门的专业水平不强，其管理职能很可能被弱化或完全丧失。由于不具备有力的行政监管手段，建筑节能行业会存在监管主体不明确、监管机制不健全、监管效果不佳等一系列问题，建筑节能的技术标准很难得到彻底执行。因此，要明确建筑节能监管的行政主体，强化主体的专业能力，建立完善的监督管理工作机制，将相关规定落实到位。

　　工业建筑节能的监督管理不能仅仅依靠建设部一个部门负责，科技部、工信部、环境保护部等多部门各司其职才能抓好工业建筑节能的监督管理工作，否则建设部的各项经济激励措施无法渗透到各个专业领域内的工业建筑。针对每个建设部制定的建筑节能经济激励政策，相应的其他部门应该在其基础上针对各自领域的独特性进行深化加强，例如，科技部需要根据重点项目积极研发相关先进的针对工业建筑节能新技术，为工业建筑节能提供有力的技术支撑，否则，没有可行性的政策，即便是经济利导性再强，也没有可操作的空间。工信部则负责工业建筑节能工作的具体实施，将工业建筑节能指标落实到项目。环境保护部则可以负责工业建筑节能效果的审核及监督，对于节能效果明显，达到了环保节能目的的项目的奖励予以审批，而违反节能原则的项目要给予经济及行政处罚。

　　各部门需有明确的分工，明确责任、权力，将工业建筑节能经济激励政策从调查分析、到政策制定、再到政策执行、再到考核监督形成完整的流程，充分利用市场经济原则实现我国能源发展全局的战略目标。

　　在完善中央各级机构的同时，省市地方政府也要在建筑主管部门设立建筑节能专门领导机构，负责建筑节能项目的政策宣传、制度实施、制定地方性政策、监管节能资金使用等等工作，形成各级联动的工作格局。

　　5.2 通过经济激励手段促进专业领域节能技术发展

　　5.2.1 能源统计及审计制度为经济激励提供量化标准

　　研究认为，建立建筑能耗统计制度是推动建筑节能的重要基础性工作。在国外许多国家中，能源的终端消费状况是按照行业和门类进行统计的，包括工业、民用、交通业、商业、农业等等，根据部门情况进行分别统计。在我国，建筑能耗统计工作属于统计部门的工作范畴，且主要集中于工业能耗统计范畴。建筑能耗统计作为工业能耗统计的一个环节，没有独立于工业能耗总体统计体系之外，而且部分统计内容和指标还被分散于其他工业行业之中，难以形成完整的能耗统计制度体系。这种被人为分割的能耗统计体系不利于建立健全能源统计和审计制度。

　　目前我国的相关法律法规虽然明确了建筑能耗的统计责任主体，但是却没有相关的法律规定作为补充，这就导致了建筑能耗统计工作实际可操作性不强，成为了我国建筑节能工作开展的瓶颈。

　　在建立能耗统计和审计制度的过程中，应当坚持突出政府的主导性地位，充分发挥各级财政资金的支撑效力。在建立能耗统计审计制度体系之前，首先要改革现阶段建筑能耗统计指标体系过于分散、直观性不强的问题，建立新的统一的建筑能耗统计指标体系和统计方法，准确掌握建筑能耗的基本数据，结合不同建筑的用途、设计结构、坐落地区的地理气候特点、建筑寿命等等，提高建筑能耗统计的准确性和科学性。在此基础上，要建立建筑能耗审计制度，组织专业机构对于建筑设计部门、施工单位、开发部门的建筑项目设计方案、工程预算、施工监理和竣工验收环节内落实节能技术要求情况进行全程监督，及时纠正有关问题，尽量减少因建筑节能技术落实不到位等引起的重复改造现象，降低施工建筑总体成本，节约社会资源。建立健全建筑能耗统计数据库，根据不同类型建筑的能耗情况建立统计模板，为建筑能耗统计和审计工作提供准确的参考。

　　5.2.2 能源标识体系

　　研究认为，建立工业建筑能耗统计制度是推动建筑节能的重要基础性工作。在国外许多国家中，能源的终端消费状况是按照行业和门类进行统计的，包括工业、民用、交通业、商业、农业等等，根据部门情况进行分别统计。在我国，建筑能耗统计工作属于统计部门的工作范畴。此外，现阶段我国的能源消耗统计大部分集中于工业范围，建筑能耗统计只是作为能源消耗总体统计的一个分支环节，并散落于各个能源消耗领域之中。民用住宅建筑能耗通常归类为生活能源消耗，但是工业建筑能源消耗缺统一呗归类为工业能源消耗，无法单独统计。

　　针对目前我国相关法律制度中没有明确规定工业建筑能耗统计和管理工作的责任部门等问题，应当通过完善相关制度规定的方式加以解决，并尽快制定相关的可操作性规范，提高建筑能耗统计的可操作性。

　　在实施工业建筑节能改造的过程中，应当坚持以政府为主导、财政投资为主体、分阶段稳步推进的策略。为了实现这个总体目标，首先必须要准确地掌握工业建筑的能耗总体准确数据，具体到工业建筑的能耗量、所属行业自身特性，地理位置情况，使用周期，能耗特点等多方面因素展开工业建筑节能经济激励政策的分析与探讨。确定工业建筑节能经济激励政策的制定思路。通过建立建筑能耗统计制度，就可以为建筑技能改造所需的基础性信息提供参考和保障。因此说，建立科学化的建筑能耗指标体系是建筑能耗统计制度建立的基础，而科学化的统计方法可以成为准确统计建筑能耗的途径。此外，要进一步明确建筑节能统计工作的主体和责任部门，在明确职责的基础上提高统计政策的可操作性，建立建筑能耗统计数据库系统，有利于能耗的积累和扩散。通过充分动员社会监督力量，参与建筑能耗的统计工作之中，确保监督机制充分发挥作用。

　　5.3 完善建筑节能经济激励长效机制

　　5.3.1 建立第三方中介机构

　　建筑节能服务的第三方机构是独立于建筑投资方和建设方、政府以外的负责建筑项目节能技术咨询、服务、评估、改造等相关服务的专业性机构。在很多西方国家中，第三方中介机构在推广建筑节能工作中的作用十分重要。以我国的近邻日本为例，日本国内着名的建筑节能第三方机构--日本节能中心是世界闻名的建筑节能中介服务机构，承担了大量的国内外建筑节能项目设计、评估和改造工作，其评估意见具有高度的权威性，在日本国内建筑节能政策的推广、经济激励机制建立等方面都发挥出了重要的作用。与之相比，虽然我国近年来也在大力扶持第三方机构的建设，但是仍然不能从根本上满足建筑节能领域对于第三方机构的要求，中介机构的市场化程度急需完善和提高。实际上，由第三方中介机构为建筑项目节能状况和能耗水平进行评估，是国际通用的方式，也是建立节能经济激励机制的基础之一。随着目前国内外建筑节能新技术的快速发展，国内节能技术测评体系还不够完善，市场化程度很低，对于一些节能激励经济制度的制定产生了一定的影响。还有部分已经制定出台的节能经济激励措施，也会由于缺乏科学化的技术测评机构而影响实际效果。目前国内对于建筑节能进行专业评估和检测的权威性第三方机构数量很少，第三方机构市场急需进一步完善。对于一些大型综合类建筑项目来说，节能效果的考察主要应当采取整体考察的方式，节能数量如何统计和评估，是一个非常专业而科学化的过程，需要专业机构负责完成。

　　根据中国节能协会服务产业委员会对国内建筑节能第三方服务机构的发展情况调查显示，大部分国内的建筑节能第三方服务机构都采取的是合同能源管理的模式，为用户提供建筑节能设计评估服务。到 2005 年底，各成员单位已经累计实施了评估服务项目 300 余个，总投资金额达到 20 亿元人民币。而从服务项目内部结构分布情况来看，效益分享型项目比重仅为 20%左右，保障型项目比重则超过了 75%,剩下的基本上为托管型。由此可见，目前国内建筑节能第三方中介机构的整体发展水平较低，服务项目基本上以基础性服务为主，第三方中介市场还没有充分发育成熟。

　　由于我国建筑节能服务市场发展总体水平较低，很多情况下节能服务都是由房屋所有权人和物业管理机构来承担，造成了节能服务的专业化程度不足、专业人员素质较低、节能措施和技术运行效率较低、能源浪费现象严重。要坚持政府在建筑节能服务市场培育过程中的主导作用，以政府的宏观调控为主，市场手段为辅助，不能单纯通过纯粹市场化手段来实现建筑节能服务行业的发展。建立健全促进建筑节能服务行业发展的法律法规，保护建筑节能服务行业的健康可持续发展。在制定和完善相关法律的过程中，要注重为第三方中介机构发展提供制度性保障，同时利用法律制度的约束力，优化中介服务机构的服务模式，强化合同能源管理模式的发展能力，规范中介服务市场。与此同时，要通过完善国内金融市场的方式促进和带动第三方中介服务市场的完善，为第三方中介服务机构的健康发展提供雄厚的资金基础，丰富这部分机构的融资渠道，增强风险抵御能力和评估能力，加强资金安全监管。

　　5.3.2 完善能源价格形成机制

　　能源的价格是调节能源市场消耗量和提高全社会节能意识的最有效途径。通过制定完善的能源价格机制，可以有效地实现消费者节能积极性的提高。近年来，我国能源价格体系发展的总体趋势是各项能源价格一路走高，不断上涨，但是单纯地价格上升虽然客观上起到了一定的作用，但是对于节能的实际意义和作用却并不明显。目前我国能源市场价格体系的发展合理性仍然有待研究和论证，很多能源价格的制定主要考虑的是供应方是否可以收回能源开发成本，相应地却对能源消费者在不同消费领域内消费能源的方式和是否可以实现能源的有效节约利用等考虑的较少，对于节能工作来说，这种价格制定机制的弊端是显而易见的。建议从国家资源利用最大化角度，采用国民经济评价方法，加快完善我国的能源价格形成机制。包括以下几个方面：

　　（1）在制定各种能源价格的过程中充分考虑多种因素，特别是考虑到资源成本和环境成本，将成本中多余部分转而用于支持技能降耗和提高节能激励政策方面，提高资金的使用效率，实现取之于民，用之于民。

　　（2）明确一次能源与二次能源之间关系，特别是要明确关乎国计民生的重大能源项目，例如煤炭和电力价格之间的关系，鼓励充分利用热点集中供热的项目，充分发挥应有的节能效能。

　　（3）加强宏观调控，合理确定不同能源产品的价格，通过价格政策引导和鼓励节能技术发展。

　　（4）加快制定清洁能源，例如太阳能、风能、天然气、电力资源在不同应用领域内的价格差异体系。

　　（5）建立基于“全社会能源消费目标管理”思路的“阶梯能源价格”体系，对“奢侈型、浪费型”的消费行为进行合理控制。

　　5.4 通过经济激励政策提高工业建筑节能社会认同度

　　说到工业建筑节能，人们往往很陌生。首先，工业建筑领域的群体非常狭窄，而专门从事该领域工作的人员更是凤毛麟角。建筑节能的概念才刚刚被社会所接收，而工业建筑节能从被了解到被广泛接受还有很长一段路需要走。好像某些住宅采用独立供暖方案后，人们因为事关切身利益，开始对冬季供暖消耗的能耗更加的了解，并试图去控制和降低能耗。工业建筑节能作为冷门领域，社会大众普遍对其知之甚少。关于工业建筑节能的经济激励政策也要从本方面入手，通过经济手段让人们明白，产品生产过程中所消耗的能量最终也会变成自己承担的成本，而对工业建筑节能的激励也是降低自身生活成本的重要途径。我们如果明白这个关系，就会有更多人投入到工业建筑节能的工作中去。

　　5.5 本章小结

　　通过分析目前我国实施建筑技能经济激励政策的现实条件可以清楚地发现，为了达到建筑节能激励政策的预期效果，我国必须要加强制度建设。同时要逐步引导公众的消费意识，树立节能意识，提高节能主动性。针对非建筑行业对于建筑节能的总体认识程度和认可度不高的问题，建议采取多种有效形式，将社会公众对于建筑技能经济激励机制的不确定性转化为确定性，提高全社会对于建筑技能经济激励机制的认可程度，减少政策推进阻力。建立建筑能耗标识体系，彻底解决现阶段建筑能耗信息不对称、信息统计方式不科学、能耗信息公布不及时等问题，通过科学的检验，实现准确掌握建筑能耗信息的目标。以建立健全各项法律法规和政策制度为基础，附以定期公布建筑能耗信息、建筑节能技术创新等技术手段，加强建筑节能政策宣传，提高社会认同感。在此基础上，结合我国经济社会发展情况制定合理的建筑节能经济激励机制，带动我国建筑节能的健康发展。