中国财政性教育经费投入面临的困境及优化路径

　　2012年，我国财政性教育经费总额为22 236.23亿元，占GDP的比例达到4.28%[1],持续了20多年的4%目标终于实现了。进入后4%时代，提高教育经费使用效益将是我国教育改革面临的重大课题。本文在搜集大量数据的基础上分析增加教育经费投入与经济增长的关系、教育经费管理存在的问题及其优化路径，以期提高后4%时代教育经费使用的公平与效益，使我国的教育事业健康、持续地发展。

　　1 增加教育经费投入对经济发展的重要影响

　　充足的教育经费投入是支撑我国教育事业可持续发展的重要保障，同时也是推动经济发展的强大动力。实践证明，对教育的投资，会因为劳动力素质的提高、科技进步等原因，导致生产效率的提高，最终刺激经济的增长。曾经有很多的专家学者对其相关性进行分析，阳玉香等[2]通过实证分析表明，教育投入每增长1%,将会促进GDP增长0.133%.教育投入对经济发展的贡献率高于劳动力要素，而低于资本和科技进步要素。吴飞飞等[3]通过实证分析表明，教育投入对GDP的弹性系数为0.087 9,得出了增加教育投入会对经济增长带来积极作用的结论。

　　曲双红等[4]通过格兰杰因果检验表明，城乡居民收入差距和教育投入差距存在双向的因果关系。由此可见，教育投入对社会发展产生重要的影响作用。

　　2 当前财政性教育经费投入存在的问题

　　进入后4%时代，财政性教育经费投入问题成为社会关注的焦点。财政性教育经费投入不足，教育经费的分配及监管仍然是我们目前面临的重要问题。

　　2.1 财政性教育经费投入仍然不足

　　国家财政性教育经费占GDP 4%的投入指标是世界衡量教育水平的基础线，目前世界财政性教育经费占GDP的比例平均为4.9%左右，其中发达国家达到5.1%左右，经济欠发达国家也达到4.1%.印度、哥伦比亚、巴西等发展中国家都超过了 4%.[5]1990-2013 年我国财政性教育经费占 GDP 的比重见表 1.相比较而言，我国教育投入水平还比较低。近20年来我国财政性教育经费占GDP的比例总体上呈不断增长的态势（图1），中央和地方政府不断加大教育经费的投入力度，2013 年国家财政性教育经费为24488.22亿元，比上年22236.23亿元增长10.13%①.但与国际上其他国家相比，差距依然较大。以2006年人均公共教育支出为例，美国为2 684美元，中国大陆只有42美元，美国人均公共教育支出是中国大陆的63.9倍。如果以人均GDP来比较，我国人均公共教育支出仅为人均GDP的0.82%,美国为6.10%,是我国的7.44倍。[6]

　　教育经费投入的不足严重制约我国教育质量的提高，阻碍着我国经济发展的速度。

　　2.2 财政性教育经费分配不平衡

　　当前我国教育经费分配在地区之间、城乡之间、学校层级之间存在诸多不平衡，严重影响教育事业的均衡发展。

　　2.2.1 财政性教育经费投入地区不平衡由于我国不同地区社会经济发展水平差距较大，各地方政府的财政性教育经费投入也必然存在较大差异，经济发达地区的教育经费投入高于欠发达地区，东中部地区教育经费的投入远高于西部地区，财力较强的地区投入教育经费要高于财力较弱的地区。由于信息的不对称，中央财政转移支付的再平衡作用会受到削弱，即财力不足但教育规模较大的省份并不能获得强有力的中央财政转移支付的支持。以2013年生均公共财政预算教育事业费投入为例，北京普通小学、普通初中、普通高中、中等职业学校、高等学校分别为 21 727.88 元、32 544.37 元、36 763.03 元、823 635.71 元、47 629.14元，全国平均水平分别为 6 901.77 元、9 258.37 元、8 448.14 元、8 784.64 元、15 591.72 元，陕西省平均水平 仅 为 9 633.06 元 、11 358.64 元 、8 577.17 元 、8 478.92 元、12 934.96 元①.陕西省在财政性教育经费投入中总体只比全国平均水平略高，但与北京市等发达地区相比，财政性教育经费投入显然比较少。

　　2.2.2 财政性教育经费投入城乡不平衡城乡教育经费分配合理化是推进城乡教育一体化的重要因素。由于我国特殊的国情，城乡经济水平存在一定程度的差距，教育经费分配城乡结构不太合理，往往是集中于城市教育过多，农村教育经费所占比例明显偏低。致使城乡学校办学条件差异明显，直接影响着教育的均衡发展。众所周知，优质学校大部分集中于城市，而教育部门更愿意把教育经费用于这些学校，把学校做大做强，使其成为本地区教育的宣传窗口。这样的结果是城镇学校发展规模更大，水平更高，而农村学校生源萎缩、师资力量更差，严重影响我们教育事业的均衡发展。

　　2.2.3 财政性教育经费投入学校层级不平衡我国教育经费分配结构存在较大差异，普遍问题是985、211等高校多于地方普通高校，普通本科经费多于高职教育经费。这样结果是强弱分化严重，使得高校之间软件设施差距较大，从而导致教学水平、人才质量的差异。而在基础教育方面，一些升学率高、规模大的学校在教育经费分配方面占有独特的优势，省、市、县等财政部门均将可以支配的财政资金投向这些学校；对升学率较低、规模较小的学校要想争取财政经费的支持难度较大，所以入校难、择校贵的问题在各个地方依然存在。

　　2.3 财政性教育经费监管环节薄弱

　　目前，我国教育经费监管环节比较薄弱，监督机制还不完善。首先，缺乏独立而专业的第三方教育经费监督部门。与国外教育发达国家完善的监督机制相比，我国目前还没有形成独立而专业的第三方教育经费监督委员会。现有的教育监督机构往往只是附属于政府或教育部门，受到我国行政管理体制束缚和制约，很难发挥真正的监督和管理作用。即使是监管活动，往往更多的只是一种形式主义。其次是教育经费监管制度可操作性不强，在监管过程中很难起到震慑作用，再加上责任追究制度不完善，只对截留、挪用现象进行责任追究，而对教育经费效益缺乏问责。

　　3 财政性教育经费投入优化路径

　　3.1 科学划分国家和地方教育投入的责任，建立教育经费稳定增长机制

　　针对目前我国教育经费投入比例依然较低及地区经济发展不平衡的现状，我们要建立严格的教育经费预算制度及税收保障制度，确保4%财政性教育经费来源的科学性。为此，首先要界定省级与国家在各类教育中支出责任。比如，学前教育、义务教育、高中教育经费主要由各省级政府承担，高等教育经费则主要由中央承担。其次，要建立教育经费省级财政统筹机制，并加大中央财政转移支付力度。

　　这需要有完善的税收机制作保障，同时也由中央通过转移支付对地方进行支持，以保证地方政府教育经费的支付。第三，各级政府应建立教育经费投入的稳定增长机制。从1990-2013年我国财政性教育经费占 GDP 的比重趋势分析图可以看出，教育经费投入具有较大的随意性。政府可以根据财政收入及财政支出状况随意调整教育经费投入比重，从而挤占了财政性教育经费。为此，要保障教育优先发展战略的实施和增加政府对教育投入需建立健全教育财政制度，以制度保障约束政府对教育经费的投入。

　　3.2 优化教育经费投入结构，促进各地各类教育的均衡发展

　　达到4%目标后，专家们多次提出，在安排使用财政教育经费时，要在常说的保运转、保工资、保安全的基础上，重点加强薄弱环节和关键领域经费投入，做到四个倾斜，即向农村地区、贫困地区、民族地区倾斜，向农村义务教育、职业教育和学前教育倾斜，向特殊困难学生倾斜，向建设高水平教师队伍倾斜。

　　为此，教育经费的投入应优先向中西部、农村、边远、民族地区和城市薄弱学校倾斜，加大对公益性、普惠性幼儿园经费投入，努力解决择校难、入园难等群众关心的热点难点问题；加大普通高中经费投入，办好农村寄宿制学校，鼓励社会资本进入教育，发展民办教育等。对陕西省来说，地处西部地区，是典型的穷省办大教育。2014年陕西省财政教育经费支出占财政支出的比例达到18%,教育经费投入总量上实现了新的突破。首先是加大对特殊教育的扶持力度，逐步将特殊教育学生平均公用经费标准从4 000元提高到6 000元，同时将特殊教育教师的岗位津贴从工资收入的15%逐步提高到25%左右[7];其次，提高了义务教育学生、高中学生及高职学生人均拨款水平，教育结构得到进一步优化。

　　3.3 强化教育经费的监管，提高教育经费的使用效益

　　后4%时代，教育经费投入的稳定增长是推动我国教育事业持续发展的强劲动力，而更高效的教育经费投入与监管则是提高教育资源使用效益，实现教育经费投入效果最优化的关键路径。袁贵仁表示，管理好、监督好教育经费的使用至关重要，要让经费在阳光下运行。为此，政府一方面要加强教育经费的科学化、精细化管理，综合采用财务报告、专项审计、评估验收等形式，全方位、全过程、动态监督，确保教育经费使用的安全和效益；另一方面，要整合监督力量，引入第三方教育经费监督委员，确保监督机构的独立性。加强监管力度，使教育经费投入在分配上坚持公平性，在使用上坚持效益性，在评估上坚持客观性。同时通过完善的事前、事中、事后监督体系使资金使用的每一个环节都得到有效的监管，以此提升教育投入的实际效果。

　　参考文献：

　　[1]教育部，国家统计局，财政部。关于 2012 年全国教育经费执行情况公告[N].中国教育报，2013-12-23（2）。
　　[2]阳玉香，谭超美。教育投入对区域经济发展贡献率的实证分析[J].求索，2012（7）：255.
　　[3]吴飞飞，周利芬。我国教育投入对经济增长影响的实证研究[J].理论探索，2012（10）：140.
　　[4]曲双红，徐雅静。我国城乡居民收入差距与教育投入差距的关系分析[J].赤峰学院学报，2012（7）：44.
　　[5]乔春华。4%目标实现后建立教育经费稳定增长机制研究[J].会计之友，2014（1）：92.
　　[6]世界各国教育经费数据对比[EB/OL].（2010-02-21）。
　　[7]陕西：提高特殊教育生均公用经费[EB/OL]（。2014-02-16）。