国内教育治理政策化的现实困境和转型路径

　　摘    要：　政策在我国教育治理中始终保持着高强度影响，不仅确立教育发展理念，而且推动教育体制改革，甚至深刻影响教育立法变迁。这种治理路径依赖主要源于教育政策的灵活性、教育立法的滞后性以及教育治理的专业性等因素，因应了教育事业发展的特定需要。然而，鉴于教育政策的内在缺陷、依法治教的话语普及以及教育治理制度的定型化要求，教育治理政策化的不足也日渐呈现，迫切需要从法治层面加以有效约束。为此，首先，应当健全教育法体系，确保立法资源的有效供给。其次，有必要明确教育法律和政策的适用层次、互补功能及其转化路径，形成彼此独立而又互联耦合的共存格局。最后，教育政策的制定与运行均应符合法治思维和法治方式，以便促进整个教育治理秩序的自洽与统合。

　　关键词：　教育政策; 教育法律; 依法治教; 教育法治; 政策法律化;

　　Abstract：　The policy has always maintained a high-intensity influence in China' s education governance,not only in establishing the concept of education development but also in promoting the reform of the education system and even profoundly influencing the changes of education legislation. This governance path depends on the flexibility of education policy,the lag of legislation and the specialization of education governance,which meet the specific needs of the development of education. However,in view of the inherent defects of the education policy,the popularization of the discourse of governing education according to law and the requirements of the standardization of the education governance system, the deficiency of this mode urgently needs effective legal restraint.Therefore,we should improve the education law system and ensure the effective supply of legislative resources.Secondly,it is necessary to clarify the applicable levels,complementary functions and transformation paths of education laws and policies so that they can be made independent and interconnected. Thirdly, the formation and operation of educational policy should conform to the underlying thinking and mode of a legal rule in a way to promote the self-consistency and integration of the overall order of educational governance.

　　Keyword：　education policy; education law; governance of education by law; the rule of law over education; legalization of policy;

　　一、问题的提出

　　近年来，伴随着“依法治教”理念的大力倡导，“政策治教”的话语空间被极大地压缩，甚至被添附某种程度的负面评价色彩，被视为行政权力扩张的工具以及计划经济体制的产物。[1]然而，从现实层面来看，政策驱动始终是我国教育治理的基本特点之一，甚至在个别领域替代法律而发挥主导作用。我国教育领域现有8部法律、10余部行政法规，部门规章或地方立法也相对有限，而教育政策体系却极为庞大，仅“十二五”期间国家出台的重大教育政策文件就多达741个，涉及各级各类教育及其活动过程[2]，以致形成了“教育治理政策化”的现象，显示出鲜明的中国特色和本土国情。
 

 

　　政策与法律的关系，既是教育法最基础与核心的话题，也是推进教育治理现代化必须解决的重要问题。那么，为什么在教育领域，尤其是在“依法治教”的语境下，传统的政策工具依旧发挥着重要的、特殊的影响?所有社会治理领域都存在政策与法律的紧张关系问题，为什么这种紧张关系在教育领域非常突出或特别?在此基础上，如何探索一套更具普适性的话语体系，更加有效地消解依法治教与政策治教的内在张力?渐次回应这些问题，对于我国教育治理的工具优化和效能提升具有极为关键的作用。

　　二、教育治理政策化的表现形态

　　相较于其他国家，我国的教育公共政策极为繁荣。[3]教育事业的运行、改革和发展在很大程度上依靠政策的驱动或控制，而教育法律常常呈现出规范供给不足的结构性缺陷。这种“教育治理政策化”的现象主要体现在以下方面:

　　(一)教育发展理念主要由教育政策确立

　　我国教育政策的调节事项极为宽泛，最具宏观性和影响力的内容就是教育发展理念，并在此基础上形成明确的教育路线和教育方针。[4]例如，中共中央于1985年出台《关于教育体制改革的决定》，对教育事业发展的根本目的、总体方向以及基本原则等逐一做出规定，成为日后教育改革与发展的纲领性文件，尤其是其中提出的“服务两个文明”“政府简政放权”“扩大学校办学自主权”“促进教育多元化发展”等议题时至今日仍具有重要影响。再如，2018年全国教育大会以来，国家密集出台了一系列教育政策文件，通常以“指导意见”“实施方案”“决定”“规划纲要”等形式呈现，既提出了“教育现代化”的总体目标，也明晰了“实施素质教育”“坚持‘五育’并举”“提高教育质量”等教育方针，这些目标或方针都关涉教育体系及内容的根本性调整。

　　(二)教育体制改革通常由教育政策推动

　　在教育领域中，许多重要改革的推进依赖形式多样、效力各异的党政决策。例如，新课程改革、“一费制”收费、免费教科书提供、自主招生改革、免费师范生教育、中学校长实名推荐制等。[5]这些试点工作的目标尚不明确，后果也不易充分预知，在不同区域间的实施力度略有差异，故而不宜通过立法来推进，只能借助灵活的教育政策来进行效果测试和完善修正，这样才能最大程度地确保教育改革的稳妥性。伴随着新时代教育体制改革的深化，还有不少重要的政策部署尚未定型为成熟的法律规则，例如，明确学前教育的公益普惠属性和成本分担机制、确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位、推动教育领域“管办评”分离和“放管服”改革等，这些教育体制机制改革率先呈现于政策文件中，弥补了法律规范的滞后性。

　　(三)教育立法变迁受教育政策深刻影响

　　尽管教育领域的许多重大制度安排最终体现为教育法律的立改废释，但这些法律规范往往受到教育政策的深刻影响，或是由政策来总体指导立法变迁，或是直接将相应的政策内容转化为法律。若从历史发展的角度来看，教育政策体系对教育法律体系的影响大体可以归纳为以下三个阶段:

　　第一阶段为“教育政策主导与教育法律为辅”。在20世纪80年代以前，受整体法治环境影响，教育立法不仅数量零星单薄，而且效力层级有限，多为法规、规章或者规范性文件，以“决定”“指示”“计划”“暂行规程”等形式出现，如“高教六十条”“中学五十条”“小学四十条”等，规范性和权威性略显不足，形成了“教育政策优于立法”的治理格局。

　　第二阶段为“教育政策先导与教育法律跟进”。20世纪80年代以后，伴随着“依法治国”方略被确立为党的治国方略和宪法基本原则，教育界也相应构建了“依法治教”的命题，并将其明确载入1993年的《中国教育改革和发展纲要》。然而，教育法地位的上升并未彻底打破“政策治教”模式的垄断，立法的方向、原则乃至具体规则多由政策来确定，形成了“政策先行—立法跟进”的制度演进路径。《教师法》的制定就是此类情形的典型代表。1985年《关于教育体制改革的决定》曾规定教师职业的身份、权利、准入、专业发展、考核评价等事项，这种框架不仅为后来《教师法》的章节设计所沿用，而且不少法律规则都源于相关的政策内容。[6]

　　第三阶段为“教育政策指导与教育法律为据”。重大改革必须于法有据，这是党的十八大以来国家治理的鲜明特点，教育领域也不例外，“政策做指导—法律为依据”的结构逐渐形成。目前，在全国人大常委会立法规划的总体部署下，学前教育、教师管理、学位制度等多领域的教育法启动了制修程序，这不仅得益于教育事业发展的现实需要，而且离不开相关政策的酝酿和积累。无论是立法动议的提出，还是法律草案的起草，都需要参考国家和执政党的教育方针。例如，中央层面围绕教师队伍建设提出了明确身份、确认权利、严格门槛、提高待遇等纲领性要求，欲让这些内容得到有效执行，在很大程度上取决于法律的明确性和有责性，亟待通过《教师法》修订以及配套立法出台加以落实，后者才是权利保障与救济的最直接依据。

　　三、教育治理政策化的主要成因

　　政策与法律的内在张力，是现代社会治理工具选择所面临的普遍问题，诸多社会治理领域都不同程度地存在政策依赖现象，为什么这种路径依赖在教育治理领域非常突出或特别，这与教育政策的灵活性、教育立法资源的有限性以及教育治理的专业性等因素紧密相关。

　　(一)政策灵活性优势适应教育改革需要

　　我国幅员辽阔，各地经济社会发展程度迥异，教育事业发展不平衡不充分的现象尤为突出，这与教育法律所强调的统一性和强制性难免形成冲突，正是因为这种矛盾在我国还将长期存在，教育政策便体现出独特的价值。相较于教育法律，教育政策在制定与执行中尤其强调灵活变通，不仅有更广泛的调节范围，而且在解决实际问题时的弹性空间更大，较为适切地满足了教育事业差异化发展的现实需要。[7]

　　教育领域“一管就死、一放就乱”的现象也为许多实践所证明，需要教育政策的柔性规制以应对复杂多变的教育实践。例如，1998年出台的《高等教育法》曾要求“高校不得以营利为目的”，这种一刀切式的规定对民办学校构成不合理限制，随后出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出民办教育分类管理的体制，打破了立法中“不得以营利为目的”的制度藩篱，并推动了后来的立法修订。再如，1986年出台的《义务教育法》首次通过立法确立了九年义务教育制，但事实上，《关于教育体制改革的决定》早于1985年已经规定了义务教育的国家责任、公民义务、管理体制、师资队伍等，且分地区、分步骤地提出了具体的实施策略，体现了教育政策具有灵活性、应急性、先导性等优势。

　　(二)教育立法资源有限加剧政策的扩张

　　受社会发展的宏观布局影响，我国立法政策突出经济立法优先，能分配给教育立法的资源极其有限，这在很大程度上加剧了政策治教的制度惯性。根据2018年的一项统计结果，我国有效的法律和行政法规分别为267件、756件[8]，而教育立法在其中占据的比例极其微弱。教育法律共有8部，在全部法律中占比不足3%;教育行政法规共计18部，在全部行政法规中占比约2.4%。此外，学前教育、终身教育、家庭教育、学校管理、教育考试等方面的立法动议由来已久，并被列入《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，但始终未能取得实质性突破(表1)。

　　表1 我国“教育八法”以及五部“待立之法”

　　尽管国家立法需要规范和保障的领域很多，而教育只是众多行业之一，但教育法律法规均不足3%的占比确实与教育事业的重要性以及依法治教的现实需求极不相称。此外，不少教育法律出台于改革开放后的法制建设恢复期，已经实施数十年却一直没有做过大幅修改，《学位条例》和《教师法》就是其中的典型代表，它们在立法技术上并不成熟，制度规则也较为粗疏或带有鲜明的计划管理特点，难以完全适应时代发展需要。不难发现，教育立法的慢节奏和低效率自然使得教育政策被赋予更大的功能期待，后者成为长期以来我国教育事业运行、改革和发展的关键驱动，在相当程度上弥补了教育立法体系的漏洞或者法律规则的滞后。例如，在高位阶立法缺位的学前教育领域，国家在政策层面不仅通过教育改革纲领性文件提出了原则性要求，而且专门出台学前教育的“国十条”，在内容上涵盖办学属性、管理体制、师资规范、财政保障、动态监管等诸多事项。

　　(三)教育治理的专业化有赖于政策调节

　　教育活动涉及受教育者智识和伦理的内化培养，具有极强的专业性、特殊性和自主性，高等教育还涉及大学自治、学术自由等更高级的权益。从尊重教育内在规律及其专业性的角度出发，立法者并非教育或教育管理的专家，我们也不能期待或要求立法者成为教育家，所以，外部规制尤其是立法干预应当有所克制。相较于立法机关，政府尤其是教育行政机关具有教育管理的经验和专业知识，通过教育政策进行教育规划和指导更为常见，以便弥补立法者的知识和信息赤字，也足以确保教育管理者在制度设计过程中的话语表达，进而减少未来的执行阻力。

　　例如，《学位条例》赋予国务院学位委员会以领导国家学位工作的概括性授权，使之能够运用政策工具，将许多模糊的法律规定落实为可操作的实践要求。众所周知，学位立法提出了“成绩优良”“考试合格”等学位授予基础标准，国务院学位委员会则对“何为优良”“课程考试类别和要求”等具体标准做出政策性解释，这些专业化判断并非立法机关所擅长，显然由学位行政管理部门加以政策调节更为适宜，以便形成更具针对性和专业理性的规范指引，缓和立法民主和专业主义之间的紧张关系。无独有偶，义务教育质量保障固然需要在立法中明确不同主体的权责配置，但仅仅局限于此则过于宏观和简单化，教育立法不能与行政运行相分离，还要考虑行政运行体制机制改革、课堂教学质量保障、教师队伍优化建设、质量评价标准完善等，这些内容有赖于政策手段的细化落实，并已经在《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》中得到充分体现。

　　四、教育治理政策化的现实困境

　　教育治理的政策路径依赖主要源于教育政策的灵活性、教育立法的滞后性以及教育治理的专业性等因素，因应了教育事业发展的特定需要。然而，鉴于教育政策的内在缺陷、依法治教的话语普及以及教育治理制度的定型化要求，教育治理政策化的现实困境也不容忽视。

　　(一)教育政策的内在缺陷日渐呈现

　　教育法律固然以教育政策为指导，落实政策思想、巩固政策成果、拓宽政策影响，但教育政策只能在原则上指导教育法律的整体立废或局部改释，而不能取代法律，这是由法律与政策在制定主体、调整范围、实施方式、稳定程度等方面的差异性所决定的(表2)。教育法律不仅能够以规范的法条逻辑来明确不同教育主体间的权义结构或权责关系，避免政策内容在形式上的相对模糊性，而且能够保持高度稳定，非经严格的程序和审慎的考量，不会被随意调整或废除，这与政策在稳定性上的欠缺也形成了鲜明对比。

　　更为关键的是，立法中的相关行为(尤其是对公民权益产生实质影响的行为)往往具有可诉性，可以通过申诉(校内申诉或校外申诉)、行政复议、行政诉讼乃至将来可能出现的教育仲裁等多元化的方式进行权利救济，这些均是教育政策所不具备的优势。尤其是在《行政诉讼法》施行的四十年间，大量的教育行政争议案件被纳入司法审查范围，打破了特别权力关系理论的传统窠臼，从学位授予、学校招生、学籍管理、信息公开等多方面真正体现出教育法的可诉性，弥补了传统教育政策管理中相对人的劣势地位，彰显出法律对权利保障和救济的重要价值。

　　表2 教育政策与教育法律的主要差异

　　(二)依法治教的倡议和理念成为共识

　　从20世纪80年代到90年代中后期，我国的社会舆论界掀起了关于法治的大讨论，“依法治国”的命题逐渐深入人心，并经历了由党的治国方略到宪法基本原则的转型。在依法治国概念的发展过程中，作为实践中零星提法的“依法治教”也开始获得地位上的提升，被舆论视为“依法治国的组成部分”[9]。

　　伴随着依法治教话语普及及其实践推广，政策治教的话语空间被不断压缩，对政策的有益经验和要求进行总结，并在此基础上转化为法律，是对教育治理工具进行优化选择的必然结果，呈现出“政策法律化”的规律性认识和实践。[10]例如，现行《教育法》就是在已有关于教育基本问题的稳定政策的基础上，经过近十年的酝酿验证而得以形成的。再如，《学位条例》的修订已经正式启动，其修法任务的紧迫性在于许多学位管理措施仅仅停留于学位管理政策或规范性文件中，如不及时修订法律，随着学位制度改革日益深入，“良性违法”之处会越来越多，这一点已经在国务院学位委员会第33次会议中得到重视，而将行之有效的现行政策补充写入法律，也自然成为一项重要的修法措施。[11]

　　(三)教育治理制度定型化的需求旺盛

　　教育事业发展的不同阶段形成了对治理工具选择的差异化需求。在改革开放后的相当一段时间内，快速恢复一套教育管理秩序，以适应经济社会发展形势，成为摆在教育治理者面前的首要工作。所以，通过教育政策来规范教育领域的社会关系，显然具有应急性和高效性。例如，高考恢复、重点中小学建设、义务教育制推行等事项都依靠政策得以迅速落实，这是特定历史阶段的便利化选择。[12]然而，伴随着教育事业发展渐趋稳定，不同教育治理主体的权力(权利)和职责(义务)需要明确化，相应的制度规则设计也有必要定型化和精细化，而教育政策的稳定性和规范性明显不足，缺乏教育法律特有的严密逻辑结构，尤其是纠纷解决机制和法律责任的短缺容易导致制度执行过程中的偏误。

　　国家治理现代化的实质是制度现代化[13]，教育治理领域也不例外。教育法正是教育治理制度的成熟化、定型化和具象化，教育治理制度的确立、调整和废除通常就体现为教育法律的立改废释。正如有的学者所言，现代治理的正式制度只有以法治的方式呈现，方能提升制度的规范性、科学性、稳定性，并以国家强制力保障实施。[14]例如，非营利性学校和营利性学校分类规范的法律制度有助于鼓励民办教育的发展壮大，流入地政府属地责任制有助于保障农民工子女的受教育权，特定区域教师津贴制有助于改善教师福利和协调教师队伍均衡发展等，这些教育治理制度之所以能够从不同层面促进教育事业的发展，主要得益于相应教育立法的肯定和固化。

　　五、教育治理的法治化转型

　　教育治理政策化容易放大政策的内在缺陷，也不利于依法治教的推进，难以适应教育治理现代化的现实需要。然而，鉴于教育政策便利性优势、立法资源有限性现实以及教育事项的专业性，教育治理政策化具有相对合理性和必要性。所以，在推进依法治教的进程中不仅要关注政策治理工具的价值及其适用空间，更要将政策融入法治体系之中，对其加以有效规制，以便消解依法治教和政策治教的内在张力，这是我国教育法学发展以及教育治理实践必须解决的重要问题。

　　(一)加快教育立法进程及其体系化建设

　　正所谓“法之力在法内”[15]当前政策工具在教育治理领域中的力量扩张，很大程度上源于教育立法资源的匮乏，欲强化教育立法的引领、保障作用，既要增加教育立法的数量，加快补齐立法短板，更重要的是提升教育立法的质量。

　　首先，许多教育治理的重点领域尚缺乏基础性、主干性法律作为支撑，如备受关注的教育考试、家庭教育、学前教育、学校管理、教育督导与评估等重要领域，都提出了较为迫切的立法需求，相关立法活动虽然早已启动，但始终未能取得实质性突破。从严格的法治主义考量，教育法的覆盖面不能因学段或属性的差异而加以区别对待，应当加快教育立法进程，加紧补齐立法短板。即使制定法律法规的立法条件尚不完备，可以考虑以部门规章的形式出台规范，满足教育事业发展的实际需要。

　　其次，教育立法体系的完善不仅要制定新法，更要对旧法进行及时解释、修改乃至废除，使教育治理规范体系保持活力和开放性，特别是在教育立法资源相对有限的情况下，应当更多地通过修法释法来提高立法质量。值得注意的是，过去零敲碎打式的法律修订模式影响了教育治理改革的整体节奏，教育部于2015年提出的“一揽子修订教育法律”的立法模式值得推广，这种做法不仅有利于解决教育体制改革于法有据的问题，而且促进了教育法规范体系的协调性和联动性。

　　再次，必须完善法律规范自身的立法技术以及主要内容，不仅要由宏观叙事向微观规范转变，更加突出教育制度的可操作性，而且应当完善条文的逻辑结构，明确不同教育治理主体的权力(权利)、职责和义务，并对教育争议解决和权利救济机制做出规定，切实提高法律规范的执行力，避免规则虚置。例如，现行《学位条例》侧重学位行政管理，对学位争议的处理以及权利救济的观照明显不足，伴随着学位授权和授予纠纷日渐多发，健全学位争议解决机制已经势在必行。

　　(二)实现教育法律与教育政策衔接互动

　　教育法治的形态是多元化的，既包括“硬法”(教育法律)，也包括“软法”(教育政策、行业规范、学校章程、校纪校规等)。伴随着国家治理现代化格局的日渐形成，由硬法之维转向软硬并举的混合法模式是公域之治的必然趋势。[16]这种理论共识落实在教育领域就意味着，教育变迁中的法治路径不仅有赖于教育立法的立改废释予以推进，还要依靠以教育政策为代表的软法规范。为此，有必要厘清教育政策和法律的适用范围或层次，并在此基础上明确二者之间的互补功能及其转化路径，形成彼此独立而又互联耦合的共存格局。

　　首先，不同教育管理事项对于政策或法律的可接受度有所差异。对依法治教的倡导，并非一味地限制教育政策的适用。事实上，对教育权利义务不产生直接影响的活动，如教育发展理念、改革方向、基本原则等通过政策的方式提出，本身没有问题，但涉及具体的权利义务配置则需要加以类型化:一方面，减损权利或增加义务的事项应当受到严格的法律制约，政策的权限停留于对法律内容的具体化，这些政策属于实施性规范而非创制性规范;另一方面，对于其他积极行政、服务行政活动，如促进教育公平、提升教育质量、丰富教育资源等，完全可以由教育政策来规定，甚至在特定情形下，柔性政策能够取得比刚性法律更好的社会效果。

　　其次，教育政策内含决策部署或对策建议，其中不乏关于教育法律立改废释的内容，这本身就体现了政治决策对法律制定的引导力。[17]作为一种特定的教育政策，执政党的教育方针对教育立法始终保持着高强度影响。例如，中央层面于1993年提出了教育改革的“三个有利于”原则，其核心在于建立健全与市场经济体制相适应的教育体制，并为此出台了一批重大教育政策文件予以细化，如《面向21世纪教育振兴行动计划》《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》等，涉及教育功能转向、简政放权、扩大地方政府统筹权、多渠道筹措教育经费、发展民办教育等，这些内容还通过《教育法》《义务教育法》《社会力量办学条例》(后来为《民办教育促进法》所替代)的制订或修订予以确认，呈现出“宏观教育方针原则—中观教育政策文件—微观教育法律规则”的有序衔接，渗透着“政策法律化”这一颇具中国特色的教育立法模式，也通过法定程序完成了党的主张向国家意志的转化。

　　在许多教育立法中，总则部分的条文往往源于教育方针，例如，《教育法》关于立法宗旨的表述与《关于教育体制改革的决定》的根本指导思想及其有关原则几乎如出一辙。当然，立法机关对于教育方针、政策不可能机械地见事即转、照单全收，教育政策法律化不仅要遵循严格的立法程序，而且要在立法技术和表述方式上有所规范。现有的不少教育立法条文固然源于教育方针或者重大教育政策，但受到政策表述的过度影响，没有形成严格的法条逻辑结构(假定条件、行为模式和法律责任)，导致许多教育主体的权责配置仍然有赖于政策，依法治教的实效性极为有限。为此，教育方针、政策在转化为立法时要注重体现法律的强制性和规范性，减少不必要的宣示性条款，以便使教育立法在教育治理实践中能够真正发挥规范作用。正是从转化内容和进度两个方面考虑，并非所有教育方针或政策都有法律化的必要性，需要按照法律保留原则以及不同规范的分工权限，进而选择与执政党教育发展意志相匹配的制度形态。

　　再次，相较于法律的滞后性，政策的社会适应性更强，不可盲目对政策内容进行法律化，教育政策对教育立法的指导和保障作用亦是教育法治的重要面向。一般认为，教育政策有宏观政策和具体政策之分。目前，宏观政策对教育立法的指导、推动作用并不少见，教育政策法律化即属于此种情形，但教育政策对教育立法的保障、落实作用尚未得到充分凸显，应当借助政策的灵活性来衔接法律规则有限性与教育实践多样性所形成的缝隙。例如，《教育法》和《教师法》对教师聘任的规定都较为笼统，对教师聘任制的形式标准、实质标准、聘期考核、准聘与长聘制等极其细微的事项由教育政策来规范更为妥当，且政策可以根据教育事业发展和教师队伍建设变化而做出动态调整。

　　(三)将权利保障理念融入政策内容设计

　　教育政策相较于教育立法的专业性、开放性更强，但作为政策制定主体的教育行政机关不可避免地带有自身的价值或利益偏好。受限于计划经济体制及其历史遗留影响，我国教育政策在价值取向上存在许多不尽如人意之处，如重视权力干预和效率实现，对权利保障、服务指导和教育公平观照不足。有学者曾以建设重点中学政策为个案研究，认为我国教育政策在平等与效率的双重变奏中往往向效率倾斜。[18]

　　中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经发生转化，教育领域也不例外，区域、城乡、校际、群体间的教育资源供给差距明显，难以有效回应人民群众不断增长的均衡化教育需求。无论是从教育法治对教育政策制定的统摄来看，还是从新时代教育事业发展的客观需要考虑，教育政策的价值取向都要从关注发展和规范管理，向更加突出权利保障、公平公正、程序正义转变，更加注重制度公平和公益平衡。这里的权利主体或者利益相关方，不仅包括学生、教师，也包括作为组织体的学校，还涉及教育中介机构、行业协会等其他社会主体。

　　对权利的保障在另一个层面的要求即是对权力的规范，二者是法治建设的一体两面。当然，权力规范的最终目的还是在于权利保障，后者也是教育法治的要旨所在。教育政策是公共政策的一部分，由政府机关所制定和实施，话语模式自然呈现行政中心、管理本位、效率优先等特点。欲实现政策和法律在价值理念上的衔接，有必要确立政府、市场、社会相互博弈的政策话语模式。例如，注重多元利益主体的平等参与、协商、谈判、监管;推动教育领域“放管服”改革和“管办评”分离，削减教育行政审批事项，落实“三个清单”制度;实现学术权力与行政权力的相对分离，建立现代学校制度;探索“互联网+”教育监管新模式，由注重事前限制转向注重事中事后过程监管;完善教育综合执法机制，明确管辖、人员、权限、程序、责任以及跨部门、跨区域协同执法等事项;健全政府购买教育服务、第三方教育评估、教育督导问责机制等，督促政府依法履行教育职责。

　　上述措施着眼于权利保障或者权力规范，有的学者将其统称为“教育政策的合法性”，亦即强调教育政策价值选择的正当化。[19]换言之，并非所有的教育政策都要实现法律化，但它们都应当符合法治思维和法治方式，其价值导向和制度设计不能游离于教育法治体系之外，不仅要在形式上指导教育立法或者作为法律执行的配套性措施，而且要在实质内容上反映公众真实教育需求，综合调适不同教育主体的利益，做出符合政治理性、法律理性、社会理性的教育战略选择。

　　(四)使法治方式贯穿教育政策运行过程

　　从状态来看，对于教育政策的理解有静态和动态之分，教育政策法律化局限于静态层面，将作为行动准则文本的教育政策转化为法律规范，表征某种“结果”。然而，教育政策可以分为法律化教育政策和非法律化教育政策，只有普遍适用、影响重大、成熟稳定的教育政策才能转化为教育法律。更具推广性的规制路径在于，将教育政策的制定与执行纳入法治轨道，无论能否以及是否转化为教育法律，教育政策均应符合教育法治思维和法治方式。其中，教育政策的制定需要导入专家咨询、公众参与、可行性论证、合法性审查等机制，而教育政策的执行应当引入信息公开、行政评价、职能分离、行政听证、不利决定说明理由、权责统一等制度。

　　这些措施对于教育政策运行看似属于自我约束或规制，实则也是一种保障机制。政策既包括静态文本表达，也囊括动态实践运行，是一个持续的复杂过程，而教育领域天然地排斥干预，更为强调自主性[20]，不同政策主体或利益相关者自然会对教育政策目标设定的合理性、措施的可行性、资源的充裕性等有自己的理解，并导向不同的政策行为，容易出现政策制定“难产”、执行偏差等问题。欲充分确保政策质量及其运行实效性，有必要将上述法治方式贯穿其中，尤其注重将许多颇具争议的价值问题转化为程序问题，这是打破多元利益诉求僵局的一种明智选择。例如，对于重大教育改革项目，既要坚持依法、民主、科学决策，支持公众、专家、教育实务人员广泛参与教育问题征集、决策参考咨询、政策出台听证等，也要在执行过程中加强动态监测、效果评估、教育发展情势综合调查、对话沟通等，从而及时巩固政策成果，调整政策偏差，提升政策执行力和针对性。

　　教育政策既要在价值和内容上契合法律理性，也要经过合法或合规的制定程序，且执行过程应当符合教育发展和法治建设的价值趋向，体现出实质合法性。这不仅有助于实现政策自身工具理性与价值理性的结合，而且有利于从根本上提高政策与法律的相融性和一致性，体现教育法治建设的整体性和系统性。在过去，教育政策的制定和运行过程往往缺乏应有的、明确的科学要求，更多地受到行政权力的单向宰制;然而，随着教育法治的不断深入推进，我国各项教育政策运行确实逐步受到法治原则的影响，大量的教育政策文件或者校规校纪等不在传统“法律”范畴的规范也正在被纳入教育法治的系统工程，如《依法治教实施纲要(2016—2020年)》曾对教育规范性文件的起草程序提出了具体要求，将公众参与、合法性审查等法律制定要求引入政策文件的制定过程中，体现出法治思维和法治方式在政策生成方面的延伸。

　　六、余论

　　政策与法律的关系，是教育法乃至教育治理的基础性问题，也是教育管理科学中极具中国特色的本土化问题。政策在我国教育治理中始终保持着高强度影响，不仅确立教育发展理念，而且推动教育体制改革，甚至深刻影响教育立法变迁，以致形成了“教育治理政策化”的特殊现象，这与我国教育立法资源的有限性、教育政策自身的灵活性优势、教育治理事项的专业化等诸多因素是紧密相关的，具有历史和现实的合理性。然而，面对教育政策的内在缺陷、依法治教的话语普及以及教育治理规范化的需求，政策失灵的现象在所难免，迫切需要从法治层面加以有效规制。

　　为了更好地消解依法治教倡导与政策治教现实间的张力，教育领域应由硬法之维转向软硬并举的混合法模式，既要通过立改废释并举的方式加快教育立法进程，健全教育法规范体系，也要强化法律与政策的互联互动。有别于单纯的立法中心主义，教育法治的实质在于依照法治思维和法治方式进行教育治理，并不排斥教育政策在教育治理中的作用发挥，甚至在个别方面(如提出教育发展理念、指导教育体制变革等)发挥决定性作用。这就意味着教育政策法律化并非绝对性命题，教育政策与教育法律不仅有着不同的适用场域，而且应该保持衔接互动的关系。当然，无论能否以及是否转化为教育法律，教育政策均应符合法治思维和法治方式，尤其要以权利保障为核心，彰显教育公平、程序正义、民主参与等价值，这既是对教育政策核心理念及其主要内容的要求，也应当在教育政策制定与执行过程中有所体现。总之，要认真对待教育政策和法律的优劣之处，不应形成对某一种治理工具的过度依赖，应当让二者形成彼此独立而又互联互动的共存结构，共同为教育治理提供制度和秩序的保障。

　　参考文献

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