陕西省地方政府发行公债的问题及制度完善

　　1 陕西省地方政府公债发行现状分析

　　1.1 陕西省地方政府发行公债概述。陕西省地处西部地区，基础条件、设施建设长期以来相对滞后。随着国家西部大开发政策的实施，陕西省迎来了新的发展机遇，全省经济实现了跨越式发展。但受综合财力限制，政府部门在很多方面存在较大的资金缺口，如民生建设、基础实施建设、环保建设等，仅仅依靠财政的力量无法满足各项建设发展的实际需求。2013 年陕西省陕西省审计厅进行了一项政府公债调查，调查数据显示，在陕西省地方政府的债务总额中，用于高速公路建设的投资费用为 427 亿元，占债务总额的 33%；用于建设城市基础设施的投资费用约为 237 亿元，占债务总额的 18.6%；用于教育方面的投资，约为 124 亿元，占债务总额的 9.8%。

　　1.2 陕西省地方政府发行公债现状。2010 年，陕西省政府制定了《关于加强政府债务管理工作的通知》，要求加强管理政府公债管理制度，制定科学有效的管理机制。截止到 2013 年 6 月底，陕西省本级共拿出 24.17 亿元资金用于财政偿债，有 9 个地市本级和 62 个县区本级制定了相应的债务管理制度，同时还有 4 个地市本级和 36 个县区本级建立起了较为系统完善的债务风险预警制度，有效地保障了政府债务风险管理的安全。全省各级政府共出台债务管理制度 98 项。全省各级财政部门按照财政部的部署，完善了政府性债务统计报告制度，实行债务报表的月报、季报和年报，加强对政府性债务的统计管理和动态监控。

　　2 陕西省地方政府发行公债存在的问题

　　2.1 中央地方财政权权属不明，财政资金使用效益不高。根据陕西省审计厅的调查显示，目前陕西省在政府性债务管理中存在一些问题，集中表现在：一是市级和县级政府的公债总额呈逐年上升趋势，且则长速度较快；二是一些行业和地方债务负担较重，甚至有些地区的偿债率高达100%，不利于其健康稳定发展；三是地方政府在偿还债务时，过分依赖土地出让收入，违背了土地承包管理的基本原则；四是一些单位和地方存在违规使用政府性债务资金和违背融资等情况，不利于政府财政管理活动的顺利进行。

　　2.2 财政收入与负债规模矛盾突出。针对这一问题，本课题组对陕西省的铜川市宜君县进行了实地调研，铜川市宜君县共有人口共九万人，其中七万人为农民。该县为国家级贫困县，去年财政收入刚刚突破亿元人民币，达到14181 万。2009 年，该县委托省人民政府代发转贷资金639 万，并将此笔资金用于公益事业建设，因为公益事业收益微薄，所以只能用财政偿还。由于该县财政收入有限，一直无力偿还。在 2012 年债务到期后，经多次催还，终与铜川市协商，由市转贷 639 万用于偿还 2009 年的债务。

　　2.3 地方财政收入不足导致还款风险较大。以税收担保的地方债首先会导致偿还风险。地方财政收入不足是地方政府发行债券的原因之一，宜君县在这一方面的问题主要表现在：①该县由于没有支柱产业，财政吃紧，目前的债务还有几千万主要来自于廉租房和通村公路等公益事业建设。公益事业几乎没有收入，所以只能由财政偿还，缺口较大。②各个行业资金配套不规范，由各个行业自己要求，无统一政策标准，易发生不公等现象。③虽然有“世行”贷款和新能源贷款等政策，但因为其无可立足产业（主要为煤矿产业），担心债务无法偿还，再加之思想保守，所以一直未进行贷款。虽然其财政收入突破亿元人民币，但其可自由支配资金仅为三千万到四千万，公益事业收益低，债务偿还基本依靠当地财政收入，造成当地其他方面无法发展，所以产业发展于偿债之间矛盾激烈。

　　3 美国各州关于政府公债的法律规定

　　3.1 加利福尼亚州法。加利福利亚州法规定，地方政府在未取得超过 2/3（包括 2/3）选民同意的情况下，不得擅自增加债务支出费用，并使其超出此年收入。

　　3.2 弗吉尼亚州法。弗吉尼亚州法规定，在发行政府证券和包括负债在内的其他利息性收入负债时，任何城市都不得使其发行总额超过本市上次应课税房地产评估值的 10%，否则将受到相应处罚。

　　3.3 宾夕法尼亚州法。宾夕法尼亚州也就地方政府公债的管理制定了相应的法律法规，以进一步提升其管理效率和质量。宾夕法尼亚州法规定，若全民投票表决一致通过了地方政府的公债决议，则地方政府的举债规模和数额可自由选择，不受限制和监督；而在非全民表决的情况下，地方政府的举债规模不得超过当年举债基数的 2.5 倍，累积的净债务总额不得超过其规模的 3.5 倍。

　　3.4 基金会计。①州政府或地方政府普遍采用“基金会计”管理方法进行政府债务管理，利用特别基金享受到了很多额外的便利和好处。②政府会计委员会建立了专门的政府会计准则用于指导政府财政工作。

　　3.5 违反州宪法或者法律的债券发行是无效的。①只有当投资者接受了来自地方政府证券专业律师的法律意见，其证券发行才具有合法性。②某些州由首席检察官负责给出政府债务管理的法律意见，有的则交由法庭审阅和处理。③法律意见通常包括以下几部分内容：债券的法律有效性、发行人的责任与义务、特别基金偿付、利息所得税征收。

　　3.6 对州政府、下级政府的其他约束。①“阳光政府”（也称“公开会议法”）。②发行者必须召开专门的、开放的、多数成员参加的主题会议。③会议议程和具体安排至少要提前一周通知。④政府官员不得通过表决的方式享有任何权益，一旦进行表决，则相关官员应受到规定处罚。

　　总之，美国各州的法律均规定：证券的发行目的必须是公共的，而非出于私人目的；有些融资项目必须经过选民同意方可进行；政府现金借贷必须在当年还清，且通常限制在预期税收期限内；政府在进行借债时必须考虑其偿还能力，不得过度借贷。

　　4 陕西省地方政府公债配套法律制度的构建

　　4.1 修改相关立法，进行事前监管。2014 年 8 月 31日，我国的《预算法》经十二届全国人大常委会第十次会议审议通过。这次预算法的修改使省级地方政府被赋予发债权，政府举债天花板由国务院设定，多方共同监管。并且规定只有公益性支出才可举债。在此基础上，政府应进一步加强对政府债务的事前监管力度，制定科学有效的监管措施。其中，事前监督主要包括对政府日常支出、长期公共投资、政府借贷的管理，控制资金变量，防止出现财政管理危机。此外，地方政府还要做好中期财政预算，定期发布财政债务信息。

　　4.2 建立监测机制，防范政府债务危机。建立健全政府债务监测机制，既是加强政府债务管理的重要举措，又是防范政府财务风险，提升债务管理水平的必然要求。有效的监测机制能够大幅度地减少债务风险，建立以责权发生制为基础的政府财务报告制度，因此笔者认为政府的资产负债表应向社会公开，引入评级。地方债信息披露所涉及地方政府的相关业务应由该地区财政部门负责办理。地方债信息披露应符合政府信息公开和债券市场监管有关规定。地区财政部门应保证所披露的信息真实、准确、及时。参与地方债发行的承销机构、信用评级机构、登记托管和代理还本付息机构等机构，也应对其所出具的信息负责。

　　4.3 构建和完善地方政府借贷的风险监管体系。在地方政府债券的监管方面，我国目前尚无完善的法律规定。

　　就财政部发布的《2009 年地方政府债券预算管理办法》而言，将监管义务交给地方人大和财政部。人大的审核过程管理并不严格，行政干预性很强，操作程序不规范，严重限制了地方人大对地方政府的监督和制约力度，不利于地方政府借贷行为管理效率和质量的提升。

　　地方政府借贷监管力度不足不仅会威胁到地方公共服务的供应，也不利于宏观经济和金融体系的稳定。因此，风险监管体系的建立不仅有助于扩大地方借贷，加强地方财政的透明度，预防和管理潜在的风险，同时也能支持政府的财政体系改革，提高资金的使用效率。

　　参考文献：
　　[1][美]费雪.州和地方财政学:第二版[M].北京:中国人民大学出版社，2000.
　　[2]岳彩申，王旭坤.规制地方政府发债权的几点立法建议[J].法学，2011(11).
　　[3]杨峰.我国地方政府发行市政公债浅析[J].企业导报，2011(12).