地方政府存在财政困难问题的表现和解决建议

　　我国在当前已成为全球第二大经济体，财政收入无论是绝对数量上还是相对比例上在世界都居于前列，但我国地方政府却普遍存在着财政困难问题，这种财政困难的局面的不良后果中最为明显的就是政府在提供社会福利和公共服务时不能满足当地居民需要，并且还诱发了地方政府的一系列不符合政府职责的行为，这种困境有经济上的原因，经济上的原因主要是经济发展水平有待提高; 更有法律上的原因，法律上的原因包括主要有我国现存的税收法律体系的缺陷，转移支付法律制度的不足，财政层级体系问题等。

　　一、我国地方政府财政收入构成

　　1994 年我国实行中央与地方分税制，将税收划分为三类: 中央税、地方税、以及中央与地方共享税，分税制初步理清了中央政府与地方政府的财政税收分配关系。在现有的分税制格局之下，考虑实际情况，地方政府的财政收入按照来源的不同由以下五部分构成:

　　(一) 税收

　　在现有的分税制格局之下，地方税收收益包括地方税以及共享税中由地方政府享有收益权的部分。税收收益对于中央政府而言是其最为主要的财政收入来源，但对于地方政府，税收收益并不是地方政府财政收入的主要来源，甚至不是占地方政府财政收入第一位的来源，这一现象在取消农业税后在县乡地方政府表现得尤为明显。

　　(二) 中央政府的转移支付

　　转移支付作为分税制的配套措施，一方面是为了改善分税制之下地方政府的财政困难，另一方面是为了加强中央政府对地方政府的控制力和对社会经济的宏观调控能力。转移支付措施包括税收返还、一般性转移支付和专项性转移支付。

　　(三) 地方政府非税收入

　　政府非税收收入是指除税收收入外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于社会公共需要或者准公共需要的财政资金。在政府非税收收入中占重要地位的财政资金来源包括: 行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资本经营收益以及罚没收入等。

　　(四) 地方政府通过地方政府融投资平台可以支配的资金

　　2009 年中国人民银行和银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》授权地方政府建立融投资平台。地方政府通过设立融投资公司，并以此为平台进行融资，对公共建和项目进行投资。

　　(五) 其他收入

　　主要包括一些制度外的基金、罚没以及收费等。

　　二、地方政府存在财政困难问题的表现

　　政府财政困难是政府在组织收入和安排支出的过程中，由于财政制度和财经手段本身的缺陷或者多种经济因素的不确定性所造成的既有压力和或有风险。我国地方政府在不同程度上都存在或多或少的财政困难问题，县乡两级基层政府更是面临明显的财政压力，主要表现为以下三方面:

　　(一) 政府债务负担压力过重

　　包括县乡两级政府在内的地方政府通过直接或者间接的借款方式向民间取得贷款，而近两年则是大量债务的还款期限，尽管官方对地方政府债务的具体数据没有进行详细披露，但根据华泰证券股份有限公司最近的的估算，我国的地方政府债务总额在 2013 年预计达 16． 3 万亿，约占 GDP 的 29%。

　　(二) 居民所需要的基本公共服务供给不足

　　地方政府所掌握的财政资金在满足拉动经济增长的需要后无法向当地居民充分提供其所需要的公共服务，医疗、卫生、教育等公共服务。

　　(三) 财政赤字问题严重

　　地方政府财政困难的另一个最主要表现就是财政赤字问题，所谓财政赤字是指财政支出额大于财政收入额，也就是说政府入不敷出。

　　以 2011 年的财政数据为例，全国地方财政赤字额达 17638． 09 亿元，除北京、上海、广东、江苏、浙江等五个省市实现财政收支有所盈余外，其他 26 个省市的地方政府财政都出现不同程度的赤字，青海省在 2011年的前三个季度中财政收入为 118． 44 亿元，而支出则为 682． 97 亿元，财政支出是财政收入的数倍。

　　三、探究我国地方政府财政困难的原因

　　(一) 经济发展水平低

　　经济发展水平低，经济结构不合理是地方政府财政困难的根本原因，财政收入的多少归根到底取决于地方经济的发展水平。目前我国县乡经济主要以农业和科技含量低、产品附加值少、对环境污染严重的工业为主，第三产业所占产业经济的比重小。在农业方面，由于县乡农业基建设施不健全，农业未形成规模化，农业从业人员增收困难，地方政府从中可获得的税收收益十分有限。在工业方面，不仅是县乡地域的工业，我国工业普遍存在的缺陷是自主创新能力不明显，科技含量低，在很多工业领域未形成强大的民族品牌，生产单位产品的人工劳动力需求量大，资源消耗量大，造成的环境污染严重，生产的产品附加值低，相应所缴纳的增值税税额十分有限。服务业在我国社会经济中所占比例低，发展速度较慢，未能形成地方政府可以依靠的主要税源。

　　(二) 分税制存在不合理之处

　　我国的分税制可以定义为中央政府与地方政府在划分事权的基础上按照税种分别征税的财政税收体制。中央政府根据税收款额的征收管辖权不同而将税种划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税，并分设国税、地税两套税收系统分别收税。国家实行分税制的原因主要是面临财政税收在 GDP 中所占比例逐年降低，中央财政税收收入在总的财政税收收入中所占比例持续降低等问题，分税制在我国实行已接近 20 年的时间，取得了以下积极效果: 以税收为主体的财政收入大幅度增加、中央政府主导财政收入的格局得以形成、中央与地方的财政税收分配关系得以初步理清等。但分税制存在的问题并没有得到妥善解决，这直接影响了中央政府与地方政府的财权和事权的不匹配，在一定程度上成为县乡基层政府财政困难的重要原因，在 2012 年中央税约占总的税收收益总额的 18．85%，中央与地方共享税作为税收收入中所占比例最大的一块，约占税收收益总额的 50． 67%，在共享税中中央政府所占份额大于地方政府所占份额，且中央政府具有税收管辖权，以增值税为例，中央政府所占比例为 75%，地方政府所占比例为 25%。因此在总的税收收益中，中央政府占了大头，而地方政府的税收收益也相应减少，这种局面导致的是地方政府将财政收入的重点放在了预算外收入。

　　(三) 分税制改革未理顺各级地方政府之间的财政分配关系

　　分税制改革仅涉及中央政府与地方政府的财政税收分配关系，并未涉及各级地方政府之间的财政税收分配关系，各级地方政府税收财政分配都由省一级政府加以规定，省级政府因此会首先满足本级政府对财政资金的需求，并且在保证本级财政后备资金较为充足的前提下对下级政府所需的财政资金进行分配，而市级政府的行为模式则与省级政府的财政分配行为类似，在预算类财政资金不足的情况下，最终分配到县乡地方政府的财政资金则明显不能满足公共开支的需要，所以县乡两级基层政府面对大量的公共事务开支缺乏足够的财政资金。

　　(四) 转移支付存在缺陷

　　中央政府对地方政府的转移支付并未有效解决地方政府的财政拮据问题，税收返还只是为了保持既存的地方利益格局，这样并不会有效照顾到基层政府，除税收返还外的一般性转移支付和专项性转移则存在着更多的问题，中央政府的职能分散于国务院的各个部委，与此相对应的是国务院各个部委也相应拥有专项事务的财权和事权，各个地方政府为获得财政资金就纷纷到各部委谈条件，“跑步钱进”的现象也由此而得名，专项性转移支付是为满足特定需要和对经济进行有效的宏观调控，当前的专项性转移支付的财权分散于各个部位，致使专项性转移支付透明性差，项目重复建设、资金使用效率低下，而一般性转移支付从中央政府到地方县乡两级基层政府一共要有四到五级政府之间的资金传递环节，各个环节之间极易出现财政资金的截留现象，而且即使未被截留，一般性转移支付的财政资金到达基层政府也会耗费大量的时间，效率低下。

　　(五) 政府财政层级过多

　　我国从中央政府到地方政府共五级政府，按照一级政府一级财政预算的法律规定，我国共五级财政，是目前世界上财政层级最多的国家，这意味着上下级信息传达效率低，且在中间环节可能因各种原因而被改变，各种资源在中间环节被截留等等。在我国的市管辖县的体制下，由于市与县的关联程度低，且经济发展差距大，市政府往往会利用其强势地位争夺县乡的发展资源尤其是财政资源，反而不利于县乡的发展。而且，行政层级过多需要相应的行政机构，这必然会引起行政机构过多，并且我国行政机构普遍存在机构膨胀、人员超编现象，最终导致的是行政成本高，责任不明晰，办事效率低的问题，在财政问题上就是机构人员设置非必要地消耗了大量的财政资金。

　　四、地方政府财政困难问题的解决建议

　　(一) 大力发展地方经济

　　提高经济发展水平、调整经济发展结构，这是解决地方政府财政困难的根本途径。只有经济得到发展，政府财政才能在社会产品的分配过程中取得更多的收入，为此地方政府必须因地制宜，发挥地方的特有优势，为促进建立地方经济的支柱产业提供政策保障; 逐步推进城市化进程，积极发展服务业，促进农业人口和富余劳动力向非农业人口的转化。

　　(二) 完善我国的分税制

　　我国的分税制应该通过全国人大立法或者修宪而获得明确的宪法和法律依据，分税制作为国家财政体制的重要组成部分，却在我国现行宪法中无任何关于此的规定，并且在法律层面上也只有预算法第八条提到了“国家实行中央与地方分税制”，除此之外无任何法律条文关于此的规定，分税制实行的主要依据则是 1994 年国务院作出的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》这一政策文件，这种做法明显违反我国《立法法》第八条关于财政、税收等法律保留事项的规定，虽然国务院在1984 年和1985 年两次获得全国人大授予的税收立法权，但这种现象在现代社会应该说是一种极不正常的现象。包括美国、英国、德国和日本在内的宪政法治国家，财政、税收等属于国家基本制度的事项都由宪法或者基本法加以明确规定。财产作为人存在的物质基础，当居于最为重要的地位，国家剥夺个人的生命、自由必须有法律层面的依据，这称之为罪刑法定原则，而国家强制、无偿、固定地取得国民收入的一部分也必须由法律加以明确规定，这称之为税收法定主义原则。直接目的是为了限制国王的征税权，后来逐渐发展成为世界各国公认的现代法治原则，不过直到目前为止我国税收法律方面还未形成真正意义上的税收法定主义原则，表现为形式上大部分税种的全部规定都停留在国务院行政法规的层面上，实质上我国税收暂行条例的制定没有民众的直接或者以代表形式间接的参与。

　　中央政府与地方政府的税收收益划分应该以事权划分为依据，税收收益的划分应当有地方政府意志的体现，对于我国目前的实行的分税制，中央政府的初衷在于提高自身财政收入在财政总收入中的比重，并提高财政总收入在 GDP 中的比重，这种意志在分税制改革得到了过度的体现，中央政府与地方政府的事权划分与财权划分相适应的理念却没有得到足够的重视，结果事权与财权不配备的造成的困局由转移支付来解决，从近 20 年的实践来看，转移支付并未完全实现其使命，也并未使得地方政府的财权与事权相匹配。原因主要在于当初设立分税制是由中央政府一手主导，体现的是中央政府的单方意志，地方政府的意志并未得到相应的体现，在一定程度上，我国实行的分税制并不是财政分权，因为其中并未体现分权主体之间的相互意志，而是中央政府单方意志下的一种授权。中央政府与地方政府的事权划分和财政支出范围应当在《宪法》上有所体现，在《预算法》上详细划分，只有这样，才能体现出民主性和科学性、合理性。

　　(三) 减少行政层级

　　我国地方政府共四级，普遍推行市管县，而据宪法第 30 条规定，省、自治区分为自治州、县、市，直辖市和较大的市分为区、县。按照宪法规定，我国只是直辖市和较大的市才实行“市管县”，但现在普遍存在地级市、自治州管辖县、县级市的做法，这种做法无宪法依据，且增加管理层级，增大行政成本和降低行政执行效率。所以我国应当推行省管县模式，逐渐取消市级建制，并取消乡镇政府的独立行政地位和财政地位，改乡镇政府为县级政府的派出机构。这样我国的行政层级就变为三级政府，同样就只需要三级财政，财政关系变得相对简单，就应当通过立法明确中央政府与省一级地方政府、县一级地方政府的财政税收分配关系。同时我国应当改变现行的税收分配的具体制度，取消中央与地方共享税，将共享税范围内的税种的税收管辖权和收益权在中央政府、省级政府与县级政府三者之间进行合理划分，在税收受益权的划分过程中应当向县一级基层政府倾斜，真正做到各级政府之间的财权与事权相统一。

　　(四) 转移支付措施的完善

　　通过以上等减少行政层级、明确划分各级政府之间的事权、合理分配各级政府之间的财政税收收益，这样就可以明显减轻转移支付工作的负担。但有了这些措施之后并不意味着转移支付制度失去存在的意义，由于中央政府需要对国民经济整体进行宏观调控，我国区域之间经济发展水平差异大等因素，为引导资源的跨区域合理流动，基本实现公共服务水平均等化，我国仍应当运用一般性转移支付和专项性转移支付。针对当前我国转移支付存在的问题，本文提出如下完善措施: 首先，转移支付应当通过全国人大或者其常务委员会的立法明确化、制度化以及规范化，通过立法手段明确转移支付的具体内容、操作程序、参与主体以及主体之间的权利义务关系; 其次，转移支付项目的决定权应当由国务院从国务院各部委手中收回，减少当前转移支付存在的盲目性、重复性和任意性; 再次，转移支付项目应当减少财政资金的传递环节，针对县级的转移支付项目不需要通过省一级政府而直接到达县一级政府，这样能够防止省一级地方政府对财政资金的截留占用，提高转移支付项目财政资金的使用效率; 最后，税收返还是在 1994 年进行分税制改革时为照顾地方政府的即得利益而设计的妥协措施，通过以上对分税制的完善措施，税收返还已失去存在价值，应当逐步限制并最终取消。

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