国家资产负债表的宏观财会监督机制的发展前景

　　资产负债表分析论文第四篇：国家资产负债表的宏观财会监督机制的发展前景

　　关于宏观财会监督的概念并没有统一定义，一般可泛指国家各行政管理部门对各经济体财会活动的监督行为。监督是治理的基础，国家作为一个总的经济体，必须要有宏观财会监督，以监测经济的总体运行，监督和规范各经济主体财会行为等。

　　当前，宏观财会监督的工具和手段还比较局限，部门参与不够广泛，其工作结果对外公开程度不够，且监督力度有待加强。本文认为可以进一步丰富国家资产负债表对宏观财会监督的重要作用。具体而言，基于国家资产负债表的宏观财会监督，可以监督各经济部门负债情况、经济运行情况、社会效益和环境效益等多个方面的内容。本文旨在分析当前宏观财会监督的主要现状，以及未来基于国家资产负债表的宏观财会监督机制的发展前景，以此为国家完善财会监督，发挥财会监督在国家治理体系中的重要作用提供建议。

　　一、宏观财会监督的基础理论与研究框架

　　（一）我国财会监督的构成与分类

　　在监督体系中，财会监督属于最为基础的监督方式之一，是其他监督的重要抓手。财会监督是指单位内部和外部主体，为保障资金运行、落实政策制度、有效进行组织管理等目的，运用各种监督方式，对国家机关、企事业单位、社会团体及个人等主体的经济活动进行监督的行为。本文认为，财会监督按照监督主体不同，可以划分为单位内部监督、国家（政府）监督、社会监督。其中，单位内部监督主要是单位会计、审计、监察等机构和人员为了保护资产安全，提高经营管理效率，而制定和执行的一系列监督制度和监督方法。以企业为例，企业的内部监督包括内部控制、内部审计等。国家（政府）监督是财政、审计、税务、人民银行、证监、银保监等行政部门对各经济体制定的监督制度和实施的监督行为。社会监督是社会中介机构以及社会大众对各经济体的监督行为，例如会计师事务所对企业及其他经济主体进行的社会监督等。国家（政府）监督和社会监督属于外部监督机制。

　　（二）我国具有宏观意义的财会监督

　　从宏观层面而言，我国具有宏观意义的财会监督主要指的是国家（政府）监督，即由财政、审计、税务、人民银行、证监等行政部门对全社会各经济体的财会基础资料的监督检查。相比较而言，宏观财会监督作为外部监督比单位内部监督更为独立，但同时又比社会监督更有力度。从监督主体的角度看，本文认为我国具有宏观意义的财会监督可以简单地总结为三类：财政监督、审计监督和其他监督（税务等）。其中，财政监督是国家各级财政部门依据相关财政制度对各单位财政资金的使用方向以及使用效益的监督，如预算监督、扶贫资金专项监督等。审计监督是国家各级审计机关依据审计准则和制度规范对各单位财政、会计等基础资料的审查和监督，如财政资金审计、社会保障审计、经济责任审计等。其他监督包括税务机关、人民银行以及证监会等机构依据不同制度规范、基于不同目的对财会资料的监督和审查，如纳税稽查、金融监督、证券发行监督等。

　　十九届中央纪委四次全会提出要将党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督和舆论监督协调起来。财会监督、审计监督、统计监督等被提到同一地位，共同成为国家宏观监督体系的重要内容。虽然已有众多学者分析了财会监督与上述不同类型监督机制的区别和联系（李若山，2020；等），但各监督机制联系紧密，相互之间的关系错综复杂。首先，财会监督与审计监督关系密切，审计监督离不开对基础财会资料的分析，财会监督的结果也可以服务于审计监督，二者的内容互有交叉。宏观财会监督应包括审计监督，审计监督是宏观财会监督的重要内容。其次，财会监督与统计监督也关系密切，统计监督基于所有的统计信息和资料，也包括与资金活动等相关的财会信息；而财会监督又可以辅助统计监督进行专业判断。二者监督的对象和权利具有一致性，宏观财会监督也可能涉及统计监督的内容。

　　从宏观财会监督客体来看，宏观财会监督主要是监督和检查单位的经济活动以及有关行为主体及人员的责任。监督的工具或手段主要是监督和检查财会报表以及内部控制制度等。而以往的财会资料主要是以单位个体为主，且主要是供内部使用的报表，缺乏对外公开的国家或区域整体层面的报表。因此，基于国家宏观管理的需求，党的十八届三中全会提出要建立统一的经济核算体系，编制全国和地方国家资产负债表。国家资产负债表是全国整体以及金融部门、非金融企业部门、政府部门、居民部门等各经济体资产负债“家底”的反映，是重要的全国公开范围内的财会资料，理应成为宏观财会监督的重要手段或工具。

　　二、宏观财会监督的实施方式与途径

　　（一）国家资产负债表的格式与结构

　　2009年，联合国与欧盟、国际货币基金组织、国际经济合作组织、世界银行联合发布了《国民账户体系2008》(System of National Accounts 2008），对国家资产负债表的格式、结构和内容等进行了规范。

　　国家资产负债表主要采用的是交易项目和部门的交叉矩阵结构，基于“资产-负债=资产净值”的恒等式，对各经济体拥有的资产和承担的负债情况进行描述。交叉矩阵结构的复式表格可以充分反映各经济部门不同资产负债类别的实际存量，以及不同经济部门之间的债权债务关系，为各经济部门监督和检查自身财务状况提供数据和关系依据，而且不同数据间可以相互验证，为各经济部门外部主体的监督提供支撑，以达到揭示国家的经济发展水平及准确反映国家资产负债真实情况的作用。

　　（二）国家资产负债表内各因素分析

　　首先，国家资产负债表可以进行资产、负债项目分析。国家资产负债表可以从国家层面充分展示总资产、总负债、金融资产、非金融资产、净资产的总量和构成，以及这些资产、负债一年内从期初到期末的变化情况。这样的宏观总量分析可以反映一国或一个地区资产和负债的构成以及国民财富的主要来源。具体而言，（1）总资产包括金融资产和非金融资产，如果将金融资产简单看作流动资产，非金融资产简单看作非流动资产，我们即可通过非金融资产和金融资产的比例结构看出一国或一个地区的流动性水平，以及一国或一个地区的经济金融化发展程度。（2）非金融资产包括生产性资产和非生产性资产，其中非生产性资产主要是各种自然资源，通过非金融资产的具体项目分析，可以了解一国或一个地区的各类资产，尤其是不同自然资源的存储情况。（3）金融资产包括现金及等价物、存款、股权、债券、保险、应收款项等，通过一国或一个地区的金融资产结构分析，可以看出其金融资产运营过程以及各类金融资产的主要表现形式。（4）国家资产负债表中的负债只有金融负债，且从国际角度来看，金融资产与金融负债虽在结构上纵横交错，但类别一致；因此对金融负债结构和内容的分析，可以了解一国的举债方式，判断其是属于政府间融资还是市场融资；也可以了解一国债务规模、债务风险以及债务结构等内容。（5）资产净值，也称净资产，是总资产与总负债（金融负债）的差额，反映一国的财富存量，即“家底”。对资产净值的分析，可以了解一国财富积累的速度，以及经济增长水平等。

　　其次，国家资产负债表可以进行各经济部门和各地区的比较分析。经济部门的比较分析可以进一步展示政府部门、金融部门、非金融企业部门、居民部门等所对应的各项指标在国家层面上的占比，以及各经济部门的各类资产负债项目的总量差异。此外，如采用统一的原则和方法编制、披露全国及地方资产负债表，即可针对全国各地区资产和负债结构信息进行跨地区比较，以反映出国家财富和资产的区域分布和各地区债务规模、债务结构和债务效益等问题。当国家资产负债表编制方法和编制技术逐渐成熟时，还可与世界其他国家进行相关资产、负债项内容的比较。

　　再次，国家资产负债表可以展示与其他内容的关联性分析：可以通过内部数据之间的比例关系，反映各个部门诸如负债率、杠杆率等关联性指标，从而反映一国经济发展状态；也可以通过资产负债表表内数据与人口等社会经济数据整合分析，反映更多人均指标以及发展速度指标，如人均国民财富、人均自然资源资产量等。

　　最后，国家资产负债表可以展示时间序列分析。完善的全国和地方资产负债表信息可以比较各部门之间、各地区之间资产、负债项目在时间上的变化及相对差异，以及各种资产负债表项目的增长率等，从而展示一国经济发展历史变化和财富积累的时间趋势。

　　三、宏观财会监督的指标体系

　　根据国家资产负债表的结构和内容，本文进一步细化基于国家资产负债表的宏观财会监督指标，以此明确和细化宏观财会监督的内容和方法。

　　（一）国家资产负债表宏观财会监督的总体分析

　　1.整体监督。国家资产负债表在经济部门和资产负债项目上体现了清晰的平衡关系，即各部门汇总的经济体总净值等于总资产减去总负债的净值。同时，国家资产负债表体系包括全国资产负债表和各地方资产负债表，地方的经济部门和资产负债项目与全国总量间同样存在着清晰的相等关系。这些关系的存在使得国家资产负债表在反映国家总体经济指标上具有重要优势，且这样的勾稽关系本身便能形成宏观财会监督的重要依据。此外，国家资产负债表是对外公开披露和发布的，且从国际上来看，报表发布频率为年度、季度和月度等，及时性较强。因此，国家整体以及各地方政府、各经济部门均可以利用国家资产负债表数据信息进行宏观财会方面的整体监督。

　　2.结构监督。利用国家资产负债表进行的结构监督表现为各地区资产、负债发展情况的区域结构以及各经济部门资产、负债情况的行业结构等。这些都是国家宏观财会监督和宏观国家治理关注的内容。在国家资产负债表体系下，可以清晰地看到非金融企业部门、金融部门、政府部门、居民和为居民服务的非营利部门各类资产和负债占总经济体的比重，通过比重的变化可以反映各经济部门在国民经济的地位，各类资产的持有情况，各类负债的规模和风险等。同样，在国家资产负债表体系下，可以看到县级、市级、省级、国家级不同行政级别的资产、负债情况，可以更加清晰地比较出县与县之间、市与市之间、省与省之间持有各类资产的规模和比重，承担的各类负债的规模和比重，以此更加清晰地了解我国各地区的发展水平，资源保有情况等信息，从而制定更合理的宏观监督手段。

　　3.内容监督。国家资产负债表反映的内容非常丰富，可以概括一国或一个地区的“总家底”。具体而言，国家资产负债表的总资产和总负债情况不仅可以反映一国（或地区）的各类资产和各类负债的具体总量，还可以反映一国（或地区）的债务密集度、偿债能力等；金融资产情况不仅可以反映出一国（或地区）各类金融资产的具体规模，还可以反映货币持有量、经济金融化程度等；非金融资产情况不仅可以反映一国（或地区）各类非金融资产的具体规模，还可以反映经济发展绿色化程度、土地价格（房地产市场）变化情况、产能过剩情况、资源的经济承载能力等；金融负债可以反映一国（或地区）的融资模式、债务主要类型、债务发行情况等。此外，从各经济部门来看，居民资产负债表可以反映地区贫富差距；政府和非营利组织资产负债表可以反映养老金和保险规模，地方政府显性债务规模和风险；金融部门资产负债表可以反映金融稳定性或金融风险；对外部门可以反映国家跨境资本流动，等等。

　　4.周期监督。经济和金融发展都有一定的周期性。在发展过程中容易出现“资金来源的短期化，资金运用的长期化”的期限错配；经济实体过分依赖刚性的负债融资，而资本金和股权融资在融资结构中占比较少的资本结构错配；以及以本币计价的收入和以外币计价的债务导致的币种错配等。此外，各经济部门之间通过资产、负债和权益项目的关联和业务往来经常会形成具有“传导性”的风险，以及我国中长期存在的经济转型和人口老龄化等动态风险。这些都要求我国的宏观财会监督不仅仅要关注当前发展，还应站在周期发展视角上考虑问题。国际货币基金组织（IMF）曾要求各国积极完善国家资产负债表编制方法，用于分析和评估一国部门内部、部门之间以及中长期宏观经济运行的风险。按此要求，国家资产负债表的内容与数据能够被运用于全面、连续的分析方式，有助于综合、辩证地分析各种经济问题。一个开放经济体在面对各种外来冲击时的表现在很大程度上取决于国家资产负债表的稳定性，而国际上债务危机、金融危机以及经济危机的“传导”也主要是通过债权债务关系串联起来的。通过分析国家资产负债表，不仅有利于理解危机的生成机理和传导机制，还能为危机的预防和解决提供方案，形成金融账户与实体经济相联系的预警机制。因此，国家可以利用资产负债表进行全面的周期性监督。

　　（二）宏观效益的考察和论证

　　国家资产负债表可以准确揭示经济发展水平。一般认为国家国内生产总值（GDP）水平和净资产水平是流量和存量的关系，在相对宽松的条件下，净资产存量应当是每年GDP流量的累加，而净资产的增加额应当反映GDP增长规模。如果GDP规模远高于净资产的增加额，说明国家净资产扩张较慢，进一步反映出国家经济增长的财富积累效应偏弱，质量和效益偏低；也可能说明一国并非所有的GDP都会形成财富积累，GDP测算中可能存在大量的无效投资。这样的分析可以充分揭示出资产负债表分析的重要意义，即通过存量财富指标，间接衡量GDP增长的质量以及发展方式是否存在问题。

　　因此，我国基于国家资产负债表的宏观财会监督可以关注净资产规模、净资产增长率以及净资产与GDP的比率等指标，以缓解仅依靠GDP进行经济发展水平衡量存在的问题。

　　（三）政府负债实际情况分析

　　研究政府债务问题应该总量分析和部门分析相结合，存量分析和趋势分析相结合。从资产负债表角度分析政府负债实际情况能更深入、全面地透视债务规模和风险。

　　1.反映政府债务总体规模的指标。首先，从截面数据来看，政府部门资产负债表中的金融债务总额可以反映政府债务规模，用此数据除以国家年末人口总数，可以反映政府人均债务规模。其次，从时间序列来看，债务增长率、人均债务增长率等指标可以反映政府债务总体规模的变化情况。

　　2.反映政府债务结构的指标。债务规模及人均债务规模衡量的是政府债务的相对规模。因此，即使这些指标相同或接近，政府的债务结构也可能会因其他因素而差异巨大，由此造成的影响以及对管理的要求也会有所差异。此外，政府部门举债方式多种多样，负债形成种类也非单一，需要进一步分析政府债务内部结构。具体而言，反映政府债务结构的指标可以包括：政府债务比（本级政府负债占全国总负债的比值）；直接债务比（政府直接负债占政府总负债的比值）；政府债券、贷款等单项债务占政府总负债的比值；短期债务比（政府短期负债占政府总负债的比值）；逾期债务比（政府逾期未还负债占政府总负债的比值）等。

　　3.反映政府债务效益的指标。从债务治理角度看，政府的偿债能力最受关注。一般而言，政府的偿债能力包括短期偿债能力和长期偿债能力。短期偿债能力的指标包括负债率（政府负债占名义GDP的比值）、债务率（政府负债占财政收入的比值）、资产负债率（期末政府负债占总资产的比值）、流动比率（政府金融资产占金融负债的比值）等。长期偿债能力的指标包括非金融资产负债率（政府非金融资产占金融负债的比值）、负债率增长率（债务规模增长率占GDP增长率的比值）、债务率增长率（债务规模增长率占财政收入增长率的比值）、总资产收益率（净资产占平均资产总额的比值）、净资产增长率（本年净资产比上年净资产的值）等。

　　（四）人民生活水平的考虑与分析

　　如何衡量和提高人民生活水平也是国家宏观财会监督和管理的一大目标。从国家资产负债表角度来看，首先，居民资产负债表中的资产净值反映了当前我国居民所拥有的财富总量，用此数据除以期末人口规模得到的数值反映我国居民的人均财富。其次，非金融资产中固定资产、住宅、公共基础设施、耐用消费品等内容的人均指标，以及自然资源的人均指标等均可以反映一定程度的人民生活水平。

　　（五）生态环境保护情况分析

　　编制成熟、完善、及时的国家资产负债表和自然资源资产负债表对于我国加强资源和环境方面的宏观财会监督具有重要作用。全国、各地方和各经济部门可以利用相关内容详细地分析各类自然资源的存量和流量情况，总量和分布情况等。具体而言，宏观监督可以关注如下指标：各类资源占非金融资产的比重，各类资源的增减变化，各类资源的人均指标，以及各类资源环境的承载力等。

　　四、我国实施宏观财会监督的其他方面考虑

　　（一）宏观财会监督的基础

　　本文认为宏观财会监督的基础应当是各类会计报表体系和会计资料。就国家资产负债表而言，应该包括金融部门、非金融企业部门、政府部门、住户部门、服务于住户的非营利组织部门、国外部门等六大部门，县级、市级、省级、国家级等四个行政级别的期初、期末和本期变化的资产负债表以及报表重要内容附注。

　　从我国现阶段情况来看，国家资产负债表的资料来源多为各种综合财务会计决算，统计年报、年鉴，城乡居民家计调查资料，各类宏观业务核算资料等。这样来看，作为国家或各级政府层次的会计资料及报表的基础还不够完善。对此，我国应该加强宏观财会监督基础资料的建设。根据当前现状，本文认为应对不同来源的数据资料进行统一的、正式的规范，使得不同来源的数据具有相同的编制基础，提高数据间的可比性。具体来说，当前我国只有居民部门不具备健全的会计核算制度，此外的金融部门、非金融企业部门、政府部门等都可以按照一定的会计准则核算要求，形成正式的会计资料，进而编制出全国统一、完整的资产负债表。对于居民部门，可以暂时由相关部门根据年度资料定期汇总各项目的数据资料而形成。

　　（二）宏观财会监督的主体

　　宏观财会监督的主体包括财政部门、审计部门、税务部门、银保监部门、证监部门等。不同主体进行宏观财会监督的目的不同，所采用的方法和手段不同，对国家资产负债表体系的关注点也不同。财政部门的宏观财会监督更注重政府和非营利组织的资产负债表，关心财政资金和政府债务等问题。审计部门的宏观财会监督涉及面较广，涉及国家经济活动和社会生活的方方面面，例如，经济责任审计主要关注领导人任期内的资金使用情况，公共基础设施建设情况等；资源环境审计主要关注领导人对资源的存续情况和利用情况等。其他部门也可以利用国家资产负债表项目进行判断和监督：银保监部门重点关注金融、保险部门的资产负债表，了解金融业发展状况等；证监部门关注非金融企业资产负债表，监督上市公司运行等。总之，国家资产负债表体系可以服务于多个主体的宏观财会监督内容。

　　（三）宏观财会监督的程序

　　本文认为宏观财会监督的程序可以概括为如下几个方面：（1）确定监督方案，包括确定监督的对象、目的、内容、要求和时间等。（2）收集相关单位资料，了解被监督对象的单位或行业基本情况，财会活动规律和相关报表等。（3）实施监督方案，确定一些监督重点，如财会活动中的内部控制建设情况等。（4）总结和起草监督报告，经领导审定后按规定时间和要求上报。（5）收集和整理有关监督及处理的资料，建立宏观财会监督档案。以上内容为宏观财会监督的流程，从国家宏观财会监督体系来看，也应该形成以各地区和各经济部门共同监督的格局。这样监督的资料可以相互利用，监督的结果可以相互印证。

　　五、建立和完善我国宏观财会监督的建议

　　（一）建立基于国家资产负债表的宏观财会监督机制

　　国家资产负债表具有巨大的能量，从不同经济部门之间，不同资产项目、负债项目、资产和负债之间的分析可以获得关于国家经济发展的重要“描述”或“刻画”；从国家资产负债表的动态变化过程分析又可以获得国家宏观经济发展趋势和未来发展方向的重要结论。与国际上的现有状况相比，我国的国家资产负债表体系还未完全建立，发挥的作用还十分有限。完善的国家资产负债表具有广阔的应用空间，宏观财会监督应当以此作为抓手，明确监督重点，细化监督方向，从而为国家监督体系中的其他监督提供辅助和支撑。对此，本文认为，我国应借鉴国际上发达国家资产负债表的编制及应用实践，以及以此为基础的监督制度和监督方法，建立适合我国发展的宏观财会监督机制，并在其中充分发挥国家资产负债表的反映和治理作用。

　　（二）完善国家资产负债表编制及应用

　　具体而言，各经济部门首先应完善各自的资产负债表。前已言及，我国目前除了居民部门外，金融部门、非金融企业部门、政府部门、国外部门均具备统一的会计核算基础，可以借助现代信息技术及时、完整地形成部门资产负债表；居民部门通过完善农村资产负债表可以部分实现居民部门资产负债表的编制工作。其次在地区层面，非金融企业、金融部门、政府部门、非营利组织部门、居民部门五大部门的金融资产和金融负债内部相互合并抵销之后，也可形成一个地区的资产负债表。最后在国家层面，各地区资产负债表自下而上逐级汇总，内部债权债务合并抵销，即可形成全国总经济体的资产负债表。

　　（三）加强国家资产负债表试点工作

　　目前我国全国和地方资产负债表处于初步探索和试点阶段，虽然在数据及操作方面仍存难题，但编制工作的整体思路和脉络已经清晰。后续国家资产负债表的试点工作应将整体推进与分步实施相结合，先编制地方资产负债表，再总结经验并根据实际情况，逐步编制出全国资产负债表。与此同时，在试点工作中，上述各级行政主管部门都应积极关注国家资产负债表的应用试点，探讨国家资产负债表在宏观财会监督中应用所存在的问题等。

　　（四）规范国家资产负债表及宏观财会监督准则

　　目前，我国的宏观财会监督在概念、范围、方法等方面还没有明确规定，因此，当务之急是加强宏观财会监督的准则或制度建设，加强宏观财会监督的法制化和规范化。就国家资产负债表而言，国家也应以法治化规范全国和地方资产负债表的编制和运用，尤其是明确编制和报告主体，细化编制要求，明确编制和报告时间等。

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