我国高校财务内部控制现状与完善建议

　　一、引言

　　随着我国高等教育发展迅猛，我国高校无论是在办学规模方面，还是在教育经费来源渠道和总数方面都达到了空前的大和多，这对高校财务管理提出了更高的要求。然而，我国高校财务内部控制发展相对缓慢，不能满足多校区办学的客观需要，更不能为我国高校持续发展提供保障，这也是近些年我国高校经济犯罪案件频发的重要原因之一。目前，尽管政府主管部门没有专门制定我国高校财务内部控制规范性文件，但是根据《会计法》及 2012 年国家发布的《行政事业单位内部控制规范》中的相关规定，高校作为一个组织实体和行政事业单位必须建立和完善财务内部控制体系，可见，高校财务内部控制在保证高校健康、持续发展过程中的重要性。

　　二、我国高校财务内部控制现状分析

　　（一）我国高校财务内部控制意识有待加强

　　受传统思想等原因的影响，我国高校财务内部控制的发展并未与时俱进。许多高校财务工作者对高校财务内部控制的重视程度都远远不够，甚至高校主管部门及高校领导层对财务内控的关注度亦是如此。首先，许多高校领导者认为高校财务主要是资金核算，特别关注对货币资金的管控。其次，少许财务工作人员在工作过程中财务内部控制意识不强，不能自觉履行自己的职责，导致内控缺失。最后，有的高校对会计岗位轮换制度重视不足，如少数高校财务部门领导层所分管的工作长期不轮换，有的甚至直至退休。
　　
　　（二）高校财务内部控制制度急需完善

　　与发达国家相比，我国对高校财务内部控制的研究起步很晚，已有的高校财务内部控制制度有待完善。

　　1.未专门制定高校财务内部控制规范性文件

　　虽然我国在 2012 年发布了《行政事业单位内部控制规范》（试行），并于 2014 年开始施行，但是该类规范包含的范围是所有行政事业单位，并非专门针对我国高校制定的，而目前我国高校经济活动越来越复杂，有其自身的特点，仅仅依靠现有的规范很难实现高校财务内部控制目标。

　　2.现有内部控制制度相对简单和落后

　　随着我国高教事业的蓬勃发展，各大高校纷纷通过创办民办学院和多校区同时办学以及与其他院校合并办学等方式来扩大自身规模。但是，高校在对财务管理内部控制制度方面，我国大部分高校都沿用原有的模式，并未将相关制度进行完善和统一。

　　3.已有内部控制制度执行不到位

　　目前，我国大部分高校开始逐渐重视财务内部控制，并且制定了相关财务内部控制制度，由于相关工作人员和部门职责权限界定不明确以及制度在执行中不具规范性，从而导致内部控制制度流于形式，执行中缺乏力度。（1）设岗时没有严格遵循不相容职务相分离的原则；（2）设岗时遵循了不相容职务相分离的原则，但是在人手不足尤其是假期值班时时常会出现不相容职务及岗位由同一人包干；（3）授权审批制度不完善。如许多高校财务部门系统专业维护人员在系统内可以不留痕迹地篡改数据，而无需经过管理者的授权审批。

　　4.未真正落实总会计师制度

　　以往，高校财务工作主要由校长或院长负责，但随着高校办学模式和经济活动日益多样化和复杂化，我国高校应该以总会计师制度取代原来的校长或院长负责制制度，这样才能满足我国高校的财务工作发展需要。我国也根据实际情况建立了总会计师制度，但是绝大多数高校并未真正执行该制度，并未设立总会计师岗位。

　　（三）高校财务内部控制体系有待健全

　　1.现有内部控制项目范围不够广。受传统思想及历史原因的影响，我国高校会加强对发生频率高的以及相对重要的项目进行内部控制，而忽略对诸如基建等发生频率低的关键项目的控制。

　　2.现有内部控制涵盖的对象范围不够全面目前，我国高校财务内部控制涵盖的对象范围主要为校级或院级财务部门的会计工作人员，而对高校其他职能部门及附属单位相关会计工作人员的行为的管制缺乏力度。

　　3.缺乏风险评估机制。高校对重大经济业务活动缺乏相应的风险评估及预警机制，如高校为扩大规模贷款办学的决策过程中，决策和执行程序都不规范，事后无跟踪监督，也没有风险分析、预警机制，更没有应急措施，巨额的还本付息可能导致高校资不抵债或者影响教工工资的正常发放。

　　（四）高校财务内部控制监督不给力

　　1.内部监督缺乏力度

　　我国高校内部审计是一把“双刃剑”，它既是高校财务内部控制中不可或缺的部分，又是对高校财务内部控制进行监督、检查的关键手段之一。目前，我国高校内部审计在实际运行过程中存在的主要不足有：（1）已有的内部审计机构职责权限不明确，在审计工作中不能拥有绝对的独立自主性。（2）现有的审计工作方式不够先进，审计人员业务素质有待提高。

　　随着电算化在会计工作中的广泛运用，以前以手工为主的审计工作方式已不能满足实际工作需要，只有不断提高审计人员业务能力和会计电算化水平等才能改变传统的手工审计工作方式。（3）现有审计涵盖的项目范围不够全面。目前，我国高校内部审计涵盖范围主要是围绕基本建设、采购大宗仪器设备、日常财务收支等方面的真实性、有效性和合法性来开展的，而忽略了对诸如院系的日常支出、办班创收及其分配等方面的关注。（4）缺乏事前和事中审计。目前，我国高校内部审计大多为重大事件发生后对其进行例行审计，且主要为事后审计，审计过程中涉及部门多，往往缺乏独立性，发挥不了内部审计应有的监督管理职能。

　　2.外部监督形同虚设

　　目前，我国主要由政府相关职能部门对高校财务内部控制实施外部监督、检查，但由于政府各部门职权界限不够明确，检查存在临时性，且周期较长，政府部门对高校财务内部控制的监督存在标准不统一、责任不明确，不具备全面性和延续性，另外现有的奖惩制度过于陈旧或与现实不符，可见，我国高校财务内部控制的外部监督形同虚设。

　　（五）资产管理不规范

　　1.对货币资金管理不规范

　　首先，许多高校财务部门印鉴中的名章与财务专用章并未由不同人分开掌管，而是由同一人掌管。其次，在人手不足的情况下，尤其是假期值班时，不相容岗位经常由一名财务人员担任，如一名财务人员既负责现金出纳岗会计凭证复核工作又负责现金发放工作，印鉴章和银行票据也未分开保管。再次，对库存现金的核查工作不规范，很少进行盘点检查。最后，对银行对账工作管理不规范，对账人员在对账过程中长期只按金额而未按事实进行乱勾对，导致往年的银行或单位未达账项大量积压且不能有效处理。

　　2.对收入和支出管理不规范

　　现在许多高校院系都办班创收，由于长期对该类收入管理不规范，有少许院系将办班收入不入账，私设“小金库”，甚至设立账外账。在日常财务报销支出中，由于职责不明确，财务部门的领导和院系财务“一支笔”不按程序办事，随意签字，甚至越权审批现象屡见不鲜。

　　3.对固定资产管理不规范

　　我国高校资产在购置前只是进行形式上的论证，不充分、不科学，导致新购置的固定资产并不满足实际需要而闲置浪费。购置后不能及时办理固定资产入账及报废销账手续，缺乏定期核对制度，导致账实不符。

　　管理过程中只注重价值管理，轻实物管理，没有建立固定资产明细账。对固定资产尤其是大型仪器设备尚未形成共享协调机制，导致不同部门重复购置同一种仪器设备，浪费资金。

　　（六）高校财务预算管理不到位

　　1.不能科学地编制预算。

　　目前，我国大部分高校以在前一年财务数据基础上想当然地进行简单调整的方法来编制当年预算，并没有采取科学的方法来编制当年预算，预算编制过程中也没有平衡高校各部门间的实际需要，更没有严格的审批程序。

　　2.预算执行失控

　　目前，虽然我国高校按时编制了当年预算，但是预算的执行往往缺乏力度，有的领导脱离财务预算，对高校资金的安排和使用随意性很大，从而导致已有的预算难以真正落实到位，对国家为高校提供的资源造成了极大的浪费。

　　3.未建立预算评价机制

　　高校对预算的编制及执行没有总结性的机制，不利于预算编制水平的提高。

　　三、完善我国高校财务内部控制的策略建议

　　结合上述我国高校财务内部控制现状分析来看，要想切实提高高校财务内部控制水平，除了高校自身要作出努力外，政府相关主管部门也必须给予大力支持。

　　（一）对政府主管部门提出的策略建议

　　1.专门制定高校财务内部控制规范性文件

　　高等教育主管部门可以通过参考已有的企业和行政事业单位有关内部控制的规范性文件，组织调研、学习、总结，及时制定出专门针对高校内部控制的规范性文件，让高校在制定财务内部控制制度、体系时有据可依。

　　2.加强对高校财务内部控制的评价和监管

　　在对高校财务内部控制监督过程中制度建设不可或缺，但其制度的执行力以及对制度运行效果的评价也很重要，所以，可以根据《行政事业单位内部控制规范》（2012）中的相关规定及参考完善企业财务内部控制的相关措施，明确相关职能主管部门为监督主体，必须做到分工细致、明确，标准或口径统一，并根据实际情况科学地完善奖惩制度。通过对内部控制的设计和运行的有效性定期或不定期相结合的方式来进行评价和监管，有利于及时发现其存在的问题，并提出具体改进方案和措施，督促整改，做到奖惩分明，保证高校财务内部控制制度得到改进和完善。
　　
　　3.高校应当设置总会计师岗位
　　
　　2013 年新版本的《高等学校财务制度》第二章《财务管理体制》第六条中提出高校应设置总会计师岗位，总会计师为学校副校级行政领导成员，其主要是协助校（院）长管理学校财务工作，进行科学决策，承担相应的领导和管理责任。高校设立总会计师后，既能促进高校预算编制的科学性和提高预算执行力度，又能促进高校财务内部控制制度不断完善，更能促进高校财务管理效率的不断提高。另外，高校在设置总会计师岗位时一定要选择合适的、有能力的人胜任。

　　（二）对高校提出的策略建议

　　1.强化财务内部控制意识，提高财务人员综合素质

　　通过对高校财务内部控制的宣传和高校典型经济案例的讲解，让高校各部门工作人员尤其是各部门领导人员提高对财务工作的重视程度，让他们意识到财务内部控制的重要性，日常工作中不仅要抓教学行政和科研工作，更要抓财务管理工作。如果高校领导层意识到财务内部控制重要性的话，将有利于财务内控体系的建立和贯彻落实。另外，高校财务人员是内部控制的执行者，财务人员只有在具有较高专业技术水平和高尚的职业道德操守时，才能为保证健康有序地开展财务工作而自觉履行自己的工作职责，为贯彻落实高校财务内部控制提供保障。

　　2.完善财务内部控制制度，健全财务内部控制体系

　　首先，各高校应该在参考相关政策法规的基础上，根据自身的财务工作量及管理方式来切实建立和完善财务内部控制制度，确保内控制度既能约束财务部门又能约束其他各职能部门，不仅要涵盖本校所有的项目而且要能约束到所有的人员对象。其次，高校要建立内部报告制度，用于全面反映经济活动内容，及时提供重要信息，为管理者制定决策保证时效性和针对性。同时，要保证财务内部控制制度的执行力，不能让其流于形式。最后，还要重视风险评价机制的建立和实施。

　　3.切实建立内部评价机制，强化内部审计监督职能

　　首先，我国高校切实按照《行政事业单位内部控制规范》（2012）中第六十三条的规定，由高校负责人明确指定专门部门或专人负责对高校财务内部控制的有效性定期或不定期进行评价，在此基础上出具内部控制自我评价报告，及时发现问题并进行整改。其次，随着我国高校规模的日益扩大和高校会计电算化的普遍推广，可以从以下方面来提高我国高校财务内部审计监督职能：（1）在保证内部审计机构独立性的前提下，明确划分其职责权限；（2）改变传统的仅仅依靠手工操作的审计方式，结合运用现代化的先进技术和手段来提高内部审计效率和效果；（3）为提高内部审计效率，确保先进审计工作方式得到有效运用，高校必须不断加强对内部审计工作人员的业务能力和会计电算化水平等方面的培养和提高；（4）丰富内部审计内容，以往内部审计的主要内容有高校日常财务收支、设备采购、基建工程等方面，目前，从实际情况来看还应当将对二级院系的日常支出、酬金创收及其分配情况等内容纳入到内部审计中去；（5）高校内部审计部门在审计过程中要采用事前审计、事中审计和事后审计相结合的审计工作方式，而不应当仅仅是以事后审计方式为主。

　　4.加大对关键业务和关键环节的控制力度

　　（1）强化对资金业务的控制。首先，资金健康有序地运转，才能保证高校可持续发展，因此，必须加大对资金的控制力度。在没有完全实现无现金结算方式前，必须降低现金保管风险，定期或不定期地对现金进行盘点。同时，既要保证票据和印鉴分离保管，又要保证分人保管。其次，在完全实现无现金结算方式后，既严格遵守授权审批制度，又要细分授权审批额度，明确各方职责。最后，及时做好月末银行对账工作，跟踪处理未达账项，遇到特殊情况及时向上级领导汇报，严格执行财务处长、审计处长、分管校长的双签工作。

　　（2）强化对会计岗位设置的控制

　　首先，在设置岗位时必须保证不相容职务相分离，明确各岗位职责，在假期值班人手不足的情况下，为保证内控可以运用综合柜员制，即两人完成四个不相容岗位的工作。其次，注重对关键岗位人员的选拔，全面考查其专业水平和职业道德素质等综合素质。另外，重视会计岗位轮换制度，在财务部门无论是领导层还是最基层的岗位，都必须到期轮岗。最后，注重财务人员岗前培训工作，通过培训来提高他们的业务技能和职业道德素养。

　　（3）强化对财务预算编制和执行的控制

　　高校开展日常教学行政工作和科研等工作的前提和依据是高校当年编制的财务预算，所以高校加强对财务预算的编制和执行的监管显得尤为重要，高校可以从以下方面来努力：1）随着高校财务内容的复杂多变和财务工作量的日益增加，对预算编制人员提出了更高的要求，他们要通过不断培训和学习等方式来提高预算编制水平；2）从高校自身实际情况出发，努力实现“零基预算”，从而提高预算编制的科学性、实用性和前瞻性；3）实行全校层面的预算和所属各院系、部、处等层面分别预算相结合的预算编制方式，将后者分级预算汇总后与前者校级层面预算对比后可以及时发现问题，并进行相应调整；4）加强高校预算的执行力度，预算实施过程中多沟通、多配合，努力提高预算的监管力度和执行效率；5）建立预算评价机制，提高预算编制水平。

　　（4）强化对收入和支出的控制

　　首先，高校必须按物价部门批准的收费标准收费，按“收支两条线”的制度来管理，院系一切收入要纳入学校统一监管，不得坐支，不得私设“小金库”。其次，对于日常财务报销支出要坚持“一支笔”审批在内的“三字一章”制度，特殊支出事项要经过授权、审批等程序，做到谁签字谁负责，明确各方责任。

　　（5）强化对固定资产的控制

　　首先，高校对固定资产在购买、使用和报废整个生命周期中都要进行监督控制，确保做到账证、账账、账实都相符。其次，建立高校固定资产共享机制，防止闲置浪费，尤其是要提高重点实验室使用的大型仪器设备的使用价值和使用效率，从而提高资金使用效率。

　　（6）强化对重大经济活动的控制

　　高校重大经济活动主要是指那些具有投资大、周期长、风险大等特点的经济活动，如贷款办学等，高校对待重大经济活动时必须要有风险意识。所以，在发生前必须经过专家的科学论证，发生过程中不断跟踪监督，建立风险评价和预警机制，提前制定好应急措施，尽最大努力降低重大经济活动中舞弊的概率。

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