新经济社会学理论下农村政策性金融的运行和发展

　　一、引言

　　长期以来,农村金融一直是我国金融体系中最受关注但又最薄弱的环节之一.就目前来看,商业性金融机构涉足农村地区金融业务所存在的成本、风险与收益的不对称性,导致其本能地"嫌贫爱富",农信社改革的去合作化和村镇银行的趋利性也日益明显.所以,单纯依靠市场机制和商业银行履行社会责任,不可能彻底解决农村金融需求与供给之间的结构性矛盾(韩俊,2007).在这种情况下,集政府干预与市场机制于一体的农村政策性金融必须有所担当.2014年是我国农村政策性金融领域唯一的政策性银行--中国农业发展银行(以下简称"农发行") 组建和运营20周年.对比我国农村政策性金融制度设计的初衷,从农发行运行20年的实际效果来看,农村政策性金融制度的特殊功能和优越性并没有得到完全的体现和发挥,功能弱化现象十分明显,农村社会的融资形势依然严峻.为什么会出现这种发展困境?以往的研究大多认为主要是由于农发行的职能定位不清和功能不健全(何广文,2004;刘锡良,2006;贾康、孟艳,2009).王伟 (2011)认为,自动、稳定而合理的风险补偿与利益补偿机制的缺失也是一个不可忽视的因素.理论界对我国农村政策性金融发展的研究,大多是从金融制度或机构本身的经济学角度来展开,尚未发现从学科交叉的经济社会学角度,尤其是社会网络的视角对农村政策性金融作深入系统的研究.

　　社会网络是社会行动者及他们之间关系的集合(刘军,2004),是一种正式性较弱的社会结构.作为一门崭新的学科,新经济社会学认为经济活动不是存在于"真空" 中的,而是"嵌入"社会结构之中.经济社会学家总是在具体社会结构或社会网络的制约与影响中研究人类的"理性行动".朱国宏等(2005)研究指出,网络结构的各种特性在很大程度上决定着经济过程及其结果.一般认为,社会网络理论的研究对象可以是自然人、法人或集体行动者,或者任何能与另一个实体发生联系的实体 (特纳,2006).实际上,使用"行动者"这个词并不意味着该社会实体一定要"行动"或者具有意志力.

　　从这个意义上讲,我们也可以将整个经济定义为通过社会互动和社会结构把经济利益及其他利益以不同方式联结起来而形成的巨网.农村政策性金融作为一种社会建构,是嵌入在农村社会金融网络之中的.在这一网络内,农村政策性金融机构通过与其他行动者之间的"社会互动",不断优化融资者的"社会资本",进而改善其融资状况,同时推动自身持续向好发展.可以说,社会资本充当了农村政策性金融发展的一个重要的驱动因素,社会互动则是其发挥作用的主要途径.社会资本孕育于社会网络之中,"是一种镶嵌在社会结构之中并且可以通过有目的的行动来流动的资源",社会网络是社会资本的载体;社会互动形成社会网络,是网络中的人与人、群体与群体之间通过接近、接触或手势、语言等信息的传播而发生的相互依赖性行为的过程,社会网络影响或制约着社会互动.因此,在有关社会网络的研究中,这三者经常是一并讨论的.很难想象,抛开社会资本和社会互动去考察社会网络,可以得出令人信服的结论.

　　基于这一思路,本文汲取了新经济社会学及经济金融学相关原理,将农村政策性金融的运行和发展置于其所在社会网络的背景中,力图探究出其与所嵌入的社会网络及该网络中的其他行动者之间的相互关系和内在于这些关系的驱动力.为此,本文先从宏观方面论述了农村社会金融网络场域为农村政策性金融发展提供的基本载体功能,接着从微观层面分析了嵌入社会网络中的社会资本的需求对农村政策性金融发展的间接驱动作用,最后分析社会互动对农村政策性金融功能发挥的影响机理.

　　二、农村社会金融网络场域是农村政策性金融活动的基本载体

　　社会网络理论告诉我们,任何一个个体或组织都是具有社会性的,是被社会化了的实体.他们并不是孤立存在的,而是无时无刻不处在社会网络当中.所谓场域,可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络或一个构型.通俗地讲,场域是以各种社会关系连接起来的、表现形式多样的社会场合或社会领域.虽然场域中有社会行动者、团体机构、制度和规则等因素存在,但是场域的本质是这些社会构成要素之间的关系,即社会关系网络.据此定义,我国农村地区的金融网络就相当于一个主要由农户、农村企业、农村商业性金融机构(商业银行、商业性担保公司等)、农村政策性金融机构 (农发行、政策性担保公司、政策性保险公司等)、法律法规等构成的特定的场域.

　　在这一场域之内,各行动者因其地位的不同,占据的金融资源或权力也有很大差别.农户、农村企业等是资金的需求方,各金融机构则是资金的供给方.由于农村金融资源的稀缺性,农村金融市场本质上是一个需求明显大于供给的卖方市场.这就导致了农户、农村企业等资金需求者在融资时面临一系列的尴尬与困难.尤其是在农村政策性金融制度设立以前,由于农村合作性金融早已名不副实,异化成了事实上的村镇商业性金融;民间金融还不够正规,风险较高加之资金规模远不及需求,农村融资市场上便形成了商业性金融独大的单边垄断局面.此时,农户及农村中小企业等群体想要融资时,因为很难从其他渠道获得资金,就只能求助于农村的商业性金融机构.可以说,他们能不能顺利取得所需资金几乎完全取决于农村商业性金融机构一方的行为.这样,出现"信贷配给"或"资金饥渴"等现象就不足为怪了.农村商业性金融机构不是提高担保或抵押门槛不肯放款,就是以风险较高为由借机抬高利率,致使农户或农村中小企业等面临严峻的融资难题.1994年农村政策性银行设立以后,农村金融网络的状况得到极大的优化 (见图1).农户、农村中小企业等在融资时,不再仅仅依靠农村商业性金融机构,而是多了一个替代选择--向农村政策性金融机构申请贷款.这无疑降低了融资者对农村商业性金融的过度依赖,大大提高了他们融资的成功率.当然,场域中各行动者的行为均要受法律法规等规则要素所施加的约束和激励,他们是农村金融场域健康运行的外部保障.由此来看,农村政策性金融制度安排的现实意义主要体现在两个方面:一是可以提高农户、农村中小企业等所需资金的可得性,或是被要求提供的担保条件降低了,或是以前根本得不到的贷款现在能得到了;二是在农村商业性金融垄断力量被削弱的情况下,融资者的融资成本自然会有所下降.一些弱势的群体、行业或领域,可以以较低的利息率获取政策性资金的强力扶持.换句话说,农村政策性金融的设立是金融场域结构优化的内在要求和均衡发展的必然结果,必须坚持和完善农村政策性金融制度不动摇.

　　既然农村社会金融网络场域为农村政策性金融发展提供了基本的载体功能,那么,农村政策性金融就应该以农村弱势群体为服务对象,而不能越位针对强势群体 (所谓的优质客户) 从事商业性金融业务.网络结构会影响或制约个体行动,同样地,行动者的实际行动也会反作用于这个网络.农村政策性金融机构作为目前我国农村金融场域的一个有机组成部分,也不例外.金融场域为农村政策性金融机构的活动提供了一个载体、一个平台,同时也为其行动圈定了一个范围.农村政策性金融机构拥有的金融资源在供需双方间的有效流动以健康稳定的农村金融网络为前提和基础,所有的金融活动都毫无疑问地要依托于这一金融网络;政策性金融机构的所作所为都必须以这一场域为界限,受场域中的法律法规等社会控制因素的引导和规范.以农发行为例,它是专门服务于"三农"的一个农村政策性金融机构.如果脱离农村社会金融网络场域,与"三农"脱节,就失去了政策性金融制度存在的根基.只有在包括农村政策性金融机构在内的所有行动者的共同努力、共同支持之下,农村社会金融网络才能持续地存在和发展.与此同时,农村政策性金融机构的行动也将通过自身与网络中其他行动者间的社会互动对整个金融场域产生反馈.一方面反作用于融资者及其他性质的金融机构的社会行动,另一方面会对整个金融网络的生态平衡及活力产生影响.毫无疑问,这一切都是以和谐、稳定、高效的金融场域为前提.通常,该过程具有一定的隐蔽性,是随着时间的推移而潜移默化地进行的.农村政策性金融机构与农户、农村中小企业及其他类型的金融机构等"利益攸关者"紧紧相连、相互依赖、相互制约,他们之间的良性互动对缓解融资困难、提高整个金融系统的资源分配效率无疑具有重要意义.

　　三、社会资本需求是农村政策性金融发展的间接驱动力量

　　农村政策性金融发展的好坏,不仅取决于自身的供给层面,而且受融资者对其需求的影响.正是需求和供给两方面的合力,决定了其能否持续向好发展并成为扶贫支农的利器.在农村政策性金融供给外生的情况下,融资者对他的需求便基本可以左右其发展的未来趋势.通常,个体在融资时不仅依赖自身的能力,而且能调用自己所处社会网络中的资源--社会资本,使之朝着有利于自己获得资金的方向流动.农村政策性金融可以利用自身的优势,帮助融资者改善社会资本结构,提高其融资的可得性.这样,融资者对社会资本的需求 (进而对农村政策性金融服务的需求) 便构成了农村政策性金融发展的不竭动力.充分认识并合理利用这一点,对农村政策性金融的长远发展至关重要.

　　(一)农村融资者的社会资本与融资的可得性问题中国人一般是关系导向型的,每个人都以自己为出发点,向外辐射形成一个由各种关系联结成的自我中心社会网,建立自己的"人脉",不断地维持和调整,在人脉中进行社会交换,通过人际资源达到个人目的.社会资本正是在社会关系中获得的,是从社会网络中动员了的社会资源.因此,从微观层面来看,社会关系的构成和性质决定了社会资本的状况.在边燕杰(2004)等提出的"春节拜年网"的启发下,并基于上述行为能够充分激活以融资者为中心的个人网络、进而反映出他们的社会资本的投资状况和实际存量这一设想,我们着重对融资者在不能顺利从银行获得贷款时的解决方式进行了跟踪调查.

　　2012 年 7-8 月,我们以"农户、农村中小企业的融资状况及政策性融资行为"为主题,以随机抽取的河南省某地区的农户和农村中小企业等弱势融资群体为调查对象,通过问卷调查与个别访谈等形式,共发放问卷150份,收回有效问卷124份,回收率为82.67%.其中,向农户发放100份,收回有效问卷 78 份,回收率为 78%;向农村中小企业发放 50份,收回46份有效问卷,回收率为92%.经认真分析,调查结果真实可信.调查结果表明:农户的微观社会资本具体包括:农户自己在当地担任干部的情况、农户的亲戚中担任机关干部的情况、农户在银行及农村信用社等金融机构内是否有熟人、农户与其他较富裕的农户是否熟悉、农户与其他在政府有熟人的农户之间的关系是否过硬、农户是否参与了正式和非正式组织等.类似地,农村中小企业拥有的微观社会资本有:企业的主要领导是否在政府部门任职(如是否担任政府顾问、人大代表等)、企业领导与政府官员的关系是否相熟、企业领导与金融机构的主要工作人员关系是否亲密、该企业与上下游企业的关系(合作状况、信任程度等)、企业参加正式和非正式组织 (如行业协会、企业互助联保小组等) 的状况等.融资者的宏观层次的社会资本主要外化为具体的经济金融政策和规范、社会道德、整个社会的信用环境等,本文不作重点考察.

　　有关"社会关系(社会资本)在融资过程中的作用"的调查数据显示:受访者在回答问卷题目"一般情况下,您选择到农发行进行贷款的初衷是什么"时,回答"有国家政策扶持,造福'三农'"的占比 为30.6%,选择"由亲人、朋友推荐"的占比为 38.8%,选择"贷款比较便捷"的占比为 17.7%,其他的占比为 12.9%.在回答"人际关系对获得贷款的作用"时,认为"作用很明显"的占36.3%,"多少有点用"的占比46.1%,认为"没什么用"的只占到17.6%(见图2).在回答"若有类似人际关系,是否会选择通过人际关系进行贷款"问题时,选择"一定会"和"偶尔会"的占比为 78%,选择"不会"的只有22%.在回答问题"若通过人际关系进行贷款,与该人的熟悉程度如何"时,选择"亲人、朋友、熟人"和"较为熟悉"的占到样本总数的70%.通过对以上数据分析,可以发现大多数受访者在融资时会首先利用或依赖于自己的强关系①,并认为强关系相当有用;受访者的社会资源拥有状况越好,越容易从正规金融机构获得贷款;与亲戚朋友间的关系越亲密(意味着社会资本越多),发生民间借贷行为的可能性越大.因此,受访者的社会资本会对其借贷需求及满足情况产生正向影响.

　　社会资本的作用机理可以概括为信息流动、决策影响、信用证明和身份认同等 4 个方面 (林南,2004),这些因素正是事关农村弱势群体能否顺利融资的重要资源.融资者拥有较丰富的社会资本,就相当于有了一个隐性的信用证明.这样,贷款人就会自觉或不自觉地对其产生一定程度的身份认同,进而正向地影响到信贷决策.相比之下,他们能更容易或以更低的条件获得所需资金.但是,受二元经济结构的长期制约,我国农村地区目前面临的情况是,农户、农村中小企业等群体的社会地位较低,社会资本是受到约束的.农村的社会资本正不断流失,存量越来越少.农村群体拥有的强关系十分有限,可供参加的经济和社会组织也寥寥无几,社会资本长时间内得不到扩展和丰富,这种状况对本来就处于弱势地位的农村融资者非常不利.就宏观层面而言,征信体系建设还不够完善;有关的金融政策正在逐渐地向农村弱势群体倾斜,但是具体落实起来还有一定的难度.在这种情况下,融资者在动员他们可以利用的最好资源方面处于明显的劣势.归结到一点,农村商业性金融机构在放款时是以社会资本为重要依据的,而融资者的社会资本却先天不足,这种不可调和的矛盾导致他们通常无法顺利地取得商业贷款.

　　(二)社会资本需求对农村政策性金融发展的驱动机制

　　与商业性金融机构相比,农村政策性金融机构在开展业务时并不以贷款对象的社会资本的优劣来决定贷与不贷.换句话,并不是说谁有"关系"或有"路子"(这里指可以调用的强关系),农村政策性金融机构就贷款给谁.农村政策性金融机构恰恰是以农村地区的弱势群体为特定的服务对象.这些群体大多社会地位较低、社会资本不足,尤其是可以帮助自己融资的强关系极其有限.当他们从商业性金融机构得不到或不易得到所需资金的时候,便可以向农村政策性金融机构申请贷款.只要他们是关乎国计民生、在整个经济社会发展中具有特殊战略性地位的弱质产业、弱势领域或群体,农村政策性金融机构在保本微利的经营原则之下,便可以为他们提供资金支持.这主要体现在优惠性 (贷款期限长、利率低) 和可得性 (较低的担保或抵押条件)两个方面.

　　更为重要的一点是,农村政策性金融机构尤其是农村政策性担保机构,应该帮助农村融资者走出对血缘、亲缘、地缘关系的单纯依赖,不断增加和优化他们的社会资本,改善其博弈弱势的地位.农村弱势群体融资难的一个普遍原因是其信用度不明确,商业性金融机构在此情况下不可能"贸然行事".农村政策性金融机构给融资者发放前期贷款或提供担保的举动,可从侧面传递出这样一个信号:

　　这些项目、行业或领域是政府支持或将要重点发展的.这样,商业性金融机构就会认为这些项目、行业或领域的信用较好、风险是相对较低的,可以考虑为其发放贷款.在这一过程中,融资者的社会网络得以明显扩大,增加了农村政策性金融机构这个关键的行动者,他充当了众多的融资者和大量的其他性质的金融机构之间唯一的"桥"②.通过牵线搭"桥",农村政策性金融机构为融资者注入了新的社会资本,这就是隐性的信用证明.也就是说,农村政策性金融机构通过优化融资者的社会资本结构,间接地提高了他们在融资时和商业性金融机构讨价还价的能力.

　　反过来看,因为借力于农村政策性金融机构,融资者可以更顺利地获得商业金融机构的贷款.所以,理性的融资者为了尽可能地改善自己的社会资本状况、提高自己融资的成功率,一定会增加对农村政策性金融的需求.这样,受社会资本的需求拉动,农村政策性金融机构只有不断地创新服务产品、提高服务质量,改变过去政府主导的"自上而下"的发展方式,"自下而上"地按"需"发展,才能满足融资者日益增长的农村政策性金融需求,同时促进自身持续向好发展.

　　四、良性的社会互动是农村政策性金融功能发挥的主要途径

　　农村政策性金融机构作为我国农村金融场域中的一分子,在运行的过程中必定会与其他组成部分进行一系列的社会互动,这是普遍存在且不可避免的社会现象.当然,这些互动既有良性的,也有恶性的.良性的社会互动意味着农村政策性金融的作用渠道得到扩展,有利于其更充分、更灵活地发挥出应有的功能;恶性的互动乃至冲突则可能会导致组织机能失调,甚至是金融生态网络的严重失衡.现阶段,逐步完善农村政策性金融领域相关的法律法规,以制度为保障,鼓励和引导农村政策性金融机构同融资者的良性互动以及与商业性金融机构和农信社的协作、互补,约束和惩治设租寻租行为及与商业性金融机构之间的越位竞争,及时纠正农村政策性金融发展过程中的错误和偏差,强化农村政策性金融的特有功能体系,势在必行.

　　(一)农村弱势融资群体与政策性金融机构的社会互动

　　农村弱势融资群体和农村政策性金融机构处于同一个金融场域中,前者对资金有着强烈的需求,后者则是为缓解他们的融资困境而专门设立的,他们之间的社会互动是否充分,直接关系到政策性资金能否以最有效率的方式到达最需要它的人手中.

　　首先,这种互动的进行必须以融资者对农村政策性金融的充分认知为前提.但是,从问卷调查的情况来看并不乐观:有52.13%的农户或企业只是听说过政策性金融机构,但从未接触过;有26.12%的企业表示对政策性金融机构有一些了解,但很难从那里贷到款,仍有21.75%的企业对政策性金融机构及其基本制度一无所知.这说明,仍有相当一部分的农村弱势群体对农村政策性金融缺乏最基本的认识,即便知道有这种机构,对它也不抱希望.认知不足,将会使得农村弱势群体向政策性金融机构融资的积极性大大降低.反过来,只有农村弱势群体对农村政策性金融机构的认知充分了,才会及时地把自己对资金的渴求以递交融资申请的形式表达出来.其次,农村政策性金融机构在接收到融资者的融资要求之后、发放贷款之前,也需要对融资者有一个认知的过程.这里的认知主要指对融资者资质的考察,看其是否符合政策性融资的条件.如果符合条件,农村政策性银行将会及时地为其发放资金,或者政策性担保机构给其提供担保.之后,还要对资金的使用情况等进行监督,以防范道德风险.至此,融资者如愿从农村政策性金融机构那里融得了资金,但是他们之间的互动过程并没有结束.融资者在获得并使用资金之后,会对审批手续的繁简、审批时间的长短、客户经理服务质量的优劣、资金期限的长短与自己是否匹配、资金成本是否承担得起等做出评判.与此对应,农村政策性金融机构会将融资者的评价作为今后工作的参考依据,在相关方面做出改进.总之,融资者和农村政策性金融之间合理的双向互动,必将使其政策性扶植功能更加突出,支农效果更加显现.

　　必须指出,融资者与农村政策性金融之间还存在着另一种互动形式--设租寻租.这种恶性的互动源于关系嵌入和社会信任的"异化".设租者和寻租者主要是通过金融网络中具有"桥"作用的"中间人"取得联系.这个"中间人"在网络中一般处于更关键的位置并拥有更丰富的社会资本,掌握着交易正常进行所必需的关键"社会资源".交易双方和"中间人"之间都建立了高度的"信任","接头"之后经过反复试探和重复博弈,逐步获得身份认同,进而达到让公共金融资源在由"自己人"组成的"小圈子"中流动的目的.这种丑恶的交易扭曲了农村政策性金融制度的本质,妨碍了其功能的发挥,必须依法惩治,坚决制止.

　　(二)农村商业性金融机构与政策性金融机构的社会互动

　　农村政策性金融机构利用自身优势,可以甄别出农村地区的一些潜在的优质群体、产业或领域,为其提供前期的融资或担保.由于政策性金融机构的特殊背景,这种投资行为无意之中便增加了融资者的社会资本.商业性金融机构看到后,自然会觉得这个项目"比较可靠".这样,农村商业性金融机构就会"免费搭车"、大举跟进,为其提供后续的资金支持.这时,农村政策性金融机构"见好就收",及时撤出,重新发掘其他项目,开始新一轮的循环.

　　农村商业性金融机构与政策性金融机构之间的上述互动过程被称为"虹吸诱导"机制,结果是二者"双赢",它完美地体现了农村政策性金融制度最本质最核心的功能,巩固了这一制度存在的现实根基,对其长远发展意义深远.其中,相较于农村政策性银行,农村政策担保机构与商业性金融机构之间的互动更应引起我们的重视.农村政策性银行毕竟资本金有限,不可能事事躬亲,都为其放贷:一方面它缺乏自动稳定的利益补偿机制;另一方面如果这样做,要么等同于政府财政,要么等同于商业性金融.相反,农村政策性担保机构能够以小搏大,通过杠杆作用"虹吸"多倍的商业性资金,不仅降低了金融风险,而且大大提高了资金的利用效率.在今后相当长的时间内,着力促成农村政策性担保机构与商业银行之间的良性互动,将成为政策性金融制度改革创新的主攻方向.

　　然而,由于利益诉求方面的矛盾,农村商业性金融与政策性金融之间的业务摩擦与冲突不断显现.

　　我国农村政策性金融制度是随着改革的深入,自上而下设计的.它一诞生就缺少完善的法律法规保障和约束.在这样一个大背景下,部分政策性金融机构时常以市场化改革的名义,越过特定的业务"红线",主动寻找有利可图的投资项目,与商业性金融机构展开正面竞争.很明显,这种"竞争"是有失公平的,结果只能是政策性金融的"单赢".农村政策性金融的这种"越规"行为是不可能长久的,是不符合可持续发展要求的,势必会使其逆向选择和"虹吸诱导"等功能不能充分地体现.因为这些功能的发挥,需要依赖于"遵守非主动竞争性盈利"这一基本前提.

　　(三)农村合作性金融机构与政策性金融机构的社会互动

　　农村合作性金融机构作为农村金融网络中的又一个重要支点,与农村政策性金融机构之间的协调与合作相得益彰.我国农村政策性金融和合作性金融在实现推动农村地区经济发展、提高社会公平正义的目标方面是一致的.这使得他们具有相互配合、融合与合作共赢并形成一种特殊耦合机制的天然基础和条件.无论是在发达国家还是在发展中国家,农村政策性金融机构无不与本国的农村合作经济组织 (以农村信用合作社为典型代表) 有着千丝万缕的联系.二者的密切联系是由农业服务对象的分散性和业务运行成本决定的.一方面,农村融资者人数众多且分布面广,政策性金融则一般具有确定的边界和资源数量,不可能也没有必要处处设立分支机构.相反,只建立一些宏观性的机构,将具体的农村政策性金融业务交由合作性金融机构代理,既可以减少经营成本、提高服务效率,又可以利用合作性金融机构植根农村的特点了解农村弱势群体真正的融资需求、信用状况等.借此,农村政策性金融犹如建立了一个新的支点,可以更方便、更快捷地与融资者的需求对接.另一方面,依靠农村政策性金融机构的政策及信息优势,农村合作性金融机构可以"近水楼台先得月",快速地跟随投资,并及时掌握国家的政策意图和行业动向、调整发展战略,为自己赢得发展良机.

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