分析网上商城政府采购政策的形成过程及发展原理

　　网上商城系统论文第六篇：分析网上商城政府采购政策的形成过程及发展原理

　　摘要：用多源流理论分析网上商城政府采购政策的制定过程发现, 政府采购的问题源流由政府采购周期长、协议供货质次价高和监督机制的不健全汇聚而成, 政策源流由相关人员的提议、政策修订推进、电商利益相关者的积极参与构成, 政治源流由采购人的需求递进、政府采购信息公开要求、互联网经济新驱动汇聚而成。在政策之窗对三者的耦合作用下, 网上商城政府采购政策得以问世。

　　关键词：多源流; 公众舆论; 政府采购; 网上商城;

　　Analysis on Government Online Procurement Policy Based on Multi-Stream Framework

　　FENG Sixia

　　Jiangsu College of Engineering and Technology

　　Abstract：A review of government online procurement policy formulation process, based on multi-stream framework, indicated that, with regard to government procurement, the problem stream consisted of long procurement cycle, supply with inferior quality yet at higher price under supply agreement and unsound supervision mechanism; the policy stream consisted of proposals from relevant parties, policy revision promoting and the active participation on the part of those stake-holding e-merchants;the political stream consisted of purchasers' progressive requirements, the requirements for government procurement information disclosure and the new economic drive of Internet. Through the Window of Policy, the three streams converged, from which the government online procurement policy came into being.

　　政府网上商城集中采购是在电子商务迅速发展的背景下, 由传统政府采购方式演变而来的一种新型政府采购模式, 它的产生是新的社会时代背景下政府采购发展的必然结果, 具有积极深远的意义。2014年开始, 我国不少地区开始研究探索通过网上商城进行政府采购这种新的模式。2015年全国大部分地区建立了政府采购网上商城, 政府采购迎来了网上商城新时代。这一政策的确立, 形式上突破了传统的政府采购模式, 解决了采购周期长, 采购过程不够透明等问题。本文以美国公共政策学家金登 (Kingdon) 的多源流政策分析理论为研究工具, 分析网上商城政府采购政策的形成过程及发展原理。

　　1 多源流政策分析理论的内涵与解析政策的适切性

　　金登的多源流理论借鉴、修正了马奇、奥尔森以及科恩的垃圾桶模型理论, 最早见于其《议程、备选方案与公共政策》一书。作为一种重要的政策分析理论, 多源流理论为分析研究政策的变迁提供了一种理论框架。金登认为:“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果, 而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果。”多源流理论示意图见图1。其中, 政策源流、政治源流以及问题源流交汇和连接的地方就是多源流理论所讲的共同作用。

　　金登认为, 一般条件下政策源流、问题源流以及政治源流这3条源流是相互独立的, 不存在时间上的前后顺序[1]。 (1) 问题源流指的是包括种种有待政府加以解决的问题。问题源流的形成, 主要是由焦点事件、社会指标以及信息的反馈三个因素导致的。政策企业家 (通过组织、运用集体力量来改变现有公共资源分配方式的人) 在问题出现的时候就参与进来, 并促成了问题源流的形成。 (2) 政策源流指的是各种政策主张、政策方案以及一些政策建议。政策支持者 (政府、学者等) 就关注的某一政策领域中的问题及其解决方法形成各种主张。同时, 政策企业家们会继续努力说服那些对政策建议有影响的公众和人物, 令他们开始接受某种新的方案或思想。 (3) 政治源流指国民情绪、公众舆论以及权利分配格局等, 这些因素反映了一定时期的政治背景、政治形势等。当政府需要换届或者内部有很大调整, 或者当利益集团达成共识或者闹矛盾时, 我们都可以认为影响议程设置的政治事件即将发挥作用[2]。尽管问题源流、政策源流和政治源流都有自己特立独行的路线, 但是也会有合并的时候, 当政策之窗 (提案支持者们推广其解决方法或吸引别人重视他们的特殊问题的机会) 打开时, 三个源流就会合并, 从而进入议程。为了不放过这个机会, 政策企业家们早就在政治源流、政策源流以及问题源流中做了相应的准备。议程设置过程中可能会出现“溢出效应”, 即一个领域政策议程的成功设置将增加相邻议题获得政策优先权的可能性, 而且, 这种溢出效应也有可能成为相邻领域政策之窗开启的触发因素。

　　图1 多源流理论示意图   

　　多源流理论是对非理性政策分析方法的创新, 该理论提出新的公共政策分析工具, 向人们展现各种因素对政策议程的推动或约束作用, 帮助人们详细了解政策从提出到形成的内在动态发展过程[3]。多源流理论与网上商城政府采购理念及实践有很强的理论契合度和现实一致性。它既是对政府采购制度面临困境的回应, 也为破解政府采购过程中遇到的问题提供了解决路径, 推动了网上商城政府采购制度的建设。

　　2 网上商城政府采购政策的多源流解析

　　2.1 问题源流分析

　　社会问题是政策的逻辑起点。政策的产生总是与解决问题分不开。常规政府采购存在的问题主要表现在: (1) 采购周期长。采购周期一直深受采购人的诟病。尤其是公开招标, 从使用人提出采购申请到最后的验收入库, 完成一次完整的招标采购过程需要2~3个月, 如果是进口设备则需要更长时间。这与使用人的时效性要求形成了突出的矛盾。 (2) 低价中标方式导致部分采购产品不如人意。政府采购项目中不是每个项目的预算金额都能达到公开招标的限额, 在采购需求规格统一、价格稳定、市场供应量较为充足的情况下, 多数会选择询价或者竞争性谈判方式来完成采购任务。这些采购方式是以最低价来确定中标候选单位的, 这样就使得一些综合实力较强但是成本价格高的企业失去了竞争优势, 从而产生了低价劣质商品中标的结果, 造成使用人对采购结果多数不满意的结局。 (3) 政府采购廉政风险大。从事政府采购工作的人员多数没有经过系统的法律法规培训, 对政府采购的认识停留在“以前就是这样做的”层面, 并且对于不科学的、不规范的做法不愿意改进、改变, 加之很多采购人法律意识淡薄, 导致在招标过程中出现一些不合理不合规的情况, 比如制作标书马虎, 私下联系供应商, 接收贿赂或吃请, 没有保密意识等等, 这些都是政府采购过程中存在的廉政风险。上述问题之间存在逻辑关联, 隐含着一个基本的改革指向, 就是政府采购形式需要创新。这些问题构成了政府采购政策形式创新的问题源流。

　　2.2 政策源流分析

　　网上商城政府采购政策的政策共同体主要包括当局政府、专家学者及各利益相关者。各利益相关者的态度和行为是影响网上商城政府采购政策政策源流的因素。 (1) 相关人员的意见和政策措施。2014年3月, 全国人大代表对政府采购方面的工作提出了建议。在我国电子商务快速发展的背景下, 政府在采购方面应该紧跟电子商务发展的形式, 利用网络技术建立属于自己的电子商城[4]。2014年9月1日, 在第九届全国政府采购监管峰会中, 财政部政府采购管理办公室主任在会上提出:“积极开展电子商城试点, 逐步代替协议供货方式, 并作为批量集中采购方式的有益补充, 探索建立批量集中采购与电子商城相结合的模式, 实现效率和效益的统一。”[5]2015年3月1日起实施的《中华人民共和国采购法实施条例》规定:“有需要执行政府采购政策等特殊情况的, 经设区的市级以上人民政府财政部门批准, 可以依法采用公开招标以外的采购方式。”为了加强和完善政府采购的政治改革, 并且落实《中华人民共和国政府采购法实施条例》, 财政部《2015年政府采购工作要点》指出要“大力发展电子交易, 推进中央政府采购电子卖场建设”。 (2) 利益相关者的积极参与。2014年3月, 浙江省财政厅通过和阿里巴巴合作, 专门在“1688”采购平台上为浙江省财政厅建设了“阳光采购”平台。2014年4月, 上海市政府将采购电子集市与史泰博、1号店以及晨光三家电商平台进行了对接, 2015年又同其他的主流电商平台进行了对接。2014年9月15日, 深圳各单位采购小额零星商品的, 可通过京东、史泰博两家电商平台选购, 享受政府采购折扣价[6]。2015年, 广东省、海南省、安徽合肥、江苏无锡等省、市纷纷建立网上电子商城, 并引入苏宁易购、国美在线、京东商城等主流电商, 政府采购电子商城新时代已经到来[7]。

　　2.3 政治源流分析

　　国民情绪和政治气候是网上商城政府采购政策政治源流的主要影响因素, 而电子商务的快速发展则对政治源流的形成起到了推动作用。

　　1) 国民情绪促使网上商城政府采购政策被提上议程。 (1) 使用人迫切需要政府提高集中采购的效率和质量。网上商城集中采购可以将更多地区以及不同单位所需的设备通过网购来完成, 因此采购周期将大为缩短, 降低了采购的成本, 将原来复杂的采购工作变得简单化, 同时还规避了其他人为因素带来的不公平、不公正、不公开。 (2) 采购人迫切需要更透明的机制和平台规范并保护自己。通过网上商城进行政府采购既能发挥市场竞争机制, 又有利于反腐倡廉, 还在很大程度上为政府节约了资金, 提高了政府购买的满意程度。这几种情绪问题, 促使网上商城政府采购政策被提上议程。

　　2) 政治气候促使通过网上商城进行政府采购成为国际国内建设服务型政府的通行做法。 (1) 欧美发达国家政府采购电商化起步早, 已经形成了一套成熟的做法。美国从2005年开始, 除国防部和交通部之外, 联邦政府其他机构及国会的政府采购均由服务总署通过“e-buy”政府采购电子化平台进行采购。1994年英国开始建设政府采购电子化系统, 1999年“S-cat”政府部门网络采购系统开始启用。2006年德国要求政府通用货物和服务都通过电子平台完成采购。西班牙每年四分之一的政府采购均通过电子平台完成[8]。 (2) 通过电商平台进行政府采购适应了我国政治经济领域变革的需要。2003年, 党的十六届三中全会强调要“增强政府服务职能”, 政府决策建设要突出规范化, 增强透明度和公众参与度。2006年, 党的十六届六中全会进一步明确要求“建设服务型政府, 强化公共服务和社会管理职能”。2015年十二届全国人大三次会议上, 李克强总理提出“互联网+”行动计划, 旨在推动互联网与传统行业的结合与发展。将政府采购与电商平台紧密结合, 不仅是建设服务型政府, 全心全意为人民服务, 实现社会公共利益最大化的有力举措, 也是对“互联网+”行动计划的回应与实践。

　　3) 电子商务发展的环境影响推动政府采购改革创新。近年来, 互联网技术发展迅猛, 电子商务作为一种新的商业运营模式蓬勃兴起, 并在全球范围内引发了生产方式的重大变革。在这个背景之下, 我国政府加大对电商的创新应用力度, 积极融于电商时代的潮流之中。政府采购电子商城是商务和政务的结合体, 是我国在采购方面采取的重要改革措施。这项措施可以促进市场的公平化、管理的规范化, 有助于促进政府采购业务的过程监管, 真正实现采购阳光化。

　　3 网上商城政府采购政策的多源流耦合

　　政策之窗开启后, 政策源流、问题源流以及政治源流可以互相融合, 进入政策议程, 帮助政策出台。问题源流中的几个问题直指政府采购需要实现变革, 政府、学者、市场等对政府采购的现状、问题、发展瓶颈和改革措施等方面逐步付诸变革行动和政策推动, 这些因素构成了网上商城政府采购政策发展的政策源流;采购人的廉政风险、电商购物模式的快速发展, 推动了问题源流和政策源流的涌动和发展;同时政治源流也不断发展, 酝酿并形成了有利于网上商城政府采购政策的政治环境和气氛。三大源流既相互独立又相互影响, 不断积累、涌动、酝酿, 只待“政策之窗”打开的佳机。直到2015年这个关键时间点上, 三源合流致使“政策之窗”在政治源流的突破中打开。国家财政部发布了《关于印发2015年政府采购工作要点的通知》 (财办库[2015]27号, 明确提出“大力发展电子交易, 推进中央政府采购电子卖场建设”, 开启了我国政府网上商城采购的新局面。

　　在金登多源流政策分析理论视角下, 我国政府网上商城采购政策从萌芽到成熟, 从酝酿到落实的全过程清晰可见。从上述分析中可以看出, 多源流政策分析理论对分析公共政策具有广泛的适切性和可推广性。

　　参考文献

　　[1]范逢春, 姜晓萍.农业转移人口市民化政策转型的多源流分析:构成、耦合及建议[J].四川大学学报 (哲学社会科学版) , 2015 (5) :17-25.

　　[2]杰伊·沙夫里茨, 卡伦·莱恩, 克里斯托弗·博里克.公共政策经典[M].彭云望, 译.北京:北京大学出版社, 2008:146.

　　[3]何云峰, 毛荟, 王宁.基于多源流理论的高校创新创业教育政策解析[J].黑龙江高教研究, 2017 (2) :41-45.

　　[4] 电子商务研究中心.深圳:小额零星采购可在电商平台办理[EB/OL]. (2014-09-03) [2018-03-05].http://b2b.toocle.com/detail--6195697.html.

　　[5] 中国采招网.财政部采购办主任王瑛在第九届全国政府采购监管峰会上讲话[EB/OL]. (2014-09-15) [2018-03-05].http://www.bidcenter.com.cn/Statute-238283-8.html.

　　[6] 王冰梦.全国人大代表、中国科学院上海分院院长朱志远:《条例》出台将更加规范政府采购行为[EB/OL]. (2015-03-10) [2018-03-05].http://www.caigou2003.com/shouye/shouyeyaowen/2015-03-10/98533.html.

　　[7]钱济民.论电子商城在政府采购中的应用[J].中国建设信息化, 2015 (24) :68-70.

　　[8]刘培培.新常态下推进广东政府采购电商化的政策建议[J].广东经济, 2015 (11) :65-67.