俄军军事运输法制体系建设经验及启示

　　摘    要：　为推进新时期国防交通体系建设, 梳理俄罗斯军事运输方面现有的法律法规, 厘清各法律法规的层次关系, 归纳分析俄罗斯军事运输法律法规的特点, 并提出对我军军事运输法律体系建设的启示。

　　关键词：　军事运输; 法律法规; 俄罗斯;

　　Abstract：　To improve our country's national defense traffic system in the new period, the paper summarizes current laws and regulations on military transportation in Russia, and mutual relationships, and analyzes characteristics of those regulations, as well as develops some proposals for our army 's legal system such as perfecting corresponding regulations, strengthening supervision, and modifying laws concerning foreign affairs.

　　Keyword：　military transportation; laws and regulations; Russia;

　　作为当今世界军事强国之一, 俄罗斯在最近几次军事行动中, 特别是对克里米亚和对叙利亚军事行动中表现出来的强大投送能力引人注目。俄军综合运用空运、海运、铁路、公路等多种方式, 快速向作战地域投送兵力武器装备。在克里米亚, 俄空降突击营48 h内被投送至作战地域, 仅以5天时间就取得完胜战果。入叙作战, 俄军25天内部署到位, 5个半月彻底扭转了叙利亚战局, “新面貌”军事改革已初见成效。能够取得这样的效果, 离不开俄罗斯军事运输法律法规的有力支撑。但俄罗斯军事运输法律法规的一些现状也削弱了其军事运输投送的能力。

　　1、 俄罗斯军事运输法律法规现状

　　俄罗斯军事运输方面的法律法规很多, 涉及内容广泛, 涵盖铁、公、水、空各个方面。法律法规的名称也颇多, 有法律、法规、命令、条例、条令、细则、规则、守则、指示和指令等, 出现了“法出多门”的现象。

　　(1) 基本法律。《联邦宪法》《联邦国际条约》《联邦国防法》及其他涉及军事义务的规范性法律文件共同构成军事运输义务的法律基础。《联邦动员准备与动员法》《联邦战时状态法》专门规定了民用运力的军事运输义务。1997年, 俄罗斯联邦颁布了《联邦动员准备与动员法》, 其中规定了民用运力的军事运输义务。在《联邦战时状态法》中, 对征用单位和公民的交通运输工具及其他财产满足国防需求, 联邦权力执行机关对交通和通信保障等单位实施的监督等内容作了具体规定。

　　(2) 专门性法律法规。1998年, 俄政府颁发了《军事运输义务条例》, 对动员时期和战时各级政府、拥有交通工具的所有企业和公民的军事运输义务作了详尽规定。1997年, 俄联邦国防部颁发了《国防部航空军事运输细则》, 规定了国防部航空运输的组织程序与方法。《俄联邦武装力量航空运输组织细则》对俄联邦武装力量运用空军的军事运输机、其他运输机和直升机计划、组织、监督、完成空运任务的程序以及对参与空中运输组织计划的公职人员职责做出了规定。《俄联邦军用货物在铁路、海上和内河运输中的警戎与保护条例》阐明了计划和组织军用货物在部队派出警卫队警戒情况下使用军事运输工具进行运输时, 俄联邦军事指挥主管人员以及俄联邦国防部提供产品和组织的基本权利和义务。《俄联邦铁路运输条令》用于调节承运人、旅客、发货单位 (发货人) 、接受单位 (接收人) 、公共铁路运输基础设施所有者、非公共铁路线路所有者、其他自然人和法人之间, 在使用公共铁路运输服务及非公共铁路运输服务时所形成的关系, 并规定上述人员和单位的权利、义务及责任。

　　(3) 国际条约。《俄联邦政府和乌兹别克斯坦政府关于组织国家间军事运输及其结算的协定》和《俄联邦政府和土库曼斯坦政府关于组织国家间军事运输及其结算的协定》明确国家间军事运输的程序和组织。《俄联邦政府和格鲁吉亚政府关于载有俄联邦军事单位及其结算的协定》解决与俄联邦军用列车、军事单位编成内人员、作战技术装备和其他军用货物通过格鲁吉亚国境、在格鲁吉亚境内运输、中转的条件及程序相关的问题。《他国武器、军事技术装备和军用物资经过俄联邦领土过境运输条件》规定了他国武器、军事技术装备和军用物资经过俄联邦领土的过境运输程序。

　　(4) 其他方面。《2020年前俄罗斯联邦海洋学说》确定国家海洋政策的职能, 其中包括海洋运输。《2010年前俄联邦国家军事建设》中, 为组织集体安全条约成员国家紧急供货申请时间, 于2002年制定规范性文件, 规定俄罗斯联邦交通部不向俄罗斯联邦国防部收取计划外运货的附加费用即运送其交货的货物, 免除俄罗斯联邦国防部交运的军用产品的海关税及出境费。

　　2、 俄罗斯军事运输法律法规特点

　　(1) 立法时间早, 立法位阶高。俄军军事交通出现于彼得大帝时代。1708年10月5日, 彼得大帝下令从军司令部到团一级单位要有专业化的军交人员, 这些人员主要对道路进行修理与维护。1716年, 这些人员的职责被列入军事条令, 该条令比西欧早90年。同时, 俄罗斯军事运输法律法规的立法位阶高, 现行的军事运输法律法规主要集中在3个层次上, 即联邦议会立法、联邦总统和政府立法、武装力量立法 (如图1所示) 。

　　图1 俄罗斯军事法规立法机关的架构

　　3个立法层次不同的立法权限决定了其所制定的军事法律的效力等级。由国家最高立法机构, 即联邦议会制定的为军事法律;由总统和联邦政府制定的为军事行政法规;由武装力量制定的则为军事指挥法令和军事规章。俄罗斯军事运输法律法规由总统、总理或国防部长签发, 充分体现了俄罗斯对军事运输法律法规的高度重视。

　　(2) 内容全面, 体系健全。俄罗斯军事运输法律法规内容丰富, 体系较为健全, 涵盖铁、公、水、空各个方面。不仅各个层次的法律法规都有, 而且名目繁多。除上述正式颁布的各种法律法规条约中对军事运输做出的规定, 还在一些国家学说、国家构想或者国家军事建设的文件中也涉及军事运输, 虽然这些文件不算正式的法律法规, 但也具备法律效力, 处于宪法之下 (具体法律地位如图2所示) 。另外, 俄罗斯与独联体国家的联合法规也比较多。这些不同层次、不同方向的法律法规使得军事运输更制度化和规范化, 使军事运输的组织实施有章可循。

　　图2 俄军军事运输法律法规体系架构

　　(3) 规定细致、可操作性强。俄罗斯军事运输法律法规的制定, 总体上依据了本国宪法及其相关法律条款, 同时结合了俄罗斯的政治、经济、法律传统和俄武装力量体系特点, 在具有法律法规一般性质即强制性、权威性和约束性的基础上, 又注重较强的针对性和可操作性, 与现代战争特点相适应。比如, 注重军事运输法律的完整性, 涵盖了军事运输各个环节全过程, 既有专门的军事运输法律, 也有包含在其他法规中的军事运输条款。在这些法律法规的支撑下, 既保证了平时军事运输的进行, 同时又为战时征用民用力量, 综合利用国内外交通运输资源提供了法律依据。

　　如, 1997年俄罗斯联邦颁布的《联邦动员准备与动员法》, 其中专门规定了民用运力的军事运输义务。在《联邦战时状态法》中, 对征用单位和公民的交通运输工具及其他财产满足国防需求, 联邦权力执行机关对交通和通信保障等单位实施的监督等内容作了具体规定。

　　(4) 涉外法规较多, 更新升级缓慢。苏联解体后, 苏联的军事运输法律法规已经不合时宜了。因此, 俄罗斯联邦、俄罗斯联邦与独联体国家之间的法律法规发生一些变化。这些法律法规中, 有些被废除, 有些被更改。现有的俄罗斯军事运输法律法规中国际条约部分详细地规定了俄罗斯与独联体国家之间进行军事运输时双方的权利义务, 从而保障俄罗斯的涉外军事行动的顺利开展。但近几年, 俄罗斯除了与独联体国家之间的军事行动较多, 与中东国家之间的军事行动也越来越多, 但这方面的涉外法律法规却不多。而且相关法律法规更是多年前颁布的, 亟需更新升级。

　　3、 我军军事运输法律体系建设存在的问题及建议

　　(1) 法律法规陈旧, 亟待及时更新。我军与军事运输相关的法律法规, 年代比较久远, 据统计, 1980年前颁发1项, 1990年前颁发14项, 2000年前颁发28项, 2010年前颁发58项。就《国防交通条例》来说, 颁布时间已有20年, 特别是《中国人民解放军驻铁路、水路沿线交通部门军事代表条例》颁发于1978年6月, 时间跨度长达37年[1]。2018年两会决定重建司法部, 加上我国军改不断展开, 目前我军运输投送部门的组织领导体制已调整完毕, 应抓住这一有利时机, 修订已不适应新形势的相关法规, 完善军交运输法律法规体系, 加快把一些成熟的规定、做法上升到法律法规的层面上, 并以法律法规的形式确定下来。

　　(2) 法出多门, 应加强立法监督机制。俄罗斯实行三权分立的国家政体, 因此在法律法规的制定、执行过程中难免会出现权责不明、相互推诿现象。我国也存在此类问题。国防交通法规制定颁布的主体, 大概分为4种:以国家或政府名义制定颁布;以国家部委名义制定颁布;军队与地方政府双方联合制定颁布;由军队单独制定颁布。原来铁道部可单独、或者联合军队或政府其他部门联合制定颁布国防交通类法规, 伴随着国家综合交通运输体制的改革, 原铁道部被撤销, 因此涉及铁路的军事交通运输工作在法规制定、执行、监督方面失去了统一性, 出现了一定程度的盲区。在短期时间内影响尚不明显, 但从长远发展来看, 会削弱国防交通法规的执行力度[2]。由此可见, 军事运输法律法规制定、执行主体的一致性, 在法律法规建设中至关重要。

　　2018年两会决定组建国家监察委员会、组建应急管理部、整合组建交通运输综合执法队伍。其中整合组建交通运输综合执法队伍包括整合交通运输系统内路政、运政等涉及交通运输的执法职责、队伍, 实行统一执法, 由交通运输部指导。这些新组建的部门机构, 权责明确、分工明确, 为我军军事运输法律法规的制定、颁布和实施提供了新的平台。我军应紧紧把握这一历史机遇, 加快顶层设计, 统筹规划, 一举解决军事运输法律法规制定、颁布和实施的主体不一致问题。

　　(3) 加快步伐, 完善法律法规体系。目前我军军事运输法律法规还没有形成体系。因此, 一要加快《国防交通法》立法工作, 从法律的高度权威解决诸如民用交通设施建设贯彻国防要求难度大、流程环节不明确、补偿渠道和资金来源不确定等问题。二要加快制定出台专门性法规及标准。为使军队与国家交通部门协同顺利完成各项运输任务, 应制定出台专门性法规, 确保平战时运输任务顺利完成。三要制订运输作业规范标准。统一的作业标准是确保运输投送顺利、快速实施的必要条件。制订统一的标准不仅适用于军队系统, 同时也适用于国家交通运输系统。这样国家交通建设可以更好地贯彻国防要求。

　　新形势下, 我军的涉外军事行动也逐渐增多, 国际维和、人道主义救援、海外撤侨等行动都赋予了我军新的使命任务, 完成这样艰巨的任务, 需要我军与相关国家密切配合, 共同采取军事行动。因此, 应加强我军涉外军事运输法律法规的建设, 相关部门应抓紧起草这方面的法律法规及配套法律法规。

　　4、 结语

　　俄军军事运输法律法规体系虽较为完备, 但内容年久, 更新缓慢。俄军“新面貌”改革完成之后, 迫切需要出台新的法律法规及配套规章制度。正值我军新一轮军改展开之际, 应抓住机遇, 抓紧完善军事运输法律法规体系建设, 推进新时期国防交通体系建设。

　　参考文献：

　　[1]国家交通战备办公室.国防交通法规汇编[G].北京:国家交通战备办公室, 2004.
　　[2]中国铁道学会军事运输专业委员会课题组.国家交通运输管理体制改革对军交运输法规制度建设的影响及修改意见[R].北京:中国铁道学会军事运输专业委员会, 2013.