依法治军的理论内涵与精神实质分析

　　2002 年 11 月，党的十六大首次提出: “坚持从严治军，健全军事法规体系，提高依法治军的水平”。2007 年 10 月，党的十七大强调: “坚持依法治军、从严治军，完善军事法规，加强科学管理”。2012 年 11 月，党的十八大再次重申“加大依法治军、从严治军力度，推动正规化建设向更高水平发展。”党的十八大召开之后，中共中央总书记、中央军委主席***多次反复强调抓好依法治军方针落实问题，并将依法治军、从严治军上升到与“强军之魂”、“强军之要”并列的“强军之基”的高度上。

　　①在新的历史条件下，如何正确理解和掌握依法治军的科学内涵和精神实质，明确当前和今后一个时期依法治军需要重点解决的理论与实践问题，对于深入贯彻落实党的十八大精神，全面推进依法治军与依法治国、依法执政、依法行政协调发展，努力开创军事法制建设新局面，具有重要意义。

　　一、依法治军的核心是坚持党的领导

　　1999 年 12 月，江泽民同志曾经指出: “依法治军，就是把党对军队绝对领导的根本原则，把党关于国防建设和武装力量建设的主张，把我军治军的成功经验，用法的形式确定下来，使军队建设规范化、制度化，促进我军的革命化、现代化、正规化建设。”

　　②这充分表明，依法治军是实现党对国防和军队建设领导的重要途径，也是加强和改进党的领导的根本保证。在新的历史条件下，正确理解依法治军与坚持党的领导的关系应从以下三个方面把握:

　　( 一) 依法治军是提高党依法执政水平的题中之义

　　2004 年党的十六届四中全会作出的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出: “依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”，“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。”

　　③为此，中央军委印发的《关于加强军队党组织能力建设的意见》明确要求，军队各级党组织要“把依照法规指导和开展工作作为基本的领导方法和方式”，这是军委文件中首次把提高党的执政能力与依法治军有机地联系起来。党的十七大、十八大在强调“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”的同时也确认了依法治军，特别是党的十八大提出的“全面推进依法治国”、“统筹改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面工作”、“加强军民融合式发展战略规划、体制机制建设、法规建设”等各项任务，客观上要求必须有全面、有效的法治保障。因此，深入贯彻依法治军方针，就是要确保党的执政方式更好地落实到国防和军队建设之中，使党的治军方式与执政方式、治国方略相一致，这既是党在新的历史条件下不断提高执政能力、巩固执政地位、完成执政使命的重大理论创新，也是实现党的领导、人民当家作主、依法治国相统一的应有之义。

　　( 二) 依法治军本质上要求必须加强党的领导

　　我国《宪法》明确规定: “一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”《中国共产党章程》规定: “党必须在宪法和法律的范围内活动。”《中华人民共和国国防法》第 19 条规定:“中华人民共和国的武装力量受中国共产党领导。武装力量中的中国共产党组织依照中国共产党章程进行活动。”这是“党指挥枪”的原则通过国家基本法律的形式上升为国家意志的典型范例，揭示了党对武装力量的绝对领导与法律规范的要求相一致，确保了党的建军原则及制度更具有权威性、连续性、稳定性和可操作性。我国现行《宪法》和法律中涉及国防和军队建设的大量规定，凝聚着党和人民的根本意志，各级党、政、军机关及广大党员领导干部能否严格按照《宪法》和法律的规定办事，认真做好国防和军队建设的各项具体工作，不仅直接关系到党的主张和人民意志的实现，而且关系到党依法执政、依法治国战略目标的如期实现。

　　军事立法的实践充分证明，法治作为一种规范的强制的方式，为发扬我党治军优良传统、巩固治军成功经验提供了有力保障，为提高我党依法执政能力、确保党对军队的绝对领导发挥了重要作用。

　　( 三) 党的领导是依法治军的重要保证

　　党的十五大提出，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法治军作为依法治国的重要组成部分，其前提也是必须坚持党的领导。把党关于国防建设和武装力量建设的主张，通过法定程序上升为国家意志，变成全党、全军、全国人民必须遵守的行为准则，从而保证党的路线、方针、政策得到全面、有效的贯彻执行，就是依法治军的精神实质所在。可以肯定地说，没有党的统一领导，便无法保证依法治军方针在全党、全军和全国人民中得到一体遵行。

　　在新的历史条件下，把党对军队的绝对领导这一根本原则落到实处，一个很重要的途径就是运用法治手段发展和完善党对国防和军队建设的一系列领导制度，并使之具体化、规范化，以法律的强制力保证这些根本制度得以顺利贯彻实施。

　　过去曾经有一种错误或者模糊的认识，认为“提依法治军会削弱党对军队的领导作用”。

　　④这种认识错误的根本原因是没有弄清阶级、政党和国家、军队之间的关系。无论是我党、我军长期以来的建军经验，还是党章和宪法、法律的具体要求，都已经明确党对国防和军队的领导与坚决维护社会主义法制的统一是相辅相成的; 在依法执政、依法治国的条件下，政党、军队与国家的关系主要依靠法律来规范和调整。当然，党的领导是通过具体的领导关系来实现的，依法治军是党领导下的全国、全军之治，党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。就军队而言，如何从法规制度上进一步明确各级党委、首长的政治责任和管理责任，明确军队人员的政治纪律和处理措施，进一步完善和规范党委对作战、训练等各方面的领导方式和运行程序，确保打牢“官兵高举旗帜、听党指挥、履行使命”的思想政治基础，全面提高部队以打赢信息化条件下局部战争能力为核心的完成多样化军事任务能力，培养部队严守纪律、令行禁止、步调一致的良好作风，是当前和今后提高依法治军水平需要进一步努力的方向，也是坚持党对军队绝对领导原则的具体体现。

　　二、依法治军的基本依据是宪法和法律
　　
　　笔者认为，依法治军中的“法”，既包括军队的条令条例，即军事法规这个“法”，也包括适用于全体公民的宪法和法律法规，即“国法”。⑤根据我国统一的、分层次的立法体制，依法治军中的“法”，首先是宪法和法律，其次才是由国务院、中央军委制定的行政法规或者军事法规。《中华人民共和国国防法》( 以下简称《国防法》) 第 18 条规定: “中华人民共和国的武装力量必须遵守宪法和法律，坚持依法治军。”《军事法规军事规章条例》第 6 条规定:“军事法规、军事规章是依法治军、从严治军的基本依据，是推进军队全面建设的重要保障。”

　　宪法和法律是依法治军的基本依据，也是包括武装力量在内的一切国家机关、单位和个人必须遵守的行为规范。

　　在理解依法治军的基本依据时，应当明确以下几个问题:

　　( 一) 行政法规的效力问题

　　我国《立法法》第56 条、第93 条分别规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规; 中央军委根据宪法和法律，制定军事法规，在武装力量内部施行。由此可知，国务院与中央军委制定法规都有明确的立法依据，其法律效力不容置疑。但是，对于国务院单独制定的行政法规作为依法治军的依据问题，不少军队学者持否定意见。他们认为国务院与中央军委是并行的国家机关，其立法权限、范围和效力有所不同，国务院与中央军委联合制定的军事( 行政) 法规，对军队及其人员有约束力，但其单独制定的行政法规不涉及武装力量内部事务，对军队及其人员就不具有约束力。

　　⑥笔者认为这种看法有失偏颇。根据宪法和法律的有关规定，国务院制定的行政法规属于中央立法权限范畴，也是国家立法的重要组成部分。国务院是国家的最高行政机关，履行宪法和法律赋予的领导和管理包括国防事业在内的各项职能，在其职权范围内所发布的国防建设类方面的行政法规，只要不违背法律规定或者法律另有规定外，对纳入各级人民政府行政管理事务的一切单位和人员都具有法定约束力，军队及其成员理应遵守执行。《立法法》在规定军事法规、军事规章只在武装力量内部实施的同时，并没有排斥行政法规对军队及其成员的效力范围。军队及其成员凡是介入或者参与社会由政府管理的行政事务时，除了必须遵守法律规定外，也应当遵守行政法规的相关规定。当然，军队及其人员介入或者参与社会行政管理事务，有时因情况特殊，为保证执法需要，须通过国家和军队有关部门联合制定的相关法规予以明确。如果国务院和中央军委分别制定的行政法规与军事法规就同一事项发生抵触，在法律没有明确规定的情况下，需要双方有关部门依法协调解决，必要时应当通过全国人大及其常委会建立的备案审查和裁决机制解决。

　　( 二) 军事法规的效力问题

　　《军事法规军事规章条例》规定，军事法规、军事规章是依法治军、从严治军的基本依据，但这是在法规、规章本身符合上位法规定的前提条件下。具体来说，中央军委制定的军事法规如果与法律规定不一致，除有法律特殊授权外，应当慎作依法治军的依据。例如，根据《招标投标法》第 28 条规定，投标人少于 3 个的，招标人应当重新招标，但军委制定的《装备采购条例》第 32 条规定，投标人“达到两家及以上的”即为有效投标，实际上装备招标采购中供应商达到两家即可进行招投标。尽管《招标投标法》第66 条规定，涉及国家安全、国家秘密等特殊情况不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标，但这只是赋予了军方决定是否招标的权利，而一旦采用公开招标采购方式时就应当严格遵守国家法律规定的招标投标的有关规定，否则应当视为瑕疵而影响其法律效力。又如，《立法法》第 10 条规定，被授权机关“不得将所授权力转授给其他机关”，而《军事法规军事规章条例》第 8 条规定，中央军委可根据需要将应由自己制定军事法规的立法事项“授权有关总部先制定军事规章”，同时将军事规章再次细分为总部军事规章和军兵种、军区军事规章，并赋予其不同的法律效力。当然，在国家法律尚未明确的情况下，军委制定的军事法规只要遵循《立法法》确定的立法原则，内容符合法定权限、程序和立法体例的要求，原则上都应当成为依法治军的基本依据，这也是武装力量自身建设发展的特定需要。

　　( 三) 军事规章的效力问题

　　各总部、军兵种、军区和武警部队根据法律和中央军委的军事法规、决定、命令，在其职权范围内制定的军事规章，应当视为有效，但如果与上位法相抵触或者超出立法权限范围的，则不宜作为依法治军的依据。多年来，在立法实践和备案审查中，各大单位制定的军事规章与国家的法律规定和军事法规相抵触，或者超越立法权限的情形时有所见。例如，2009 年四总部制定的《参战军人战时失踪处理工作暂行规定》规定失踪军人的申请主体为所在单位的军事机关和主管部门。

　　⑦这一规定明显与我国《民法通则》、《民事诉讼法》等法律的规定不符，因此在法律没有授权的情况下，该规定不具有法律效力。又如，关于军队人员不得从事经商活动的问题，在中央军委颁发的军事法规中已明确禁止。但是有关总部下发的《军队文化对外有偿服务管理办法》规定，军队专业文艺表演团体，专业文艺、体育、影视、文化服务人员“个人参加有偿服务活动，应按规定向国家缴纳个人所得税; 并向所在单位上交个人实际所得报酬的 20%，作为管理费用。”上述规定内容超出总部立法权限范围，缺乏上位法依据，也应视为无效。

　　⑧此外，鉴于我国的立法体制和武警部队的管理体制，武警部队的立法权限问题应由国家法律( 如修改《立法法》) 或者国务院、中央军委共同规定，而由军委制定的《军事法规军事规章条例》第 66 条规定: “中国人民武装警察部队制定、修改和废止军事规章的活动，适用本条例。武警部队的规章与军兵种、军区规章具有同等效力”。该规定内容明显超出了军委的立法权限，也缺乏明确的法律依据，应当视为瑕疵。

　　( 四) 军队规范性文件的效力问题

　　所谓军队规范性文件，通常是指军队团级以上机关及其有关部门为履行职能任务的需要制定的具有一定约束力的决定、命令、通知等军用公文。应当肯定，军队绝大多数规范性文件的形成，既是各级领导机关决策的结果，又是部队日常管理工作的重要载体。但是它毕竟与军事规章在制定主体、规范内容、拟制程序、体例规范和名称、印发形式、密级管理、效力等级等方面存在诸多不同，不宜相提并论。多年来，军队有的单位将制定军事规章与拟制规范性文件混为一谈，甚至将违背国家和军队的法律、法规规定而自行制定的一些“红头文件”也视为“法”，这种做法不仅是错误的，而且也是有害的。近些年来，在各大单位报送军委备案的军事规章内，大量规范性文件参杂其中。《2008年中国的国防》白皮书首次将各总部、军兵种、军区和武警部队制定的规范性文件也包括在军事规章的立法层级中。

　　⑨如果任由这种状况存在下去，势必背离依法治军的本质蕴意，助长“依文件治军”的不正常现象，应当及时予以纠正。军队有关部门应当进一步加强军队规范性文件的制定和管理，通过设置制定和登记制度、有效期制度、网上检索制度、备案审查制度等确保军队各单位制定的大量规范性文件符合法律、法规的规定要求，保证党中央、中央军委的政令、军令畅通无阻。

　　当前，我们尤其要防止将依法治军的“法”理解为只是军队制定的条令条例之错误观念，或者将军队各单位违背宪法、法律和军事法规而制定的许多“土政策”、“土规定”等也视为治军之“法”的错误做法，自觉维护国家和军队法制建设的协调性与统一性，这是坚持依法治军正确方向的现实需要。

　　三、依法治军的范围是国防和军队建设的统一体
　　
　　根据我国宪法和法律的规定，依法治军的适用范围并不仅限于武装力量内部，它应当涵盖国防和武装力量建设的各个领域、各个方面。

　　从字意上理解，依法治军中的“军”既可统指“军事”，也可特指“军队”。从依法治国与依法治军的有机联系理解，将“治军”只局限于军队建设事务显然失之过窄。具体地说，依法治军的范围不仅包括国防动员、边防、海防与空防建设、国防科研生产、全民国防教育、国防资产保护、国防外交等国防建设领域，也包括作战指挥与训练、政治工作、军队管理、后勤和装备保障等武装力量建设领域。随着形势的发展，国防和军队建设事务之间的联系更加密切，依法治军的内容也更加丰富。

　　( 一) 从党和政府的历次报告看，国防和军队建设具有统一性

　　十六大报告首次将国防和军队建设作为一个独立的部分加以论述，其第七部分的标题是“国防和军队建设”; 十七大报告第九部分的标题是“开创国防和军队现代化建设新局面”; 十八大报告第九部分的标题是“加快推进国防和军队现代化”。这些表明国防和军队建设二者是一个密不可分的有机整体，从法治建设角度出发，同属依法治军范畴，需要统筹协调，整体推进，不宜将其人为割裂开来。

　　( 二) 从我国现行的《宪法》、法律看，依法治军的主体具有多重性

　　依照《宪法》规定，全国人大及其常委会是最高国家权力机关，有权决定战争与和平的问题，并行使宪法规定的国防方面的职权，包括制定国防和军队建设领域方面的法律的权限; 国务院领导和管理国防建设事业，并行使法律规定的与国防建设事业有关的征兵、民兵预备役、国防教育、国民经济动员、人民防空、国防交通、军事设施保护、退役军人安置等职权; 中央军委领导全国武装力量建设，除行使法律规定的职权外，还享有会同国务院依法领导和管理有关国防建设事业的其他职权。我国《国防法》第二章规范了国务院的 9 项职权和中央军委的10 项职权，分别对国家最高行政机关和国家最高军事机关的国防和军队职能作了全面、具体的规定，表明了依法治军绝非武装力量自身的事宜。

　　( 三) 从我国的现实情况看，依法治军的对象具有广泛性

　　按照我国宪法和法律的规定，国家为防备和抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家的主权、统一、领土完整和安全所进行的军事活动，与各级人大、政府和军队应当履行的职责息息相关，与每个公民的权利和义务密不可分。显然，国防和军队建设是全党、全军、全国人民共同的事业。当然，由于我国武装力量及其成员所处的重要地位和特殊使命，国家法律赋予其法定的职权和义务相对较多，要求他们在依法治国、建设社会主义法治国家进程中理应走在全社会前列，从这个意义上说，我国武装力量及其成员理应成为依法治军的重点。因此，在诸多场合下，依法治军侧重于军队也不足为怪。

　　在理解依法治军的范围时，应当坚持把国防和军队法制建设有机统一起来，相互促进，协调发展。多年来，军地有关部门坚持把贯彻落实宪法和法律规定贯穿于军事立法、执法、监督和法制宣传等各个环节之中，各司其职，各负其责，相互配合，齐抓共管，促进了依法治军的整体推进。但是，由于受领导体制、工作机制和传统观念的影响，在军事立法、执法等问题上，军地之间相互融合、相互配合、互为促进、协调发展中还存在一些不足。一是立法机制不健全。

　　多年来，军事法律、军事行政法规的制定，绝大多数由军队单独牵头组织调研、起草，在一些涉及国防和军队建设领域的重要法律、法规的制定过程中，由于军地之间缺乏有效的协调沟通机制，相关部门主动作为不力，导致有些立法项目旷日持久，有的已经严重滞后于国防和军队建设发展与改革的形势。例如，国防科研生产法、武器装备采购供应法、航空法等法律草案的起草工作历时多年，但军地有关部门对立法主体、管理体制等问题存在较大争议，导致立法进程举步维艰，法律迟迟难以出台。二是执法效果受影响。有些涉及国防和军队建设领域的法律、法规草案因系军队有关部门牵头起草，不可避免地带有军方立法的色彩，顾及国家和地方政府部门的管理职权和特点不够，不但影响起草质量，而且也削弱了社会上的执行力。特别是一些涉及调整和规范军地双方职权的立法项目，本应上升到国家和军队更高层面制定，却因其立法层级不高，立法主体单一，浪费立法资源，影响了执法效果。三是相关法律、法规的立、改、废工作不同步。由于缺乏协调工作机制，目前涉及国防和军队建设领域的法律、法规和规章的清理与编纂工作尚难做到同步进行，导致军地立法、执法之间的矛盾和冲突难以避免。一些制定多年但在实际工作中已经名存实亡的法规，由于各相关部门认识不一，无法得到及时废止、修改或者重新制定。一些原先由军地一方制定的诸如装备研制、后勤保障、人才培养、国防动员等方面的法规、规章，须在认真清理、鉴定的基础上，跳出由军队或者地方某一部门立法的旧框框，启动联合立法工作机制，必要时可以通过调整立法主体、上升立法层级、降低立法密级、扩大知悉范围的途径确保立法资源的最佳配置和执法社会效果。

　　党的十八大报告中首次明确提出加强军民融合式发展法规建设，这对于进一步明确依法治军的范围和重点意义重大。据此，笔者认为当前要做的主要工作: 一是提高思想认识，增强融合意识。应当认识到，党的十八大报告把加强军民融合式发展法规建设提到了一个新高度，充分表明依法治军是全党、全军和全国人民的共同使命，也是全面推进依法治国方略的应有之义。必须深刻理解，融会贯通，形成共识，确保落实。二是尽快构建军地立法、执法等协调机制。依法治军涵盖面广，军民融合性强，管理部门交迭情况多，往往牵涉国家与地方、军政、军民利益的调整和规范，因此，建立和完善依法治军统一协调的工作机制十分必要。例如，可以在以国家和军队法制工作部门为主的基础上，建立专门的立法、执法协调组织机制，吸收军地有关部门及专家参与，从维护国家整体利益出发，及时研究和解决军事立法、执法等重点难点问题。三是充分利用国务院、中央军委联合制定军事行政法规的优势条件。据笔者统计，目前在国家现行有效的 240 多部法律中，涉军的法律或者有专门条款的 120 多件; 在国务院制定的 700 多部行政法规中，涉军的条款占近四成比例。

　　其中，国务院和中央军委联合制定的军事行政法规已达 90 多件，这是我国军地二元立法体制的特色。建议今后对一些直接调整军地、军民社会关系的法律规范，在国家法律尚难出台之前，可以采取联合制定军事行政法规的形式公布施行，以减少军地双方在理解和执行法规中出现的问题，有利维护社会主义法制的统一，维护军政、军民良好的社会关系。

　　四、依法治军的重要任务是完善立法，严格执法、改善司法、强化守法

　　党的十八大报告指出: “要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究”，提出了依法治国新的“十六字方针”，为我们重新明确了依法治军的基本任务和努力方向。加大依法治军、从严治军力度，就是要在现有成效的基础上，进一步加大解决其重点难点问题的力度，在关注军事立法质量、注重军事执法效果，加快军事司法体制改革，提高各级领导干部运用法治思维和法治方式能力等方面下力气、破难题、见成效。

　　( 一) 健全法律法规是依法治军的首要条件

　　经过多年的努力，我们已经“形成了反映现代军事发展规律、体现人民军队性质和优良传统的军事法规体系。”

　　但是，与符合国防和军队建设需要的“良法美制”的标准相比，军事立法还任重道远。党的十八大报告提出“建设与我国国际地位相称、与国家安全和发展利益相适应的巩固国防和强大军队”、“高度关注海洋、太空、网络空间安全”、“加强军民融合式发展战略规划、体制机制建设、法规建设”等任务，使完善军事立法的任务更加明确，标准更加提升。十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》中又提出要“健全军事法规制度体系，探索部队科学管理的方式方法”。应当看到，在事关“高度关注海洋、太空、网络空间安全”以及“加强军民融合式发展法规建设”

　　方面，现行国家法律层面的依据十分欠缺，推动和保障国防和军队组织编制、兵役制度、军官职业化制度、军人退役安置制度、武器装备采购制度的调整改革的相关立法工作还明显滞后。“着眼全面履行新世纪新阶段军队历史使命”的需要，为适应加紧完成机械化和信息化建设双重任务的要求，军队现行的作战、训练方面的立法亟待创立和完善，条令条例( 军事法规) 中的不少条款和内容尚需作较大的修改和充实。

　　此外，部队遂行维和、反恐、救援、护航、撤侨、联合军演等非战争军事行动的法律法规空白甚多，上述都是当前及今后国家和军队立法需要着重关注的重点领域。

　　应当看到，由于各方面的原因，军事立法质量不高的问题依然存在。一是有的军事法规、规章的规定存在重权力轻责任、重实体轻程序、严下不严上的现象，缺乏针对性和适用性，特别是一些需要社会公民和基层官兵执行的内容过于强调保密因素，缺乏透明度和可操作性; 二是军队内部制定的有些法规存在重平时轻战时现象，形成两类法规体系，有些法规仍带有传统的“大陆军”色彩，未能合理地反映各军兵种部队的特殊性，不仅人为浪费立法资源，而且也导致相互内容的不协调; 三是军队各单位制定的部分军事规章并没有严格履行立法程序，号召性、提倡性、说理性的内容和条款过多，重奖轻惩倾向突出，缺乏行为的规范性，语言表述不符合立法体例要求。为提高军事立法质量，应当努力构建军地立法协调工作机制，统筹谋划国防与军队建设的立法事务，积极探索军事立法之科学立法、民主立法的途径与方式，不断拓宽军事法规、规章草案征求部队官兵和专家学者意见的途径和渠道，进一步加大兼容性、综合性、系统性立法比重，扩大社会和部队官兵对新发布的军事法规、规章的知悉度，为依法治军提供及时而充分的法律依据。

　　( 二) 严格执法监督是依法治军的关键因素

　　目前，就军队方面而言，军事执法问题作为依法治军的一个薄弱环节，主要表现为: 一是执法主体不够明确。在部队中，有的首长、机关和职能部门身在执法之中却往往忽略了自己的执法地位，淡化了执法意识，使一些法律、法规颁布后并没有得到很好的执行，形同虚设。二是执法行为不够规范。有些单位和部门“按需执法”，只关注人、财、物方面的待遇和职权，对其他法定义务和责任不甚重视，使一些法律、法规的执行效果大打折扣。三是监督机制缺乏。一些单位对执法工作缺乏有效的检查监督，导致有法不执行、赏罚不严明、监督不得力等现象得不到及时的发现和纠正。上述现象都是依法治军的严重障碍，应当予以纠正。

　　提高军队的严格执法水平，加大从严治军力度，一是要严格规范执法活动。要抓紧制定具体明确的法律规范，促进军事执法部门的组织建设和程序制度建设，建立严格的执法制度，增强法律法规的可操作性，明确各个职能部门应承担的执法职责，充分发挥其在执法监督检查中的作用，增强执法的有效性。二是健全执法机制。如今部队中出现的涉法问题有的没人管，有的又争着管，根本原因还是机制不合理，部门利益在作祟。应当健全执法组织机制，加强各执法部门之间的相互协调，增强执法效果。

　　军队编制体制和机构改革必须兼顾法治建设的特殊需要，为形成特别有效的执法监督机制创造必要条件，保障依法治军方针的组织落实。

　　三是要加强执法队伍建设，对执法部门的干部要进行必要的培训，可通过军队院校对执法干部进行正规的法律培训以提高其执法意识和水平，并建立正规的选拔、任免、考核、晋升、奖惩制度，充分调动执法干部提高业务素质和执法水平的积极性。四是加强执法监督检查工作。

　　有效的监督是严格执法的保证。监督机制不完善，必然导致执法监督的软弱无力。一方面，国家和军队制定的监督国防和军队建设事务方面的法律、法规制度需要进一步健全和完善，确保在监督军队及其各级领导和机关的执法行为方面能够切实有效地发挥作用; 另一方面，应当逐步改变对军事法规、规章的执法监督分散在各业务有关部门，形成“自己立章程、自己抓贯彻、自己查自己”的现象，构建自我约束、权力制约与权利监督相结合的执法监督制约机制，确保“加大依法治军、从严治军力度”落到实处。

　　从广义上理解，各级人大、政府与军事机关一样，都是国家法律、法规的重要执法机关，也是国家法律、法规的实施主体，他们能否切实做到“有法必依、执法必严、违法必究”，直接关系到依法治国方略能否如期实现。因此，国家和地方有关部门应当借鉴过去的经验做法，加强与军队有关部门的密切配合，依法履职尽责，切实抓好与国防和军队建设相关的重要法律、法规的贯彻落实，通过定期开展经常性的联合执法检查活动，及时处罚各类危害国防利益的违法犯罪行为，增强全民的国防观念，促进国防法治建设的整体进展。当然，军队是依法治军的重点，在执法监督问题上不仅不应成为国家法律执法监督的盲区，而且还应当严于律己，标准更高，做得更好。

　　( 三) 改革军事司法制度是依法治军的重要保障

　　军事法院、军事检察院是国家设置在军队的专门司法机关，其职能是通过依法独立公正行使审判权、检察权，提高办案效益和质量，为依法治军提供有力的司法保障。多年来，由于各方面的原因，军队有些单位“报喜不报忧”，对发生的事故案件隐瞒不报，大事化小，小事化了，导致有的军事法院、军事检察院受理的案件逐年减少，甚至已经多年没有刑事案件可办。

　　这种现象的存在，不仅影响国家司法制度的统一，损害了军事司法的权威和严肃性，而且也弱化了军队司法机关的专属职能，长此以往，弊端甚多。近些年来，军队司法工作机制和制度改革虽有起色，但成效甚微。军队司法机关要做到“公正司法”，充分发挥其在“夯实依法治军、从严治军这个强军之基，保持人民军队长期形成的良好形象”

　　中的作用，就必须按照党的十八大报告的要求，在“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关依法独立公正行使审判权、检察权”方面使实劲，着实力。

　　一是加强组织保障。要按照公正司法和严格执法的要求，依据宪法和法律、军事法规，进一步改进军事司法机关的机构设置、职权划分和管理制度等，依法厘清军队党委、政治机关与办案机关的关系，建立权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的军事司法工作领导机制和运行机制。各级党委、首长必须支持和督促军事司法机关和有关职能部门坚决依法查处违法犯罪行为，建立健全针对有案不查、隐案不报、姑息包庇现象的问责查处制度。应当通过制定《军事法院组织法》《军事检察院组织法》切实解决目前在军队机构设置和管理体制、办理各类案件的权限、效力和条件等方面存在的问题，进一步理顺国家与军队司法机关之间的领导( 指导) 、人事任免、案件受理及其他工作关系。

　　这不仅是贯彻落实《宪法》相关条款规定的客观需要，也是保证军队司法机关自身建设的现实需要。

　　二是加强队伍保障。要结合《法官法》《检察官法》的修订和施行，尽快出台提高军法、军检干部素质的一些制度和举措。抬高进入军事法院、军事检察院的“门槛”，坚持军队司法人员的选拔与国家司法考试制度的有机结合，并严格按照宪法和法律的有关规定、坚持依法选配、任免军队司法干部。要妥善处理国家司法机关与军队政法部门对军队司法干部的交叉管理关系，下大力提高司法干部的综合素质，培养和造就一批思想好、作风实、业务精、清正廉洁并相对稳定的军队司法队伍，确保他们胜任本职工作，能够排除各种干扰，依法独立公正行使审判权和检察权。

　　三是加强硬件保障。要着眼军队司法机关办案职能的行使和扩大，逐步改善执法条件，在办案经费、装备器材、基本建设等方面给予必要的投入和扶持，不断增强军队政法工作的活力。

　　四是加强军队律师工作。我军自 20 世纪80 年代中期以来已经逐步形成了一支规模可观的军队律师和法律咨询员队伍。据统计，截至 2011 年 12 月，全军共设 268 个法律顾问处，有 1342 名军队律师，旅团级单位设法律咨询站1600 多个，基层法律咨询员达 2． 5 万名。

　　他们常年活跃在全军各部队基层，为广大官兵排忧解难发挥着重要作用，也成为依法治军的一支重要力量。以往军队律师大多是在诉讼和非诉讼纠纷中为军队单位和官兵提供服务，今后应当逐步改变工作重点，注重提高各级领导和机关运用法治思维和法治方式的能力，为依法决策、依法管理、依法办事、依法带兵提供法律服务。要结合《刑事诉讼法》《民事诉讼法》等法律的修改，进一步完善保障军队律师依法履行职责的法规制度。通过制定《军队律师管理条例》，明确军队律师的管理体制、职责范围、任务和办案程序、奖励与惩处等内容，保证军队律师依法、有效地履行职责.
　　
　　( 四) 增强领导干部法律意识是依法治军的关键所在

　　无论是军事立法，还是军事司法、执法或者尊法、守法，最根本的还有待于全民、全军官兵的法治理念的增强，只有对依法治军的科学内涵和精神实质有足够的认识，才能确保优良的立法、严格的执法和自觉的守法顺利实现。其中，一切国家机关和武装力量特别是军队领导干部运用法治思维和法治方式能力的提升，是落实依法治军理念的重要思想基础。只有他们的法律意识增强了，才能确保全面推进依法治国目标的如期实现，才能确保依法治军落到实处。近年来，一些部队党委已经把合法性审查和法律风险评估作为依法决策的重要环节和必经程序，要求承办部门对决策方案的相关法律依据作出说明，这一做法对提高领导决策效率、保证决策的科学性效果显着。

　　然而，我们也要看到，党中央、中央军委明确提出依法治军的要求毕竟只有短短的 20 多年时间。长期以来，由于受战争年代的特殊需要和“人治”观念的影响，加上军队管理的特殊性，运用行政命令和政策调解各种矛盾、治理军队成为主要手段，“重人治、轻法治”、“一个将军一个令”的现象在部队中不同程度地存在。

　　不懂执法、以权代法、以情代法、以政策代法、赏罚不明等问题至今仍很突出。“法之不行，自上犯之”，其症结还是来自上面。有的军队领导干部抓工作不去认真研究相关的军事法规、军事规章，搞训练的不学习、研究训练条例和训练大纲，抓管理的不熟悉共同条令的基本内容，造成部队管理工作中随意性很大，条令条例不被重视，有的甚至以权压法，以言代法，损害了领导机关和领导干部的形象，也不利于依法治军方针的贯彻落实; 有的领导干部法治观念淡薄，把贯彻条令条例理解为“走走步、整整铺，穿衣戴帽扫扫路”，使依法治军简单化、庸俗化; 有的把“法治”的重点放在基层，一说起依法治军，就视为“依法治兵”、“以罚治军”等，作为执法主体的领导和机关往往处在“法治”的“空档”上，导致严下不严上、严兵不严官的情况出现，等等。如果不从根本上改变这类倾向，依法治军就难以顺利贯彻施行，也难以适应党的十八大对国防和军队现代化提出的新要求。

　　为此，必须使广大官兵尤其是军队各级领导干部充分认识到，政策调控和行政命令是一个历史的范畴，在依法执政、依法治国的形势下，应当逐步改变单纯依靠“令治”、“人治”的做法，确立以法律手段为主的依法治军新理念。各级领导机关和干部严格按照法律法规指导部队建设，从事务性的直接领导转变为依法管理指导，从“文山会海”抓落实转化为严格执法抓落实，才能真正实现我军的正规化建设向更高水平发展。

　　改变思维方式，澄清模糊观念，是当前贯彻依法治军方针必需加以解决的首要问题。军队各级领导干部应当努力实现思维模式和思想观念的转变: 一是从习惯于“治事”向注重“治法”转变。要积极适应以现代化、正规化、法制化为标志的治军方式的变革，学会运用法规制度约束自己，规范部队。牢固树立抓好法规落实是领导干部和机关基本职责的观念，切实把工作的注意力从侧重于管具体事务、管具体人，转到侧重于管法规监督执行，管制定和完善配套规章制度上来，牢固树立依法决策、依法办事的观念，自觉运用法律、法规制度规范部队建设的各项工作及其一切活动。二是从偏重管他人向管自己转变。要从领导干部和领导机关抓起，严下先严上，严兵先严官。领导干部和各级机关抓法规制度教育首先要从自己抓起，落实条令条例首先要从自己做起，部队出了问题首先要从自己查起，切实在履行职责、落实制度、遵纪守法、维护形象上带好头，真正做到领导给部属作表率、机关给部队做表率、干部给战士做表率。明确各级领导机关和职能部门都与依法治军密切相关，军队各级领导机关的指挥、管理、保障过程实际上就是依法治军方针的实现和实施过程。各级领导机关和职能部门应该充分认识自己的责任，增强依法治军的意识，带动部属积极学习法律、法规，特别是熟悉和掌握与本职工作密切相关的军事法律、军事法规和军事规章，而且还要身先士卒、率先垂范，在依法治军中作出榜样。三是从偏重文电、讲话、会议向注重发挥法规效能转变。随着中国特色法律体系和军事法规体系的形成，不断健全和完善的法规制度已经覆盖国防和军队建设的各个方面，成为指导工作、处理事务、调整各方面关系的基本依据和准则。因此，军队各级领导和机关必须“强化依法治军观念，下决心解决有法不依的问题，克服主要靠会议、文件、讲话指导工作的习惯做法。今后，凡是军事法律法规和规章有明确规定的，就不要再发文件、作指示”。

　　多年来，军队那种主要依靠文电、讲话、会议等指导工作的传统做法，不仅使凝聚治军精髓的大量已经制定的法规制度形同虚设，浪费大量立法资源，而且导致“首长累、机关忙、基层乱”现象屡禁不止，影响我军在社会上的良好形象。