建立军事法律顾问制度的探讨

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出： “建立军事法律顾问制度，在各级领导机关设立军事法律顾问，完善重大决策和军事行动法律咨询保障制度。”建立军事法律顾问制度是十八届四中全会提出的明确要求。本文拟初步探讨建立军事法律顾问制度的重要意义，分析介绍世界发达国家军事法律顾问制度建设的基本情况，提出构建军事法律顾问制度的具体设想。

　　一、建立军事法律顾问制度的重要意义

　　建立军事法律顾问制度是十八届四中全会全面推进依法治国的重大举措，是深入推进依法治军从严治军的客观要求，是提高军队法律服务保障能力的现实需要。

　　（ 一） 全面推进依法治国的重大举措

　　十八大以来，我国社会主义法治建设进入全面发展的新的历史时期，各项法治建设新制度新措施纷纷出台。十八届三中全会提出，要普遍建立法律顾问制度。十八届四中全会进一步明确提出建立政府法律顾问制度和军事法律顾问制度。“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”“建立军事法律顾问制度，在各级领导机关设立军事法律顾问，完善重大决策和军事行动法律咨询保障制度。”[1]

　　从类型上看，我国法律顾问主要包括个人法律顾问、企事业单位法律顾问、政府法律顾问和军事法律顾问。现阶段，理论界对于企事业单位法律顾问制度研究较为深入，著述颇丰，对于政府法律顾问制度和军事法律顾问制度则鲜有涉及。由于政府法律顾问制度事关依法行政、建设社会主义法治政府，军事法律顾问制度事关依法治军、建设中国特色法治军队，十八届四中全会《决定》对此予以专门规定。由此可见，建立军事法律顾问制度被纳入国家法律顾问制度建设的整体部署。研究构建科学完善的军事法律顾问制度，是贯彻落实十八届三中全会和四中全会精神的具体步骤。

　　（ 二） 深入推进依法治军从严治军的客观要求

　　十八届四中全会对新时期深入推进依法治军从严治军提出了总体目标并进行了全面布局。《决定》指出，要紧紧围绕党在新形势下的强军目标，创新发展依法治军理论和实践，构建完善的中国特色军事法治体系，提高国防和军队建设法治化水平，并从健全军事法规制度体系、加大军事法规执行力度、健全军事法制工作体制、改革军事司法体制机制等方面提出了明确要求。军事法律顾问是中国特色军事法治建设的重要元素，深入推进依法治军从严治军的每一个环节、每一项举措，都离不开军事法律顾问的广泛参与。在军事立法方面，军事法律顾问具有丰富的军事法治实践经验，吸收军事法律顾问参与立法，有利于提高军事立法的科学化民主化水平。在军事行政执法方面，充分发挥军事法律顾问的审查把关和咨询服务作用，有利于在全军形成党委依法决策、机关依法指导、部队依法行动、官兵依法履职的良好局面，对于建设一支具有中国特色的法治军队具有重要意义。在军事司法建设与改革方面，军事法律顾问对于深化军事司法体制改革，建设公正高效权威的军事司法体制，维护国家军事利益和军人合法权利，也具有不可替代的重要作用。构建军事法律顾问制度，不仅是十八届四中全会对深入推进依法治军从严治军提出的一项具体举措，而且是保证中国特色军事法治建设其他改革措施顺利进行的有效途径。

　　（ 三） 提高军队法律服务保障能力的现实需要

　　目前，我国军队法律服务保障任务主要由军队律师承担。我国军队律师制度自 1993 年建立以来，在军委总部和部队各级领导机关的关心支持下，司法行政和法律服务工作取得长足进步，军队律师队伍已成为推动部队建设科学发展、促进部队安全稳定的一支重要力量。尽管我国军队律师制度建设取得了显著成效，但是现行军队律师制度仍然存在一些亟需解决的问题，不能完全满足新形势下提高军队法律服务保障能力的现实需要。一是军队律师法规制度不完善。尽管我国《律师法》授权国务院和中央军委制定军队律师管理的具体办法，但是迄今为止，我国尚未出台正式的军队律师法规。二是军队律师编制体制不健全。首先，军队律师队伍不仅规模较小、整体数量不足，远远不能适应军事法治建设和实现强军目标的需要； 其次，军队律师设置不合理，最低设置在师旅一级，团以下单位没有设置，并且各级单位一般只设一名专职军队律师，上述配置方式不能满足基层官兵对法律服务的需要； 再次，军队律师兼职现象比较突出，兼职律师除了要做好法律服务工作之外，本身还有本职工作要做，法律服务的质量难以保证。三是军队律师职能发挥不充分。由于军队律师缺乏相对独立性和系统性，特别是部分领导干部和机关法律意识和依法办事能力不强，影响和制约了军队律师职能作用的充分发挥。四是军队律师经费保障不足。由于军队律师的法律服务是无偿的，且目前大多数单位法律服务经费极其有限，有的单位甚至连基本的办案经费都得不到保障，导致军队律师工作缺乏动力，积极性不高。由于我国军队律师制度建设存在上述问题，应及时建立军事法律顾问制度，以弥补军队法律服务保障功能的不足。

　　二、军事法律顾问制度的域外考察

　　现代世界各国都十分重视运用军事法律顾问在军队建设和战争中的作用。军事法律顾问不仅为武装力量建设和军队管理提供法律服务，而且在战争中的法律职能日益凸显。从近年来发生的几场带有信息化背景的局部战争来看，军事法律顾问充分运用战争法、国际人道法、海洋法等法律，在为本国争取军事斗争合法性和政治外交主动权，为军事行动计划和执行提供法律意见建议，为军队完成作战任务提供法律保障等方面发挥了重要作用。

　　（ 一） 英国的军事法律顾问制度

　　英国的军事法律顾问称为军法顾问，设置在国防部和陆海空三军。国防部和皇家海军设有军法总署，分别负责陆军、皇家空军和皇家海军的军法顾问工作。军法总署署长又为军法总顾问，系高级文职官员，由上议院提名，女皇任命，完全独立于国防部和海军之外。在军法总署任职的军法顾问也是文职官员，都是英国律师协会会员，并要求具有 5年以上律师工作资历。在陆军和皇家空军的各指挥部设有军法顾问，均由现役军官担任，必须取得律师资格，是英国律师协会会员，并具有 2 年以上律师工作经验。海军舰队的军法顾问，往往被任命为后勤补给军官，从事军法顾问工作。英国军法顾问的主要任务是： （ 1） 协助有权召集军事审判法庭的指挥官，对法庭所遇到的各种法律问题提供咨询；（ 2） 在复杂案件中协助起草指控书； （ 3） 在复杂案件中担任公诉人； （ 4） 对简易审判遇到的法律问题，担任指挥官的法律顾问； （ 5） 协助调查委员会进行调查询问，特别是事关公众或军种利益的重大问题，要对有权召集调查的指挥官提供法律咨询； （ 6） 在部队进行有关军法、军纪、军法审判、军人权利和战争法等法律教育； （ 7） 对军事立法事务提供法律建议； （ 8） 对国防部或各指挥部提出的法律问题提供法律服务； （ 9） 根据法律帮助计划向军人及其家属提供法律帮助； （ 10） 为其他军种的被告辩护，如陆军的军法顾问为空军的被告辩护，空军的军法顾问为陆军的被告辩护； （ 11） 海军的军法顾问对重大疑难案件可以由海军将官授权，军法顾问直接组成高级军事审判法庭审理案件。

　　（ 二） 美国的军事法律顾问制度

　　美国的军事法律顾问亦称军法顾问，陆海空军和海岸警卫队均有设置。各军种军法顾问的任命，根据所在军种的军法总署的推荐决定，而海军陆战队军法顾问的任命则根据海军陆战队司令的指示决定。曾经担任过某一案件的陪审员、军事法官、军事检察官、助理军事检察官、辩护律师、助理辩护律师或者军事调查官的人，不得再担任对此案件行使复审权的指挥官的法律顾问。军法总署署长或其高级助理经常检查所监督范围内军事司法之运转。军事法庭召集人应当随时就有关军事司法事务与他的军法顾问助理直接联系； 各级司令部的军法顾问助理有权与上级或者下级司令部的军法顾问助理，或者军法总署直接联系。军法顾问被委派在美国政府民事部门任职时，应当依照有关机构的请求，履行此类职务，包括在民事和刑事案件中代表美国政府一方起诉或者应诉。国防部长或者国土安全部部长在涉及非执行海军现役勤务的海岸警卫队的事务时，应当制定相关法规，规定军法顾问依法被委派在美国政府中协助工作时的补偿条件。

　　（ 三） 法国的军事法律顾问制度

　　法国军队长期以来不断完善其法律机构，建立起比较全面的法律顾问制度。法国国防部、军队各总部机关和部队都设有法律咨询机构。国防部军务与社会关系总局是专门负责法律事务的机构，具有立法和咨询两种职能： 按管辖权限，负责起草有关国防和军队建设的法令； 担任国防部长的法律顾问，代表国防部处理有关法律咨询和诉讼事务。军队各总部机关也设有法律顾问机构，陆军参谋部在军需局行政处内设诉讼与法律研究科，空军参谋部在装备总局行政财务处内设市场与法律顾问科，武器装备部下设法律顾问处，航空制造局行政处内设合同、行政与法律顾问科。部队团以上单位均设有法律顾问机构，每个团设有行政与社会司法咨询处，由 1 名军官负责，设 2-3 名法律顾问。法国军队法律咨询机构的主要职责是： 制订与本部门业务有关的条令、条例； 提出制订有关法律的建议； 作为部门领导的法律顾问，提供有关业务咨询，并代表本部门通过司法途径解决纠纷。

　　（ 四） 德国的军事法律顾问制度

　　德国军队亦设立有专门的法律顾问。德国国防部下设有管理与法律司，负责军队的法律顾问工作。部队中设有法律顾问职务的有以下 3 类单位：

　　（ 1） 师级单位以及相当于师级的军区司令部； （ 2） 军级单位及相当于军级的本土防御司令部； （ 3） 各军种（ 陆、海、空） 司令部。另外，在某些部门也设有专门处理法律事务的机构，如国防部下属装备部中设有经济与法律事务局，负责处理经济与法律方面的事务。军事法律顾问直接从属于各级指挥官，在某种意义上可以说是各级军事首长的个人法律顾问。

　　因此，法律顾问不列入各级指挥部门的编制，但各级指挥部门的负责人在一些涉及法律的问题上亦须听取法律顾问的意见。法律顾问一般只起咨询服务的作用，无权作出决定。法律顾问在业务上只受上一级法律顾问或国防部管理与法律司的指导。

　　军事法律顾问的任务主要包括： （ 1） 给各级司令长官在涉法问题上提出建议，如发布命令、作出决定或进行演习是否符合法律规定，惩罚措施是否合理，以及军民合作中遇到的法律问题等； （ 2） 在军队的法律诉讼程序中担任检察官或律师，提出控诉或辩护，或者充当民事诉讼军方的诉讼代理人； （ 3） 负责监督所在单位的军官的法律教育工作，并承担重要法律的授课。军队士兵个人的涉法事宜，不由法律顾问来处理，而由另外的专门服务机构来管理这方面事务。为了使法律顾问工作得以顺利开展，德军还制订有《防止滥用法律顾问工作法》。

　　三、构建我国军事法律顾问制度的几点设想

　　为规范我国军事法律顾问制度建设，笔者建议，由中央军委制定颁布《军事法律顾问条例》，明确军事法律顾问的任职资格、选拔设置、职责权限、经费保障等，使军事法律顾问制度建设做到有法可依，有章可循。

　　（ 一） 军事法律顾问的任职资格

　　担任军事法律顾问应当符合以下条件： （ 1） 具有中华人民共和国国籍； （ 2） 拥护党的路线、方针、政策，遵守国家宪法、法律和军事法规； （ 3） 年满 25周岁； （ 4） 具有法学专业本科以上学历； （ 5） 通过国家司法资格考试或者具有高等院校、科研机构副高级以上职称，并通过中央军委组织的军事法律顾问资格考试； （ 6） 具有法律工作 3 年以上实践经历。以下人员不得担任军事法律顾问： （ 1） 曾因犯罪受过刑事处罚的； （ 2） 曾被开除军籍、剥夺军衔的。

　　（ 二） 军事法律顾问的选拔设置

　　1. 选拔。建立全军军事法律顾问人才库，经过严格的筛选程序和培训，从获得军事法律顾问资格者中选拔。军事法律顾问的来源包括： 军队律师；高等院校或科研机构具有副高级以上职称的法学专家； 军事司法机关实践经验丰富、法学理论水平高的司法干部。

　　2. 设置。在部队团以上单位配置军事法律顾问。根据部队的性质和承担的任务不同，可聘请具有相应业务专长的军事法律顾问。

　　3. 管理。建立专职军事法律顾问和兼职军事法律顾问相结合的制度。专职军事法律顾问设置在部队政治机关，考虑到军事法律顾问队伍的稳定性，由军队律师担任军事法律顾问的，实行专业技术职务。

　　（ 三） 军事法律顾问的职责权限

　　军事法律顾问的职责权限主要包括： （ 1） 为部队首长和党委重大决策提供法律咨询。部队各级业务部门对于涉及部队建设的重大事项，提交部队首长和党委决策前，应交由军事法律顾问进行法律审查。部队首长和党委研究重大决策事项，应有军事法律顾问列席会议。（ 2） 为部队机关重大业务活动进行法律评估，提供法律意见。部队机关进行重要业务活动前应征询军事法律顾问的意见建议，以保证业务活动的内容和程序合法。（ 3） 参与部队重大工程项目、物资采购以及其他重要合同的签订，凡是涉及部队建设重要事项的合同，必须先由军事法律顾问审查签字，否则部队首长和机关不得批准，财务部门不得拨付相关经费。（ 4） 参与军事法规、军事规章和规范性文件的起草修改，并进行合法性审查，凡是未经军事法律顾问审查把关的，不得通过和颁布。（ 5） 协调处理部队执行多样化军事任务中的涉法问题。多样化军事任务的启动、武器装备的使用、后勤保障、军地军政关系的协调处理以及其他执行任务过程出现的涉法问题，应充分征求军事法律顾问的意见建议。（ 6） 参与联合军演、海外撤侨等涉外军事活动的谈判、磋商，参与军事条约的缔结。（ 7） 战时就军事行动提供法律意见，参与制定和审查军事行动计划、审查攻击目标、作战方法和使用武器是否合法，参与战俘管理工作，协助解决军事补偿、军事赔偿等事项。

　　（ 四） 军事法律顾问的经费保障

　　设立军事法律顾问专项经费，实行专款专用，为保证军事法律顾问工作的正常开展，提供充足的经费支持。军事法律顾问制度作为一项全新的军事法律制度，与军队律师制度既有联系又有区别，其制度构建既要充分借鉴我国军队律师制度和世界发达国家军事法律顾问制度建设的成功经验，又要充分考虑现阶段国防和军队改革的客观形势。构建科学合理的军事法律顾问制度，为深入推进依法治军从严治军、建设中国特色军事法治体系提高优质高效的法律服务保障，是当前重要而紧迫的任务。

　　参考文献：

　　[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[Z]. 北京： 人民出版社，2014.

　　[2]世界军事年鉴（ 1993-1994） [M]. 北京： 解放军出版社，1995.