军用民用通信结合式发展实践面临的问题与解决思路

　　军民融合式发展是国家经济发展和国防建设的重大战略决策，是我军作战能力生成和提高及战争潜力转化的实际举措。新世纪新阶段，我军通信建设要深入贯彻军民融合的战略思想，本着“能利用民间资源的就不自己铺摊子，能纳入国家经济科技发展体系的就不另起炉灶”的原则，将军事通信发展融入国民经济体系之中，“搭”地方通信发展的快车发展我军通信事业，走出一条投入少、效益高的军民通信融合式发展之路。

　　一、军民通信融合式发展的实践

　　1.1 革命战争年代以军为主合建军民通信

　　革命战争时期，武装斗争的性质，决定了通信建设必然是以军队为主。抗日战争时期，军委三局负责保障党中央、边区政府和中央军委党政军各系统的通信联络任务。在通信建设上，根据不同的需要，分别组建了8个无线电网和延安电信局，延安电信局主要负责建设和管理边区政府部门的通信。从此，民用通信开始与军事通信系统分离并逐渐发展成为独立的通信系统。解放战争时期，军委三局适应新形势下的作战要求，建立了中央战略通信、战区通信和地方通信组织，统一负责党中央、中央军委和根据地政府的通信保障，为新中国政权的创建建立了功勋。

　　1.2 建国初期军民通信在协调中快速发展

　　新中国成立后，为保障党中央对全国的领导，适应国家经济建设和人民群众生活的需要，中央决定党政军通信分系统建设，分别成立国家邮电部和军委通信部，国家通信网由一个公用电信网（即国家电信网）和两个专用电信网（即军队和铁路通信网）组成.

　　在有线电通信建设上，军队规定，凡是邮电系统已建架空明线而又有空线位的，一律租杆挂线不再新立杆路，只有那些军队需要而邮电部又无既设线路的地方则军队自行建设.根据这一规定，1950年，军队通过在邮电部北京至南京、上海、满洲里、广州的长途干线上加挂铁线或自建的方式，建立起军事长途干线网.为加强对入朝志愿军的指挥，军委总部和邮电部于1953年4月20日提前架通入朝通信线路，保障了国内对前线的作战指挥.在无线电台通信网建设上，规定了总部领导机关和各级无线电台配置的程式和数量，确定了海、空军根据各自的通信特点，分别建立专用短波无线电通信系统.50年代中期，为加强战备，党中央、中央军委决定，由军队负责建设和管理以军用为主兼顾党政机关的地下指挥所，与其配套的短波无线电收发信台也随之建设.

　　至此，军用无线电通信网形成初具规模的独立系统.这样，在建国初期百废待兴的艰苦条件下，依靠军民结合的威力，迅速建立起各战略方向、各大中城市、各边防哨卡的通信网络，保障了党中央、中央军委的指挥，对于完成当时的剿匪、卫边任务和夺取抗美援朝战争的胜利，提供了顺畅的通信保障，作出了重要贡献.

　　1.3 改革开放时期，军民通信合建硕果累累

　　改革开放以来，全国以经济建设为中心，国家邮电通信被确定为重点建设的信息基础产业。在政策指导下，采取国家投资、地方集资、企业融资等方式，短时间内取得了引人注目的成就：线路光缆化、交换程控化、技术数字化、管理智能化；交换技术、传输方式、终端设备、服务质量、业务种类、运营模式等都取得了突飞猛进的发展.

　　然而，军地通信的反差越来越大.1991年军委江主席“军民结合、平战结合”的指示，为军事通信指明了方向，军民通信再度合建。首先是1994年军民合建光缆干线工程正式启动，在5年多时间里，全军先后投入建设的兵力多达100余万人次，用自己的双手构架起贯通大江南北、连接欧亚大陆的光缆干线网。国家光缆干线网的建成，一举改变了国家和军队信息基础设施长期落后的局面，沿线部队搭线进入国家通信网，一步跨入光电时代。其次是开展了军民联合科研攻关，积极吸收和引用先进的民用通信技术和通信设备，避免了重复开发和科研。军民通信发展呈现出干线合建、科研合作、设备合维、保障共施、人才合育的良好局面。

　　进入新世纪新阶段，党中央站在国家安全和战略全局的高度，提出了军民融合式发展的战略思想。根据军事斗争准备的需要，抓住国家提升通信领域基础设施水平的机遇，军事通信建设在军民融合中不断提升。地方各级政府对基础设施建设贯彻军事需求给予有力支持，完成了一批民用通信基础设施附带军事通信设施项目建设。其中依托联通公众网建设军队CDMA移动通信系统是继军民合建光缆网后，又一次军民结合的典型，探索了“民建民用民管、军用可控可管”发展军事通信的新模式.

　　二、当前军民通信融合式发展存在的主要问题

　　当前，我国通信产业迅猛发展，国家和地方通信基础设施不断完备，产生了一批具有自主知识产权和世界先进水平的科技成果，积蓄了相当数量的军民通用通信技术、通信人才和通信设施，为军事通信建设充分利用国家通信资源创造了良好条件.

　　然而由于种种原因，目前我军军事通信发展滞后于民用通信，在推进军民通信融合式发展方面，尽管取得了较大成绩，但仍然存在许多问题，主要有以下几点.

　　2.1 军民分离的管理体制问题没有从根本上得到解决

　　受计划经济的长期影响，我国在管理体制上形成了军民分离的结构，军民之间缺乏沟通，致使科研项目重复立项，造成国家资源的浪费.

　　一方面，管理机制军民分离

　　尽管我国民用项目和军事项目都有各自的综合计划管理部门，但部门之间相对独立，缺乏有效的沟通和交流.同时，军用技术的应用转化受到限制，影响到国防生产潜力的发挥.

　　另一方面，军工行业垄断

　　军工行业厂商对军工产业实行垄断、封闭，不仅是军民之间分割，而且在同行业部门之间、集团之间由于利益原因也有很强的隔离倾向.

　　这种垄断和封闭造成大量的国家投入而不计产出，效率低下，跟不上日新月异的通信技术发展，没有继续进行技术革新的动力，军工企业缺乏主动性、创造性、积极性.

　　在军民融合模式下，军事通信和民用通信在规划、建设、维护等多方面应该相互渗透、互相促进，形成一个信息互通、资源共享、良性互动的整体，而我国军民分离的管理体制是军民通信融合式发展的最大障碍.

　　2.2 缺乏军民通信融合式发展的统筹规划

　　军民通信融合式发展是一项战略性和全局性很强的工程，必须由高层权威机构进行决策，统一制定发展战略，依靠各级政府和军队管理部门合力推进。规划是预先设计和行动指南，关系到军民通信融合式发展的战略全局，而目前我国已有的军民融合式通信共建项目多为局部性和临时性协调结果，缺乏长远规划.造成这一问题的原因一是军民融合式发展的组织、协调等制度不健全，二是军民通信发展的不平衡.

　　2.3 军民通信融合式发展的法规政策有待完善

　　一方面，军民融合的政策有待健全。主要有军品市场的准入与退出制度不完善、军民两用技术标准不配套、信息资源共享和数据互通不顺畅、投资和税收优惠政策不完备等。另一方面，法律法规有待完善。近年来，国家出台了《国防动员法》、《国防教育法》等一批有关军民融合的法律、规章、政策性文件等，军民融合式发展的法律环境不断改善。在军民通信融合领域，就军事通信规划、建设以及网络运行管理等方面也已出台不少相关的条令、条例和规章制度。但是，这些法规多数层次较低，存在盲点、空白点甚至相互冲突的矛盾，有些法规内容已不适应时代要求，法律保障的体系尚未建立.

　　三、推进军民通信融合式发展的对策

　　军民通信融合式发展，涉及军队和地方两个体系、军事和经济两个领域、战时和平时多个方面，是一项战略性和全局性很强的系统工程，需要建立健全国家层面和地方层面的军地领导和协调体制机制，加强战略决策和统筹规划，构建科学完备的政策和法规体系，确保融合式发展的顺利推进.

　　3.1 建立科学高效的领导和协调体制

　　实现军民通信融合式发展，亟需解决的关键问题就是破除现行军民分割、自成体系、封闭运行的体制束缚，建立国家全方位推进军民通信融合的领导和协调体制.

　　首先应建立国家层面上的领导和协调体制，加强融合式发展的总体规划和综合协调，设立统管军民通信融合式发展的专门机构.

　　其次要完善地方各级政府领导军民通信融合的管理体制.统筹在高层，落实在基层，地方各级政府的实体机构，可以统一组织其管辖范围内的军民通信融合工作.通过建立全国统一的军民融合领导和协调体制，设立权威的军民高层领导协调机构，同时加快完善地方各级政府军民融合的实体机构设置，明确各自职责，保证军民通信融合式发展始终处于科学的决策和领导之下.

　　3.2 统筹规划，搞好顶层设计

　　推动军民通信融合式发展，是一项全局性任务，需要立足现有实际，着眼长远发展，统筹兼顾，整体规划，将军事通信建设规划融入国家和地方的总体发展规划之中，以实现军民通信的同步建设、整体推进和融合发展。一是军事机关要发挥好主导作用，主动与国家和地区的经济发展战略接轨，把军队通信建设纳入国家和地方通信基本建设规划体系中去。二是地方党委、政府要发挥好主体作用，把通信建设融合问题纳入党政领导职责，纳入经济和社会发展规划，加大组织领导，尤其要对涉及通信业务的工业和信息化部门、通信管理局、长途传输局和通信运营商提出明确要求，检查落实情况。三是国防科技部门要加强调查研究，综合了解部队通信需求和地方通信建设实力，提出适应军事需求的建议，增强军民融合的针对性、有效性。

　　3.3 完善政策法规，将军民通信融合式发展纳入法制化、正规化轨道

　　军民融合式发展涉及领域广、部门多、要求高，应发挥政策的导向调控作用和法规的规范、约束作用，使军民通信融合式发展走上规范化、法制化道路.

　　在政策方面，一是制定适应军民通信融合式发展的投资政策、税收优惠政策、知识产权保护政策，吸引更多的民营企业参与通信建设，壮大军民通信发展的参与实体；二是实施国家标准化战略，及时修订和完善军用标准和规范，实现军民通信技术标准的统一，加快建立国家标准、军用标准、行业标准协调互补的标准体系;三是健全和完善招投标和资质认证、保密管理、专家评审、审计验收等制度，建立军民通信融合式发展市场化运作的良好秩序.在法规方面，一是尽快出台军民通信融合式发展的基础性法律规范，划清军地双方在融合式发展方面的权利、义务和责任；二是完善和配套军民通信融合式发展的法律体系，可将近年来军民通信融合式发展形成的成功经验、做法固化为可执行性的法规制度，为军民通信融合式发展提供有力的法律保障.

　　在推进军民通信融合式发展中，还应把握好以下两个问题：一是要把握好融合的度.在融合过程中对军事特色鲜明的核心能力必须采取有效的政策和措施，以确保军事技术优势，而不是把军事通信发展全部推向社会.二是要实现安全保密.在将先进民用通信技术融入军队时，必须把好安全保密关，制定安全措施，实施安全管理，防止军事信息外泄，确保军事通信的安全性和保密性.