华东地区中小学教育“区域一体化”制度调研

　　新中国成立以来，我国教育制度是一种双重的二元教育制度。其表现形式是，在城市和农村之间、城市中心区与郊区之间出现整体性的分割，形成 “城市教育”和 “农村教育”之间、 “中心城区”与 “郊区”之间的差异，后者即为市域内的差异。近年来，虽然国家大力提倡义务教育均衡发展，但是要想改变过去形成的教育资源分配体制在市域内造成的教育发展非均衡化的格局，并非一日之功。当前，从中央到省、市，各级教育行政部门都在积极探索推进义务教育均衡发展的策略，上海的 “薄弱学校改造”、杭州的 “名校集团化战略”、大连的 “变教师 ‘学校人’为‘区域人’”等政策相继出台，目的就是在市域范围内，扩大优质教育资源的覆盖面，减小校际间乃至区域间的差距。

　　然而，具体到上述城市义务教育阶段的学校，中央和省级政府并不直接管理； 区 （ 县） 级政府承担着区域内教育公共服务提供的主要责任，而在义务教育均衡化改革过程中，教育部和各省教育厅出台的相关文件，确立了市级政府对薄弱区（ 县） 的帮扶责任。因此，市级教育行政部门如何协调各个区、学校、教师等环境因素，在市域内开展教育均衡改革就成了研究的关注点。

　　教育研究的一个重要方法就是进行案例研究。

　　2013 年 12 月，笔者对华东地区某市 （ 以下简称 Q市） 的义务教育 “区域一体化”制度进行了实地调研。调研发现，Q 市的 a 区等四个区通过了国务院教育督导委员会组织的义务教育基本均衡发展县督导评估认定，而其余六个区未通过认定，b区就在其中。正值 b 区的 w 企业欲出资新建两所学校，市政府计划实行 “区域一体化”制度改革，即利用两所优质学校 （ a 区的 1 所小学、市教育局局属的1 所中学） 分别扶持 b 区新建的学校 （ 1 所小学、1 所初中） ,其联合办学的时间为3 年。具体来说，“名校”选派一名副校长和3 ~5 名优秀教师流动到 b 区学校担任校长和教学骨干教师； w 企业承担三年的合作办学经费，包括教育培训和教师流动的相关补贴和费用。如前所述，在市域范围内，义务教育管理体制涉及不同层级政府 （ 市政府与区政府） 之间的关系，也涉及不同层级单位 （ 政府、学校、企业） 之间的关系。基于新制度主义理论，研究不同的因素如何相互影响、共同作用于 “区域一体化”制度的问题，无疑是具有现实意义的。

　　一、新制度主义理论对推进 “区域一体化”的启示与借鉴
　　
　　（ 一） 新制度主义对制度环境的理解
　　
　　新制度主义 （ New institutionalism） 兴起于对行为主义和理性选择理论的反思。它在继承了“制度是一种规则体系”的基础上从更广泛的意义上界定了制度，认为 “制度是由为社会行为提供稳定性和有意义的、认知的、规范的和管理的结构与行为组成的”[1].对于 “区域一体化”制度，一方面，中央和省级政府所赋予的教育管理自主权有多大，意味着市级政府的管理触角能够伸向多远； 另一方面，在政府管理义务教育的基本体制下，Q 市政府吸收社会力量，汲取了外部环境里 w 企业的资源。然而，“新组织要素的进入，组织增大了维持自身生存和获得资源的可能性，但也要适应随之而来的外部复杂反应”[2].具体地说，“区域一体化”制度涉及的是优质教育资源配置，也是稀缺性资源的利益冲突问题。引入社会力量不仅要考虑到所获得的社会资源，更要注意到环境中其他行动者所扮演的角色。

　　（ 二） 新制度主义中政府与利益群体的关联
　　
　　在制度环境的作用下，行动者可能促成不同形式的集体合作或协定的产生。通常，行动者具有不相等的权力，只有权力实施得到主流社会规范的支持，权力才会逐渐被合法化为权威。马克斯·韦伯 （ Max Weber） 将权威分为三种： 传统权威、法理权威、感召权威，而 “科层制组织一定是建立在理性-法理权威的基础上的”.[3]

　　在我国，以科层制为组织形式的政府组织，具有严格的规章制度和等级制度，因其独有的强制力量而采取各种制度安排控制着整个社会。在政府组织所处的制度环境中，会围绕着不同利益价值的行动者。

　　政府组织则会出于目标完成的考虑将一些特殊利益群体 “吸纳”进组织的决策核心。正式的吸纳（ formal cooptation） 指组织公开地进行组织规范关系的建立，如正式的人员任命和聘任、合约的签订等，都是组织决策与管理过程参与的体现。[4]

　　在Q 市 “区域一体化” 制度中，相关的区政府、学校、企业组成了特定的利益群体，并在市政府的主导下签订了合作办学协议书。

　　二、Q 市义务教育 “区域一体化”制度的建构
　　
　　（ 一） 制度环境的形成
　　
　　从制度环境看，国家宏观政策的颁布是基层政府教育均衡化改革最重要的驱动因素。2007 年，“优化教育结构，促进义务教育均衡发展”出现在党的十七大报告中，这是对 “义务教育均衡”前所未有的认可。《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （ 2010-2020 年） 》的出台，为义务教育均衡化的深入发展奠定了强大的政策基础。2010 年，教育部发布 《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》。伴随着以上政策的出台，省级相关规定为市一级政府实施具体的教育改革行动提供了依据，也确立了市一级政府对薄弱区 （ 市） 的帮扶责任。而且，省级教育主管部门在政策实施细节中所给予的自主权，又为基层政府的因地制宜提供了空间。与此同时，市级政府 “一把手”也扮演了重要角色，其对教育的重视会促使教育主管部门努力选择新的改革方向，试图打破原有的制度束缚。

　　就本案例而言，在义务教育阶段，Q 市的所有小学和大部分中学是由所在辖区的区政府管理。

　　由于地理位置优越，a 区历史上一直是 Q 市常住人口最多的区域，因此义务教育资源发达，许多百年老校都聚集在此。随着改革开放的深入，城市化进程在 Q 市这个沿海城市表现得更为明显。

　　2012 年，a 区进城务工人员适龄子女入学人数占全区学生比例已经达到 18%,却是各区内最低的。

　　而 b 区，过去交通不便导致常住人口稀少，如今在打造高新技术产业新区的背景下吸引了众多外来人口落户。为满足他们子女的就学需求，b 区政府在积极新建、改扩建学校，配备相应的教师员工。但是，教育事业的发展不是一朝一夕可以完成的，b 区教育力量的相对薄弱带来了 Q 市“市域”内义务教育水平方面的参差不齐，这给 Q市政府进行统筹安排提供了外部制度空间。不仅如此，“区域一体化”制度也满足了 b 区居民对市域内教育均衡发展的愿望。

　　（ 二） 政府与利益群体的磨合
　　
　　从 Q 市来看，教育均衡化改革是在政府部门采取行政和运动为主导方式下进行的，具有明显的政府干预特点。政府对优质教育资源进行配置，看似是政府与资源的关系，实质上是政府与利益群体之间的关系，最终需要各方就这些关系达成契约。这些关系既有纵向上市政府与区政府之间的关系，还有横向上政府与学校、企业之间的关系。以上关系涉及各方的利益安排： a 区派出哪所学校的哪位副校长、哪些教师到 b 区的学校担任校长和骨干教师； 两区的区教育局和两所学校的积极性如何被调动起来； 流动教师的福利待遇如何得到解决； 企业为何愿意参与，从中获得了哪些好处等。这些利益关系所连接成的利益群体环绕在市政府周围 （ 见图 1） ,本文从以下四方面进行分析。【1】

　　
　　1. 市政府与区政府
　　
　　基层政府面临着来自上级政府实现教育均衡化的行政压力。2008 年以来，Q 市政府及办公厅先后印发了 《Q 市推进义务教育均衡发展的意见》《Q 市中小学标准化学校建设计划》《Q 市 2012 年推进区市域内义务教育均衡发展工作方案》等 10个文件，对各区政府义务教育均衡发展工作专门部署。2012 年 Q 市政府 《关于促进教育事业优先发展的意见》明确提出 “各区 （ 市） 政府要以现代化学校建设为契机，在教师、经费、设施等资源配置方面，加大对薄弱学校、农村学校的倾斜力度，提高县域义务教育均衡发展水平，并逐步加强市级对区域间资源配置的统筹，到 2015 年基本实现全市义务教育均衡发展。”

　　如前所述，a 区一直是 Q 市的政治、经济和文化中心，聚集着大量优质教育资源。而 b 区是2012 年 Q 市进行行政区划改革后成立的高新技术产业新区。对于两个区参与此次改革的初始意愿，市教育局官员谈道： “a 区的积极性不高，因为自身不缺钱，辖区内名校很多，百年名校也是有的。b 区的积极性也不高，自己有信心管理好、发展好辖区内的学校。”事实上，中央规定了义务教育管理是区 （ 县） 级政府的职责所在，近年来教育部和省厅的文件却又明确了市级政府帮扶薄弱区（ 县） 的责任。区教育局的上级主管部门是区政府，与市教育局之间是业务上的指导关系。因此，区政府的层级设置为区教育局提供了一定的保护作用。虽然市教育局不是区教育局的直接上司，但是区政府免不了受到市政府在干部任免、绩效考核等方面的压力。因此，在特定的情况下，尤其是有了市委 “一把手”的批示，区教育局会努力配合市教育局，打破原来谈好的权力边界，这其中必然会有退让、协商、合作等情况的发生。

　　2. 政府与学校
　　
　　Q 市 “区域一体化” 制度的具体运行模式是以名校建分校的形式将 a 区的优质中小学教育资源辐射到 b 区的两所新校。“名校办分校，立竿见影，采用一套领导班子” “办分校是非常快的方式。必须是名校，必须是名校长，成了两个学校的校长”Q 市教育局的 “声音”如此。的确，一所优质学校在制度安排中可以成为示范性的工具，快速有效地输出学校管理措施和共享教学方法。不过，位于 a 区的这两所名校存在不同的管辖归属权： 一所是市教育局直属的中学，一所是a 区政府管辖的小学。因此，这里涉及市域内改革所面临的一个窘境，即市教育局在调动 “非市教育局直属”的学校时，传统的动员机制虽在照常运转，但不能代替区教育局和学校进行协调。

　　一个最期待的结果是区教育局同意市教育局的做法。

　　作为输出优质教育资源的市教育局直属中学的校长，M 校长认为： “我们有种高处不胜寒的感觉。而这是一个互动共赢的机会，让我们的教师队伍发展活跃起来，对内部是一个激活。通过教师循环、运转、造血，对学校的未来发展有好处。”另一所参与改革的 a 区小学 D 校长关注的则是教师流动： “我们是一所百年老校，受到了百姓的厚爱，但不能妄自尊大。我们想把好的做法、把符合现代课改的精神复制到合作的学校去，让那边的教师尽快地成长。而且，人的走动、语言、行为很重要，通过实实在在的人传过去。”

　　以上两所学校各选派一名副校长担任新校校长并主持学校工作； 选派一名中层干部到新校挂职进行管理及教育教学指导工作； 选派 3 ~5 名骨干教师加强新校学科教研组建设； 同意两所新建学校同时加挂援建学校 “b 区分校”的校牌，b 区派出相应数量和级别的干部及新进教师到 a 区学校顶岗锻炼。作为优质教育资源的输出方，两所学校虽然均向政府表达了参与改革的良好意愿，但也提出了在本校派出副校长和中层干部的同时，市政府应增加相应岗位的编制名额、重视教师支教经历等要求。

　　3. 政府与教师群体
　　
　　在本案例中，Q 市中小学教师在 a 区和 b 区之间的流动属于市域内的流动，而且是体制内的流动，将受到组织文化、组织承诺的影响。一方面，在同事关系方面，学校与任何组织相同，成员之间会有人际相处的问题。一些人不善于与行政领导交流，另一些人可能与同辈、同事有互动的困境或竞争关系，他们可能会主动地或被动地选择流动、离开。另一方面，教书育人的传统和使命有助于教师自愿地跨区域流动，尤其是培养下一代的责任感让他们愿意到薄弱学校付出努力。

　　近年来，许多大学毕业生应聘 Q 市中小学教师岗位时，会自愿选择一些 “第一年须到乡镇学校支教”的岗位。

　　除了组织文化的影响，组织承诺也被证实为影响流动行为的重要影响因素。组织承诺的概念起源于 1956 年威廉·H ·怀特 （ William Holling-sworth Whyte ） 的着作 《The Organization Man 》，其出发点为个人对组织情感的依附与归属感。

　　1973 年，帕特 （ L. W. Porter） 视 “组织承诺为内化的规范力量，让人愿意留在组织”[5].在此，根据我国的实际状况，将调研中教师所谈到的 “愿意留在组织”理解为 “愿意留在大的教育体制内”.他们对自己所从事的教育事业是认同与忠诚的，不愿意变换现在的职业，并对此职业所赋予的各种活动 （ 如区域内或区域间的流动） 比较投入，能够忍受职业本身所附带的压力。

　　值得注意的是，教师流动行为的发生，不仅仅受到上述提到的组织推力，如组织文化、组织承诺等的影响，也受到外在环境的拉力，如政府的推动力、薪酬福利的吸引力、流动结束后升职机会或成就感等的影响 （ 见图 2） .【2】

　　
　　2013 年起 Q 市规定，城镇义务教育阶段学校教师晋升高级教师职称应当具备一年以上在农村学校任教的经历。中小学正高级教师实行 5 年聘期管理，聘期内也必须到农村或薄弱学校支教或教学指导累计一年以上。以上表明，政府在一定程度上提供了教师流动结束后升职机会的政策保障。

　　在薪酬方面，它的意义不在于表面上的多寡，而是意味着学术组织的公平性以及对个人成就与相对付出的肯定。在优质学校内训练所得来的知识与技术越丰富，对薄弱学校是越有益的，这使得流动教师本身的价值增高，理应获得更多的回报。而且，“区域一体化”制度不仅涉及 a 区学校的教师流动，还涉及 b 区学校的教师适应性问题，硬性安排可能会引发教师的不满情绪。改革开放以来，现实的物质利益在较大程度上影响着教师流动。对一名有家庭、有明确物质利益诉求的教师而言，做思想工作的效果是比较低的，相应的福利补贴措施可能是政府的明智之举。但是，在流动干部、教师的补贴等方面，Q 市政府没有相应法规、也无力承担所需费用，需要依靠社会力量。

　　4. 政府与企业
　　
　　政府与企业之间通常有某种程度的相互依赖关系，由于企业扎根于基层社会，它们往往成了政府在处理社会问题中的有力资源。但是不同类型企业的利益存在着差异。对公有制企业而言，除了追求最大化的企业利润以外，还承担着一部分社会职能，如解决社会就业、维护社会稳定等。

　　相应地，地方政府也会给公有制企业的生产经营提供优惠、便利。而对于非公有制企业，追求最大化利润成为其利益所在，但在与公有制企业的市场竞争中，它们从政府那里获得政策支持则面临诸多约束条件。因此，它们参与政府主导的教育改革的积极性比较高，w 就是这样一家非公有制的房地产企业。在本案例中，w 企业同意支付合作办学经费 620 万元。其中，500 万元作为新建学校的教育培训费用； 100 万元作为派出干部和教师的生活补贴费用； 20 万元为派出校长职级制补贴的费用。

　　非公有制企业捐款是一种社会贡献，对教育活动的捐款更是一种意愿。但企业的意愿和政府的意愿又不一样。企业提供的教育投入是捐款与缴税、政策支持等博弈选择的结果。虽然企业意识到社会价值创造的重要性，但是企业仍是利益的追求者。就 w 企业而言，有三个原因促使其参与 “区域一体化”制度。一是企业在 b 区内有房地产项目，还有刚刚开始的国际电影城的筹建项目。w 企业可以借此新建小学和中学促进自身生意。它在与 b 区签署的 《联合办学协议》中明确提出，要求 b 区保证购房后房主的子女入读该小学和中学。二是便于人才引进，当青年劳动力在区域之间进行就业选择时，往往要考虑子女将来的上学问题，因此 b 区的教育资源是否充足成为其虑顾。而且，w 企业支持教育事业发展的举措对优秀人才在 b 区的安家落户提供了吸引力。另外，w 企业给予 a 区派出来的干部和教师购房优惠政策，参照的是本企业的职工待遇。三是教育直接提高劳动力的质量。进一步说，当地教育质量的提升对区域经济起飞有长远意义。

　　三、Q 市义务教育 “区域一体化”利益格局的形成
　　
　　新制度主义理论强调所有的组织都是在制度环境里运行的，具体到本案例研究的制度环境，国家的政策法规 （ 规章制度） 为 Q 市义务教育“区域一体化”制度的形成和发展提供了基本的制度框架。但是，市一级政府所处的位置，一方面要求它们必须完成上级部门所制定的目标，另一方面，它们要忙于满足当地教育需求的各项工作。在这个意义上， “需要基层政府官员在一统的国家政策实施过程中采取因地制宜的灵活性”[6].

　　第一，在 “区域一体化”的制度化过程中，“政府的作用就在于在组织场域中对各种组织进行协调和规制，从而稳定场域”[7].这种管理功能不仅是实现合法性的政治需求，也是为了实现利益群体的目标而建立可行性机制的需要。如同本案例中的 Q 市，它打破了原有区划下教育资源配置的制度束缚，在朝着均衡教育资源的目标前行时，也需要区政府对各学校加以协调。

　　第二，为使现有的教育资源更好地发挥作用，市政府在 “区域一体化”制度中增加了社会力量这一可利用的选项，从而缓解了教师流动中容易产生的矛盾。换言之，社会力量解决了实现跨区域教师共享过程中的成本分担问题。不过同时要面临企业是长期合作伙伴还是短期合作伙伴，企业给予的捐助应如何管理等问题。

　　第三，就 “区域一体化”制度而言，薄弱学校可以利用其现有的资源禀赋 （ 如政府的扶持、企业的捐赠） 与优质学校进行互补性的融合，得到教育资源的重新配置，共享或交换有价值的资源。而政府与利益群体所签订的 “规则”对学校间的合作具有重要意义，因为 “名校建分校”不是将资金、流动教师做简单的嫁接，而是要通过制订相应的规则来确保优质教育资源真正地扩大覆盖面。

　　将以上三个方面合并在一起加以考虑，Q 市“区域一体化”制度中的政府与利益格局就更加清晰。对于市政府主导下的利益群体，我们可以根据其在此次教育改革中所扮演的角色来进行确认和划分： 区教育局是协同者； 企业是出资者； 输出优质教育资源的学校是建设者； 输入优质教育资源的学校是受益者。“区域一体化”的制度变迁不是简单地采取开放市场、引入企业，更不是抛弃既有的政府间的层级结构，而是关注利益群体之间的相互关系来推动义务教育均衡发展。因此，我们需要利用既存的政治、经济和社会组织，把市域内的义务教育差距缩小到可以承受的水平，这必将是一个长期的实践过程。

　　[参 考 文 献]

　　[1]斯格特 理查德 . 组织理论[M]. 黄洋，李霞，等，译 .北京： 华夏出版社，2002:124.
　　[2]UZZI B. Social structure and competition in inter - firmnetworks: the paradox of embeddedness[J]. AdministrativeScience of Quarterly,1997,42（ 1） : 35 - 67.
　　[3]周雪光。 组织社会学十讲[M]. 北京： 社会科学文献出版社，2003:11.
　　[4]SELZNICK P. Institutionalism“old”and“new”[J]. Ad-ministrative Science Quarterly,1996,41（ 2） : 270 - 277.
　　[5]PORTER L W,STEERS R M. Organizational,work,andpersonal factors in employee turnover and absenteeism[J].Psychological Bulletin,1973,80（ 2） : 151 - 176.
　　[6]周雪光。 基层政府间的“共谋现象”: 一个政府行为的制度逻辑[J]. 开放时代，2009（ 12） :40 -55.
　　[7]斯科特 理查德 . 制度与组织： 思想观念与物质利益[M].3 版。 姚伟，王黎芳，译 . 北京： 中国人民大学出版社，2010:210.