教育社会学论文
改革开放以来，民办高等教育迅速发展，已成为我国教育事业的重要组成部分，成为教育事业发展新的重要增长点和促进教育综合改革的重要力量。高等教育大众化和多样化正促使政府积极落实财政改革政策，鼓励私立教育的发展以及放松政府对私立教育的办学规定和控制。设立民办高等教育专项资金是我国公共财政扶持民办高校发展的重要政策，是促进我国教育公平发展的主要举措。
2002 年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》） 第四十四条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”2010 年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》（以下简称《规划纲要》） 指出：“县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况设立专项资金，用于资助民办学校。”
2013 年通过的十八届三中全会的决定，进一步加大了国家财政扶持民办教育发展的制度建设力度，明确提出：“健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度。”鼓励各级地方政府设立民办教育发展资金，并列入同级财政年度预算，专项用于支持民办高校的发展。民办高等教育属公共产品，中央政府和地方政府都有承担财政支持的责任。民办高校均属地方性高校，应主要为地方的经济社会发展服务，地方政府的资助力度应该更大些。政府对民办高校的支持已由单一的政策支持向政策支持与资金支持并举转变。不少地方政府已把财政支持民办高等教育列入政府财政年度教育经费预算，这是中国民办高等教育发展史上的一项重大改革和政策性突破，是在民办高等教育专项资金财政列支上大大向前跨进了一步。
一、设立民办高等教育专项资金的必要性。
（一）保障民办高校的合法权益与平等地位。
《民办教育促进法》规定，民办高校与公办高校享有同等的法律地位，但国家财政基本用于举办公办高校，极少用于举办民办高校。从法律上并不限制国家财政用于支持民办高校。地方财政应成为扶持民办高校发展的重要力量。本文所述民办高校仅限于公益性、非营利性的民办高校，对于营利性民办高校不在此列。专项资金的设立对实现公办高校与民办高校学校地位平等、教师平等和学生平等，对维护民办高校教师和学生的合法权益，确立其与公办高校平等的法律地位产生了积极影响。对民办高校因地区性差异造成的专项资金扶持力度差异，则需要通过中央财政通过资金倾斜给予补偿，缩小差异。
（二）促进教育公平和社会公平。
教育公平是社会公平的基础，教育公平与教育资源的分配和享用具有较强的关联度。民办高校虽然不能享受公办高校那样的财政支持，但完全不享受财政支持也有失公允。专项资金的设立可以起到缩小差距、促进公平的作用。民办高校对公共教育资源同样享有分配的权利，公共财政对民办高校进行分配是保障受教育权利实现的前提[1].
（三）形成公办高校和民办高校良性竞争格局。
公办高校和民办高校都是国家教育事业的重要组成部分，各自具有不同的优势和特点。专项资金的投入促进了二者在相对平等的条件下，按照不同的办学定位、专业设置、人才培养模式相互补充，相互促进。这对创新教育体制和提高教学质量都将产生推动作用，也为公办高校的改革创新提供有益借鉴。如果公办高校与民办高校之间差距太大，或者两者之间同质化程度太高，反而会影响公平竞争，削弱教育创新的动力。
（四）提高政府治理的科学性和有效性。
各级政府通过设立专项资金，提供公共财政支持民办高校，使民办高校在校园建设、实验室建设、实训基地建设、教师队伍建设、教学管理、科研管理等方面由封闭状态走向公开、透明，接受政府的治理和社会监督。政府通过监管专项资金的使用情况，可以对民办高校进行积极扶持和有效干预，增强民办高校的办学实力，促进学校依法、规范办学。
二、专项资金设立的政策变迁。
（一）国家层面。
2002 年全国人大颁布的《民办教育促进法》提出地方政府可以设立专项资金用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。
2004 年国务院颁布的《民办教育促进法实施条例》，细化和补充了民办教育发展专项资金由政府部门负责管理，由教育行政部门报同级财政部门批准后使用，明确了专项资金的管理和使用部门以及审批程序。2005 年教育部、财政部印发的《中央财政支持的职业教育实训基地建设项目支持奖励评审试行标准》中，首次规定专项资金可以扶持民办高校，开创了中央财政支持民办高校的局面。2006 年《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》中强调了依法落实民办高校有关扶持政策，再次强调县级以上各级人民政府可设立专项资金，对民办高等教育事业作出突出贡献的集体和个人，按照有关规定给予表彰与奖励。2010 年 7月《规划纲要》规定要健全公共财政对民办教育的扶持政策。县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况设立专项资金，用于资助民办学校。经过 4 年的酝酿，已在国务院教改领导小组审议通过的《关于鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育健康发展的若干意见（送审稿）》中再次重申，鼓励各级地方政府设立民办教育发展资金，并列入同级财政年度预算，专项用于支持民办学校发展，按照国家有关规定奖励和表彰突出贡献的集体和个人。
（二）地方层面。
2004 年陕西省人大通过的《陕西省民办教育促进条例》第二十二条规定：县级以上人民政府可以设立民办教育专项资金，主要用于资助民办学校的发展，表彰奖励有突出贡献的集体和个人。这也是我国省级人大颁布的第一部由地方政府设立专项资金的地方性法规。2005 年黑龙江省政府《关于促进民办教育发展的若干意见》第十七条规定：县级以上各级政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展。2006 年上海出台专项资金管理办法。此后全国已有山东、江西、江苏、浙江、湖南、重庆、云南、山西、广东、内蒙古、河南、广西、贵州、宁夏、福建、新疆、湖北、海南等 21 个省市自治区通过地方人大或政府颁布了设立民办教育专项资金的政策。
广东、浙江、江苏等经济发达地区的一些市级政府也对同级民办高校给予专项资金扶持。截至 2014 年初，已制定专项资金管理办法并资金到位的有上海、广东、北京、湖南、云南、陕西、四川、内蒙古、河南、浙江等 10 个省市自治区。各地专项资金额度从数百万元到数亿元不等，差异较大，陕西省人民政府 2011 年颁布的《关于进一步促进和规范民办高等教育发展的若干意见》中，明确规定每年单列 3 亿元专项资金扶持民办高校的发展，近期制定了2013-2017 年连续 5 年每年投入 3 亿元扶持民办高校发展的制度设计，在全国名列前茅。[2]9 年来，全国从中央到地方，专项资金的设立范围不断扩大，金额迅速增加。
三、当前专项资金制度设计中存在的问题。
（一）政府责任不够明晰。
《民办教育促进法》规定：县级以上各级人民政府“可以”设立专项资金，但没有规定“应当”设立专项资金，故对各级政府是否设立专项资金没有强制性约束，以至全国还有三分之一的省市没有制定设立专项资金制度，在已设立专项资金的省市中又有二分之一没有落实到位，还停留在纸面上。一些经济欠发达地区反而在设立专项资金上力度较大，如云南、内蒙古、陕西，而一些经济发达的省市却力度很小。显然设立专项资金不是财力问题，而是态度问题、认识问题。随着我国经济实力的不断增强，教育经费投入不断加大，国家及各省市的财力明显增长，拿出一定比例的教育经费设立专项资金用于扶持民办高等教育的发展是完全可行的、必要的。
国家财政部、教育部应当首先设立民办高等教育专项资金，发挥引领示范作用。国家政策应由现行的“可以”设立调整为“应当”设立，并明确各级政府设立专项资金与国家专项资金的配套比例。各级人大、政府应当对专项资金的设立与管理进行立法，确保实施并依法监督，国家对专项资金能足额配套的省份建立奖励机制，充分调动地方财政主动配套的积极性。
（二）投入规模未作限定。
目前没有相关法律法规对设立专项资金的数额作出明确规定，导致各省、市在落实过程中差异很大，有的省份仅仅提出要设立专项资金，却无数额和时间的限定。陕西省规定从 2012 年起，每年设立 3 亿元专项资金，上海市 2007 年设立 4000 万元专项资金，2008 年又增加到 8000 万元，云南省达到2500 万元，内蒙古自治区为 1000 万元，而一些省市仅有数百万元甚至更低。各级政府应把专项资金作为解决民办高等教育发展瓶颈的措施之一，尽可能加大资金额度，而不是把专项资金作为一个象征，一种权宜之计。只有把扶持民办高等教育作为政府的主要职责，从资金上加大扶持力度，才能真正体现公共财政的公平使用，体现民办教育与公办教育的平等地位。
专项资金额度的确立应与当地教育经费总量挂钩，国家或地方政府可以按各地高等教育经费的5%设立民办高等教育专项资金，赢得教育效益的最大化。同时，随同级财政的增长而逐年增长，确保专项资金的长期投入。各级政府在设立专项资金后，如何在民办高校进行分配是一个敏感问题。各地在运作过程中，一般都制定有指导思想、分配原则、分配重点、分配额度、项目申报、监督措施、财务审计等内容。但由于国家层面没有此类专项制度，只能由各省市根据当地实际情况进行分配，其用途多限于扶持民办高校的教学工作、科研工作、师资队伍建设、生均经费补贴、教职工五险一金交纳等。在专项资金分配上还缺乏科学的量化指标评价体系，分配的合理性、有效性难免缺乏科学依据。