我国劳动争议调解制度的改革思路

　　2008 年实施的《劳动争议调解仲裁法》是我国第一部劳动争议处理的专门法,对我国劳动争议调解制度的发展提供了制度上的支持,事实上也为我国劳动争议调解的推广起到了积极的作用.2010年,各级各类基层调解组织处理案件 52 万多件,其中仅乡镇街道调解组织就处理 22 万多件,占各类基层调解组织处理案件数的四成多,成为主要调解途径.仲裁机构案外调解处理 16 万多件.各类组织的调解成功率都比较高( 数据来源: 人力资源和社会保障部统计参考报告) .但现实中,实施劳动争议调解制度的实然状态与应然状态还存在较大的差距,存在一些严重影响劳动争议调解制度功能发挥的问题,亟待继续完善.

　　一、我国劳动争议调解制度的功能缺失: 从应然与实然的对比进行分析

　　劳动争议调解是劳动争议处理机制中的重要组成部分,这已成为理论界以及实务界的共识.但是,由于各方面因素的影响,劳动争议调解制度的实际功能发挥得并不理想,在劳动争议双方当事人中也没有得到充分的尊重与一致的认同.

　　( 一) 劳动争议调解制度的应然状态

　　我国目前采用的是"一调一裁两审"的劳动争议处理机制,设置的宗旨是通过当事人自行协商和第三方调解,减少进入仲裁的劳动争议案件; 再通过仲裁的拦截,进一步减少进入诉讼的劳动争议案件.劳动争议调解在其中发挥着重要的作用,其应该起到的功能包括以下三个方面: 第一,维护劳动关系稳定,以调解这种形式来解决劳动争议与其他的劳动争议解决方式相比较,还是比较缓和的[1],特别是对于一些争议较小,矛盾不大的劳动争议,可以避免劳动者与用人单位劳动关系的破裂,引导劳动争议双方当事人由"对抗"走向"对话",从而达到双赢的目的,通过案件的处理程序来修复当事人之间原有的和睦关系,维护劳动关系的相对稳定; 第二,迅速快捷高效的解决劳动争议,劳动争议调解的申请比较方便,不拘于口头还是书面的形式,而且程序也比较简便、灵活,只要双方当事人的共识和自愿就能够进行调解.在争议未解决的任何情况都可以进行调解,不仅基层调解机构应当促进当事人双方达成调解协议,而且仲裁机构在裁决前、审判机构在判决前,对适于调解的劳动争议案件也应当先行调解,调解不成进入下道程序[2].可见,劳动争议的调解可以迅速快捷高效的解决劳动争议; 第三,终局解决劳动争议,劳动争议调解用温和的手段处理矛盾冲突,使双方的对立在相互理解与宽容中自愿妥协达成一致,与通过诉讼手段解决劳动争议,用法律法规来判断是非曲直求得生效的一纸法律文书来确认彼此的责任与义务,调解更能够帮助当事人辨法析理,缩小分歧.同时,调解的结果是双方当时人在真实意思表示下共同选择的,有利于调解协议的自觉履行.从而不论是从劳动争议解决方式本身还是对于结果的履行上看,都更容易从根本上解决劳动争议.

　　( 二) 我国劳动争议调解制度的实然状态

　　相较理想中的劳动争议调解制度,现实中的我国劳动争议调解制度实际上的功能发挥是有所差异的.首先,劳动争议调解实际解决劳动争议的功能下降.这表现在两个方面,其一,以调解方式结案的劳动争议比例逐年下降,近十年来劳动争议调解的结案率都只有 30% 左右,最低的 2002年只有28. 49% ,以2009 年为例,全国受理劳动争议案件684,379 件,调解结案251,463 件,调解结案率为 36. 74%①,这与我国当年高达 388,853 个的劳动争议调解组织以及 1,300,005 人的劳动争议调解委员会成员②是极为不符的; 其二,调解后再提起诉讼和仲裁的比例大幅提升.在现实中,即使是通过劳动争议调解来解决劳动争议的案件中也有很大一部分并没有最终结案,而是又向仲裁委员会以致法院提起仲裁或诉讼,劳动争议双方当事人将诉讼进行到底的比例不断扩大[3].现实的情况是,一方面劳动争议调解机构案源较少,而另一方面申请仲裁的案件在发生的劳动争议案件中的比例和向法院起诉的劳动争议案件在经仲裁的劳动争议案件中的比例均居高不下,但劳动仲裁机构和法院的劳动争议处理能力均严重不足,产生了供需关系上的矛盾.由于劳动争议调解的实际结案率偏低,同时也影响了劳动争议调解的实际周期,如果选择调解后又反悔比选择诉讼或仲裁结案的时间也许还要长,而且反复的对峙也会更加破坏双方当事人的劳动关系,使得难以"合作共赢"的局面.因此,我国目前的劳动争议调解制度所发挥的功能虚化,以致其对劳动争议的预防机制缺失功能和进入仲裁的拦截功能均未发挥,更难以达到维护劳动关系稳定的功能.劳动争议处理体制中,如不扭转裁审前的程序地位不高、职能弱小的局面,裁审程序无论如何改进,都难以承担劳动争议处理的重任[4].

　　二、我国劳动争议调解制度的缺陷

　　《劳动争议调解仲裁法》是目前劳动争议调解所依据的主要规范性文件.其在贯彻劳动争议调解制度的基本原则以及保障劳动争议调解制度功能充分、有效发挥等方面,仍然存在需要继续完善的内容,我国劳动争议调解制度在调解规则、调解组织机构、调解适用范围、调解协议书效力等方面都存在或多或少的缺陷.

　　( 一) 调解规则问题

　　我国目前劳动争议调解在劳动者争议处理机制中缺乏明确的调解规则,使得调解的合法性遭遇质疑,对于规则的缺乏既包括在实体规则方面又包括在程序规则方面:

　　1. 实体规则方面

　　依据目前的法律法规,劳动争议调解的实体规则并没有明确的规定,达成调解协议依靠的是法规、政策的规定和集体合同、劳动合同的约定[2],但现实中由于调解行为的特殊性,主要运用的是道德、民约、习惯等作为调解的依据,而这些依据在法律上并没有被认定为合法的依据.也就是说,目前的劳动争议调解行为如果不是按照法律作为依据,是被认为是违法的有风险的.同时,还存在适用上的问题,如果把道德、民约、习惯等作为调解中适用的准用性规范,而本身道德、民约、习惯等都有一定的不稳定性,在争议双方很难做到共同的认同感,到底应该适应哪些道德、民约、习惯等作为准用性规范难以把握,如果不确定下来,调解的规范性和权威性就很难保证.目前调解解决劳动争议的成功率低下①很重要的原因之一就是由于本身调解所适用的实体规则的合法性标准缺失,对于道德、民约、习惯等准用性规范缺乏合法性认定的规定.

　　2. 程序规则方面我国劳动争议的处理方式中,仲裁、诉讼都有相应的法律程序②,各自按照程序来执行,而调解则到目前还没有对于程序有法律上的具体的规定.这与程序的灵活性和多元性有关,但作为一种解决争议的法定程序,起码的程序规则还是需要的.程序的本身就是为了保证实体公正,而程序法的出现也就是实体的一种监督[5].但是,对于基层接到劳动争议调解而言,并没有相应适用的法律程序,缺乏基本的监督机制,比如,调解员的回避制度等等,会让调解双方当事人对调解结果本身的合理性产生较大的质疑,影响了调解在社会中的认同感和信任感.

　　( 二) 调解组织机构问题

　　由于调解组织建立时间短、人员新和来源广,也由于急剧增加的案件压力,加上配套和保障措施的缺乏,没有给各级调解组织从容进行基础建设的时间和条件,暴露出基层调解工作基础的薄弱.具体的问题包括以下三个方面:

　　1. 没有独立地位的调解组织

　　《劳动争议调解仲裁法》规定了企业调解委员会的组建方式: "企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成,职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生,企业代表由企业负责人指定.企业劳动争议调解委员会主任由工会成员或者双方推举的人员担任."可见,劳动争议调解组织在法律规定的性质应该是独立的第三方,这样才能保持该组织的公信力和权威性.而现实中这种独立性却由于现实的条件而很难实现.根据法律的依据,企业工会作为企业职工的代表,工会应是职工的代表,在劳资纠纷的解决中,是劳动者利益的代表,应具有独立于行政的地位; 从调解的组织者角度看,工会在调解组织内部中应该保持起码的中立.虽然我国的《工会法》已经明确的确立了工会作为职工单方面利益代表的地位,从理论上讲,工会具有在劳动争议调解组织中独立行使权利的法律基础.但由于历史的原因和现实的原因,工会工作的开展基本受制于行政,大部分单位中基层工会组织几乎已深深融入行政中,企业工会代表属于企业管理人员,工会主席基本上由企业行政任命,工资和福利由行政列支.工会代表的政治地位和经济地位决定了其立场难以中立,在调解中独立发挥作用非常有限,能担当劳动者代言人的可能性变得很小,应该起到的作用也大打折扣.

　　2. 没有统一的劳动争议调解组织

　　劳动争议的当事人,特别是劳动者一方的当事人,由于自身对于劳动争议处理方式的认知程度比较低,即使是想采取调解的方式来解决劳动争议,而基层的调解组织处于混乱的局面,对于当事人都会造成认识上的困难.从全国情况看,目前乡镇街道劳动争议调解组织大致有五种模式: 一是由乡镇街道劳动保障服务所( 站) 设立的劳动争议调解组织; 二是由乡镇街道工会设立; 三是由乡镇街道企业联合会设立; 四是人民调解委员会; 五是乡镇街道党委、政府领导下,人力资源社会保障部、工会、企业代表组织共同参与的联动调解组织[6].由于基层调解组织设立途径和依托的机构多样,相互之间多缺乏协调、缺乏统一规划、力量配置或者分散或者重叠,也没有必要的分工合作,当事人往往无所适从,影响案件受案.

　　3. 调解组织自身解决劳动争议的实际能力有限

　　调解人员素质参差不齐,由于调解员来源多途径,又多是新增加的人员,普遍缺乏劳动人事争议调解的专业培训,专业知识和能力欠缺,素质参差不齐.在实现的调解过程中,传统的调解人员在调解过程中主要依靠的是个人的威望和魅力,其对方的说理往往也是以社会公德、人情世故、传统文化为基础,而不是从法律、法规着手来调解[7].在这种人力资源配置的条件下,调解组织在面对日益复杂的劳动纠纷,运用传统方式和理念就显得疲于应付、捉襟见肘,导致劳动争议调解组织的实际调解能力无法实现.

　　( 三) 调解适用范围问题

　　《劳动争议调解仲裁法》第 2 条规定: "中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议,适用本法: ( 一) 因确认劳动关系发生的争议; ( 二) 因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议; ( 三) 因除名、辞退和辞职、离职发生的争议; ( 四) 因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议; ( 五) 因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议; ( 六) 法律、法规规定的其他劳动争议."从目前的法律进行分析,可以看出劳动争议调解与劳动争议仲裁并没有分别适用范围,两者是针对同样类型的劳动争议进行适用.而实际上,在现行法规的规定下劳动争议调解仲裁适用的范围主要是针对单位已经做出的决定构成违法,其救济方式也多为经济补偿,较少存在撤销决定的可能性,矛盾较大而基本己不能调和,相比之下,调解来解决的劳动争议则一般是平时规章制度中的小摩擦和纠纷,也就是说是劳动关系双方的矛盾还未激化且有调和的可能.因此,劳动争议调解与劳动争议仲裁不论从自身的性质还是主体的构成上都是有明显的不同的,如果采用同样的适用范围,只会产生两种结果,一是两种解决争议的方式变成一种,同一化; 二是造成两者在适用中的混乱.从目前的局面上看,这两种解决劳动争议的方式在解决我国劳动争议上均发挥着自身的效果,是不可能变成一种的,这样就只可能变成后一种局面,造成在劳动争议解决过程中的混乱无序.

　　现行的规定把劳动争议调解的适用范围限定在仲裁所使用的范围中,一是漠视了调解模式与其他处理劳动争议的方式的差异性,二是忽视了调解在解决争议较小、矛盾不大的劳动争议以及集体劳动争议的巨大作用.从实际效果上看,一些平时规章制度中的小摩擦和纠纷由于未能纳入到劳动争议,特别是调解的使用范围之内而无法得到任何救济,必须积累到矛盾爆发时方能显现,而此时再想通过调解解决已失去了时机且积重难返.同时,把集体争议被法律法规排除在采用调解方式解决的适用范围之外明显不符合劳动争议处理"重调解"的基本原则,使得本就具有"对有约束力的利益评判的期待,它还需要一个主权性的、社团性的或私人自治的规则创造( 规范) "[8]特征的集体劳动争议解决失去了一条最为合适的途径.

　　( 四) 调解协议书效力问题

　　调解协议书是劳动争议双方达成调解的书面证明,是解决劳动争议的一项重要法律文件.而现行法律对其效力的规定是模糊的.虽然早在 2002 年最高人民法院发布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第 1 条规定: "经人民调解委员会调解达成的.有民事权利义务内容,并由双方当事人签字或者盖章的调解协议,具有民事合同性质.当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除调解协议."就已经承认了人民调解委员会调解达成的调解协议具有合同的性质,但是在涉及到劳动争议中达成的调解协议书却没有做具有劳动合同性质的类推.到 2008 年实施的《劳动争议调解仲裁法》中第14 条规定: "经调解达成协议的,应当制作调解协议书.调解协议书由双方当事人签名或者盖章,经调解员签名并加盖调解组织印章后生效,对双方当事人具有约束力,当事人应当履行.自劳动争议调解组织收到调解申请之日起 15 日内未达成调解协议的,当事人可以依法申请仲裁."第 15 条规定: "达成调解协议后,一方当事人在协议约定期限内不履行调解协议的,另一方当事人可以依法申请仲裁."也没有明确规定劳动争议调解协议书的效力是怎样的,是作为有名合同还是其他法律文书来看待.

　　由于劳动争议调解协议书不具有相对应的法律属性,虽然《劳动争议调解仲裁法》第 14 条第 2 款规定: "自劳动争议调解组织收到调解申请之日起 15 日内未达成调解协议的,当事人可以依法申请仲裁."但现实中劳动争议调解协议书的法律效力很低,因为在效力不明的情况下,法院是不会赋予该法律文书的执行力的."因此,人们对于调解程序抱着无所谓的态度,因为他知道,即使花许多时间达成了协议,对方当事人可能不遵守,那么已经支付的时间、精力将统统归于无效."[9]

　　而这种无法向人民法院申请强制执行的不利后果会造成争议双方在争议程序的选择上排除调解的方式.同时缺乏执行力还会带来一种更加严重的局面,在调解双方中有一方非诚信的当事人恶意利用调解故意拖延对方当事人提起仲裁的时间,其结果不但影响对方当事人诉权的实现或导致仲裁成本的提升,损害仲裁程序的顺利开展,而且会导致双方当事人对立情绪的扩大.

　　三、我国劳动争议调解制度的改革思路

　　我国的劳动争议调解制度虽然随着《劳动争议调解仲裁法》的颁行已经得到了法律的确认,但目前的劳动争议调解制度却长期流于形式,被指成为一种标志性的制度,而其实质性的功能并没有发挥出来.因此,必须对于现有的制度进行改进,其具体思路包括以下四个方面:

　　( 一) 确立调解规则

　　"调解是一种高于'运用法律'努力的特殊技巧.尽管我们期望坚持公正标准,但调解过程比起我们所习惯的民事诉讼还有一种更大的流动性和非正式性的特征."[10]

　　根据调解的这一基本特性,调解过程中所依据的规则应该是既具有一定权威性和规范化,又保持灵活性和多样性的.可以说,调解规则依据法律,又不拘泥于法律,在法无明文规定时增补法律漏洞或者在法律规定不明确或相冲突时,以及在旧法落后于社会现实时,根据社会正义、衡平理论、法律原则等创造性地解释法律.这一点可以从国外比较完善的调解规则制度中总结一些有益的经验.例如美国于 1947 年由国会通过的《劳资关系法》,根据该法成立了联邦调查调停局,该局起一个中立方的作用,以一个由调解人员组成的基本构架随时向劳动者和管理者提供帮助.这些调解人员的工作师不借助经济上具有破坏性的罢工或停工等手段的情况下帮助工会和雇主解决双方劳资争议.瑞典 1906 年就制定了《调解法》,该法规定了瑞典的劳动争议调解是行政调解,调解机关是国家调解办公室,调解对象是雇员或雇员组织与雇主或雇主组织之间的利益争议.新西兰的《雇工关系法》就劳动部调解服务的介入、调解员的角色、举行调解会议、调解会议的程序、速决程序、协议达成之后、协议未达成的处理、调解员决定调解结果的权力、协议达成的时机、调解的保密问题、群体谈判中的调解、特别行业里的调解问题、劳工部以外的调解、雇工关系局的定位、解决问题的指南等进行详细的法律程序的规定[11].因此,考虑到我国目前对于劳动争议调解制度运行的现状和现实的需要,《劳动争议调解仲裁法》对调解制度的规定应予以细化,具体至少应该包括两个方面的内容: 一是实体方面,调解规则应该规范具有权威性,主要以劳动法律为依据,但不限于法律,道德、习惯乃至民约,只要不与法律的强制性规定相抵触,也能作为调解的准用规则; 二是程序方面,虽然较之仲裁、诉讼程序应该更加简单、灵活,但并非不遵循一定之规,调解的程序必需是明确具体的.

　　( 二) 劳动争议调解组织的改革

　　分析我国目前调解结案率明显下降的趋势①,可以发现调解组织在劳动争议双方当事人中的信任感和认同感也在明显地下降.要改变这种趋势,要对我国目前的调解组织进行实质性的改革,主要包括在两个方面: 一是建立区域性、社会化的劳动争议调解组织.基于目前劳动关系的特点以及企业分布的现状,并考虑到调解组织自身独立性的因素,在我国广大基层的劳动争议调解组织应该独立于企业之外的独立第三方组织,对此,调解组织的构成应符合"三方原则",由区域政府代表、区域工会代表和区域用人单位代表组成.其中区域政府代表可以是企业的行政主管部门代表,区域工会代表由区域工会指定,区域用人单位可依托区域行业联合会等自治机构产生或由区域劳动行政主管部门推荐.同时,为了保证基层劳动争议调解委员会经济和政治上的独立地位,政府和劳动争议仲裁委员会应该承担相应的支持和引导,政府的职责应该包括: 推动和指导建立区域劳动争议调解委员会,督导劳动争议调解委员会的工作,为劳动争议调解委员会的正常运行提供权力支持和保障; 劳动仲裁委员会对劳动争议调解委员会的职责包括: 协助政府部门指导劳动争议调解委员会的工作,对劳动争议调解委员会的工作提供咨询服务,审查劳动争议调解协议的合法性,对调解委员会各方代表进行审查和业务培训等[12].区域性、社会化的调解机构的运作不设在企业内部,也不依附于行政机关,其运作应有相应的经费保障,由于市场体制对劳动争议调解的现实需要,调解机构的运作的一部分经费应由财政拨款,此外,行业协会和工作组织也应按一定的比例支持调解机构的运作经费.二是组建专业性和长期性的劳动争议调解员队伍.推动劳动争议调解员的职业资格认证制度的执行,只有符合专业要求和达到职业素质的人员才能成为劳动争议调解员.对此可参见国外的许多成熟经验①.考虑到我国的现状,其具体的要求包括: 首先需要具备有相应的专业知识,比如要熟悉劳动关系方面的相关法律知识和了解各种调解、谈判的程序等; 其次,调解员要具备主持、驾驭调解进程的能力,这就需要调解员不仅要有一定的专业知识,还要有熟练的调解技巧,能够使调解双方心悦诚服; 再次,调解员的道德素质和在社会上的威望不可缺少,像诚实、正直、分析能力,和善、爽快、坚韧和耐心等优势更是要具备的,并且使他所干预的争议当事人将其视为一个有经验、负责任的、具有成熟判断力的人,这样才能够让争议双方当事人在调解中充分表达意志而没有心理负担; 最后,调解员还必须充分掌握真实的资料,这些资料的获取,一方面来源于争议当事人的详尽陈述和文字资料,另一方面也取决于调解员或调解机构所掌握的背景资料和信息[12].

　　( 三) 扩大调解的适用范围

　　不论是国外的劳动争议处理还是国内各界对于劳动争议解决机制的发展的认识,在不断完善司法程序解决劳动争议的同时,越来越重视非诉讼争议解决的模式.对此,需要对我国目前的劳动争议调解的适用范围进行改良,适当扩大劳动争议调解的适用范围,将这种更加经济、快捷并能缓解劳资关系的争议劳动解决方式以法律的手段进一步推广.具体来说,劳动争议调解的适用范围应该尽量扩大到劳动争议的所有类型中,只要不违反法律的强制性规范,争议双方的合意应该是可以解决任何劳动争议的.当然,这并不是让调解变成对劳动争议的处理大包大揽,采用调解方式解决劳动争议也是根据其自身的特征有其重心的,并不会影响其他解决劳动争议方式的功能发挥产生障碍,它们的关系应该是合作与共存的.其衔接的方式应该是集体争议和利益争议②的解决依靠完善的集体谈判双方协商,协商不成的,由半官方性质的调解委员会进行调解,无法调解的,可进行仲裁[13].

　　( 四) 提升劳动争议调解协议的法律效力

　　从性质上分析,调解协议书是双方在自愿的基础上达成的,是双方意思表示一致的结果,相当于合同,应当具有合同的效力.但是劳动争议调解协议又是在调解组织参与下达成的,调解员代表调解组织参与调解,帮助双方当事人达成协议,调解员要在调解协议上签名,调解组织也得在调解协议上加盖印章,调解协议才生效.可以说,劳动争议调解协议是经过第三方公示的法律文书,具有一定的权威性.对此,应该在现行的法律中规定调解协议具有合同约束双方当事人的效力,不得随便反悔.

　　由于劳动争议的特殊性确实需要反悔或不履行调解协议的,应当给予正当合适的理由,从而强化劳动争议调解协议的法律效力.这一点可以借鉴日本处理调解与仲裁和审判关系的做法.日本学者在论及日本民众对"审判式调解"的期待和民间调解中调解委员会的权威化倾向时指出日本式调解的特点: 一方是国家在尽量接近审判的基础上使调解制度化的司法政策,另一方面是国民对调解的解决尽量与判决一致的期待; 一方面追求的纠纷解决方式,另一方面又要求权威的强力介入和客观妥当的解决.这种调解使得调解的内在矛盾在日本社会普遍存在[14].国内在此方面也做出了一些探索,有些地方规定在调解协议达成后,双方可以向劳动争议仲裁委员会申请将调解书置换为劳动仲裁调解书,劳动仲裁调解书一经送达,即发生法律效力,一方面当事人不履行,另一方可以向法院申请强制执行[15].当然这种做法可以较好地缓解劳动争议调解协议无执行力、无法律效力的问题,但对于建立起一个完备的劳动争议处理体系,发挥调解制度的功能来说,还是很不够的.

　　对此,我国劳动争议调解协议效力方面对现行劳动立法和司法解释的调整应该至少有以下三个方面: 第一,承认调解协议是双方当事人意思表示一致的结果,相当于合同,具有民事合同的效力; 第二,不得随意解除协议,经过劳动争议双方当事人协商一致达成的调解协议,除非发生法定的无效或可撤销情形①,当事人不得反悔,仲裁机构、法院在裁决时和审批时也应当维护调解协议的内容,不得变更; 第三,明确规定调解协议具有法律强制力,当事人一方不履行,另一方可以持调解协议到法院申请强制执行.

　　结语

　　当劳动争议调解制度的功能拓展与提升已经成为一项无可回避的事实与趋势时,这种更加符合社会矛盾解决机制的制度则更加期待其实际效用的发挥.而劳动争议调解制度需要实现制度的设计理想则要考虑制度存在的土壤,其实效的发挥需要考虑到我国现实的情况.我国劳动争议调解制度整体的劳动争议解决机制还并不完善,制度对于实现的回应一般都采用渐进的模式,对现有劳动争议调解制度的改革和调整也需要伴随着我国整体的劳动法治的进程.因此,可以说我国劳动争议调解制度面临和经历着特殊的重构过程,许多具体问题,特别是中国国情下的特殊问题的解决方案有待于不断地探索和总结,并且需要整合各方面的力量,重新对现有的法律制度进行修订,这在实践中都困难重重.但是,笔者坚信,不断优化的劳动争议调解制度设计会促进其实际功能的发挥.

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