景区拆迁中政府与被拆迁农户间的利益博弈

　　一、 问题的提出

　　景区拆迁难题实质上是各利益主体之间的利益分配不协调问题， 如何公平、 合理地分配利益是摆在各利益相关者面前的现实问题。 近年来， 伴随着旅游业的不断发展， 政府需要对景区农户进行拆迁与安置，就不可避免地引起政府和被拆迁农户之间利益的纷争。 对于利益相关者博弈问题的研究， 陆亚娜， 徐瑜（2013） 分析了农村征地拆迁中的利益相关者包括当地政府、 景区开发商、 被拆迁农民， 并基于博弈论研究三者的利益关系， 提出化解城镇化进程中征地迁拆问题的对策建议; 杨华 （2014） 基于博弈论的研究方法， 研究农村征地拆迁的利益博弈实质和征地拆迁矛盾的根源， 破解对征地拆迁的某些误解。 研究指出， 征地拆迁中的冲突源于利益博弈空间与具体政策实施和操作过程， 而非根本的征地拆迁制度及其补偿制度; 杨丽霞 （2014） 基于政府和农户治理农村面源污染的策略选择， 构建政府和农户的博弈模型， 其结果表明： 降低政府监管成本、 增加政府的政治成本、 加大政府对农户的技术支持、 提高政府的补贴力度和农户环保技术的收益等都有助于农村环境的改善[3].

　　本文从博弈论的角度出发， 研究景区拆迁中政府与被拆迁农户间的利益博弈， 破解景区拆迁中的难题， 并提出协调好利益主体间关系的建议， 以期为政府和旅游管理部门提供一定的政策参考， 同时， 也为景区拆迁问题的解决提供借鉴。

　　二、 景区拆迁中的利益主体诉求

　　景区拆迁中涉及到多方面的利益主体， 包括政府、 景区开发商、 被拆迁农户及旅游者等， 这些利益主体在追求经济利益、 社会利益和环境利益的最大化等方面不尽相同。 利益主体之间存在着不同的利益诉求， 因此， 明确各利益主体的利益诉求是减少利益分配矛盾的首要工作。 对于景区旅游资源开发， 各利益相关者的利益追求，[ 4 ]见表 1.

　　

　　（一） 政府的利益诉求

　　在景区拆迁中， 政府扮演着最为重要的角色， 既是监督者又是管理者， 其利益诉求包括经济利益、 环境利益和社会利益。 在经济利益诉求方面表现为： 通过景区拆迁获得土地转让金， 增加政府的财政收入，实现任期内政绩最大化； 加大财政转移性支付力度， 增加景区基础建设投资， 切实改善被拆迁农户的福利水平。 在环境效益诉求方面表现为： 追求景区生态环境可持续发展， 在发展旅游业中， 做到旅游经济发展与环境保护并重。 在社会效益诉求方面表现为： 形成强大的旅游需求， 全面提升旅游产业在经济发展中的重要地位， 促进旅游产业融合， 以旅游产业的发展带动其他相关产业的发展； 做好当地被拆迁农户就业与安置工作， 维护社会和谐稳定。 所以， 政府在旅游发展过程中利用其行政权力来促进当地旅游产业的可持续发展， 维护国家及地区利益最大化， 在自身获取财税收入的同时， 也能获得良好的政绩。

　　（二） 被拆迁农户的利益诉求

　　被拆迁农户作为景区拆迁中的利益主体之一， 其利益诉求主要表现在经济利益、 社会效益、 政治权益、 环境效益。 第一， 经济利益诉求。 政府应将征用土地的增值收益作为补偿且应高于或至少不低于目前务农的各项收入； 改善被拆迁农户的福利水平， 增加就业机会或从事商业活动的机会。 第二， 社会效益诉求。 失地被拆迁农户希望能得到更多受教育的机会， 愿受到更多的就业指导与培训， 以提高自身能力来获得更多的就业机会； 第三， 政治权益诉求。 景区拆迁后， 景区旅游业快速发展起来， 当被拆迁农户自身权益受到侵害时， 被拆迁农户有权利向当地政府职能部门投诉， 政府能够依法保护被拆迁农户的合法权益，并提供法律保障； 第四， 文化环境效益。 在旅游资源开发中， 当地的民俗文化应受到尊重与保护， 做到旅游开发与文化保护并重； 有节制地开发当地的文化旅游资源， 注重生态环境的保护， 减少资源开发的负面效应 （如生态环境破坏等）， 保证本地旅游业的可持续发展。

　　（三） 景区开发商 （企业） 的利益诉求

　　景区开发商的利益诉求表现在 3 个方面。 第一， 追求经济利益最大化是企业生存与发展的根本保证，也是企业开展各项活动的主要目的； 第二， 企业在景区开发过程中， 希望当地政府提供良好的政策环境和资金的支持； 希望政府进行有效的市场监管， 打击各种破坏景区开发的违法活动； 第三， 希望景区的被拆迁户支持企业的景区开发活动， 企业可以为被拆迁户提供就业机会， 并与当地居民建立起良好的关系。

　　三、 景区拆迁中的政府与被拆迁农户博弈分析

　　（一） 政府与被拆迁农户纯策略博弈分析

　　1.策略博弈模型设定。 在景区拆迁中， 国家掌握土地资源的所有权， 政府对土地权益的流转具有控制权力， 政府征地是一种强制性的行政行为。 而被折迁户作为土地资源的直接使有者， 与政府相比处于弱势地位， 故在双方关于对土地征用上博弈的过程中， 两者地位、 实力差距较为悬殊， 政府处于优势地位。 在利益诉求不能满足的情况下， 处于弱势地位的被拆迁农户与处于优势地位的政府双方必然发生博弈。 现对这种策略博弈做如下假设：

　　（1） 参与者。 政府和被拆迁农户都是从自身利益出发选择最优策略、 实现利益最大化的决策主体。

　　（2） 策略集。 在政府和被拆迁农户博弈模型中， 共有 4 个策略集。 I: 被拆迁农户选择顺从且政府选择协商， 策略集为 （顺从， 协商）； II: 被拆迁农户选择抵制且政府选择协商， 策略集为 （抵制， 协商）；III: 被拆迁农户选择顺从且政府选择强制， 策略集为 （顺从， 强制）； VI: 被拆迁农户选择抵制且政府选择强制， 策略集为 （抵制， 强制）。

　　（3） 支付。 政府与被拆迁农户之间的博弈收益， 共有 4 种不同的收益。 I: 若政府选择协商， 被拆迁农户选择顺从， 均可获得最大收益， 分别为 R 和 S, 总收益为 R+S; II: 政府选择协商， 被拆迁农户选择抵制， T 表示政府与农民之间的执行成本， 双方不能达成自愿协议， 政府为了能顺利拆迁， 增加执行成本T, 政府收益为 R-T, 被拆迁农户抵制会使自己的成本增加 T, 同时， 可以得到预期额外的收益 U, 被拆迁农户收益为 S-T+U, 总收益为 R+S+U-2T; III: 政府选择强制， 被拆迁农户选择顺从， 拆迁协议可以达成， 政府强制使自己的预期收益增加 V, 政府收益为 R+V, 政府强制使被拆迁农户收益减少 W, 被拆迁农户收益为 S-W, 总收益为 R+V+S-W; VI: 政府选择强制， 被拆迁农户选择抵制， 政府强制拆迁与被拆迁农民抵制之间产生的冲突成本使政府收益减少 X, 政府选择强制收益为 R+V-X, 被拆迁农户在强制下抵制会挽回自己的部分收益 U, 同时冲突成本使被拆迁农户收益减少 X, 被拆迁农户选择抵制收益为S+U-X, 总收益为 R+V+S+U-2X, 根据假设， 显然 X>T.

　

　　2.策略博弈模型分析。
　　
　　（1） 对于政府来说， 当被拆迁农户选择顺从行为时， R+V>R, 强制是政府的最优策略； 当被拆迁农户选择抵制行为时， R+V-X>R-T, 强制是政府的最优策略； 那么， 无论被拆迁农户选择什么策略， 强制都是政府的最优策略， 即强制是政府的占优策略。

　　（2） 对于被拆迁农户来说， 当政府选择协商行为时， S>S-T+U, 顺从是被拆迁农户的最优选择； 当政府选择强制行为时， S-W>S+U-X, 顺从是被拆迁农户的最优策略； 那么， 无论政府选择什么策略， 顺从都是被拆迁农户的最优策略， 即顺从是被拆迁农户的占优策略。

　　（3） 如果 S-W>S+U-X, 此时被拆迁农户的占优策略是顺从， 政府的占优策略是强制， 纳斯均 衡（R+V, S-W）。

　　（4） 如果 S-W<S+U-X<S, 被拆迁农户策略选择视政府的策略选择而定。 若政府选择强制， 被拆迁农户的最优化策略是抵制， 纳斯均衡 （R+V-X, S+U-X）； 若政府选择协商， 被拆迁农户的最优策略是顺从， 纳斯均衡 （R, S）。

　　（二） 政府与被拆迁农户混合策略博弈分析

　　1.混合策略博弈横模型设定。 政府在信息与权力上具有优势， 被拆迁农户处于劣势地位。 地方政府的权力使用也受到上级政府的监督， 若被拆迁农户抵制政府强制拆迁， 有可能导致政府受到上一级政府的处罚， 这是地方政府极力避免的结果。 如果政府与官员因为强制拆迁受到严厉处罚， 则上一级政府对地方政府行为具有强大的威慑力， 政府强制拆迁存在一定的成本与风险。 因此， 地方政府在征地过程中选择是否强拆存在一个概率， 政府会考虑到成本与风险问题。 这就是一个混合策略博弈问题， 政府与被拆迁农户双方寻求最优策略组合是一个混合策略博弈的过程 （见图 1）。

　　

　　2.混合策略博弈模型分析. 混合策略博弈模型不存在纳什均衡， 但是可以分析政府和被拆迁农户的最优策略， 因此， 可以比较它们的不同策略的期望收益， 选择最优策略。

　　（1） 政府最优策略选择。 第一， 政府强制拆迁的期望收益：EU1=P1（1-P2）（R+V）+P1P1（R+V-X）第二， 政府协商拆迁的期望收益：EU2=（1-P1）（1-P2）R+（1-P1）P2（R-T）根据理性人假设， 追求利益 （效用） 最大化是利益主体选择行为的动力。 政府的行为选择依据 EU1与 EU2的大小比较， 如果△EU=EU1-EU2越大， 政府强制拆迁的动力就越强， 如果△EU=EU1-EU2越小，政府强制拆迁的动力就越弱。

　　△EU=EU1-EU2=P1（2R+V）+P2T-P1P2（X+T） -R （I）（2） 被拆迁农户最优策略选择。 第一， 被拆迁农户抵制拆迁的的期望收益：EV1=P1（1-P2） （S-W） + （1-P1） （（1-P2）S第二， 被拆迁农户顺从拆迁的期望收益：EV2=P1P2（S+U-X）+（1-P1）P2（S-T）被拆迁农户的行为选择依据比较 EV1与 EV2的大小， 如△EV=EV1-EV2越大， 被拆迁农户采取抵制拆迁的驱动力就越强， 如果△EV=EV1-EV2越小， 被拆迁农户抵制拆迁的驱动力就越弱。
　　
　　△EV=EV1-EV2=S-P1W-P2（2S-T） +P1P2（W-U+X+T） （II）由 （I） 式可以看到， 基于理性经济人假设， 利益主体是为追求利益最大化为目标。 政府的行为选择取决于农民抵制概率、 抵制成功的概率、 强制拆迁获取的收益、 强制拆迁收到的处罚及政府与被拆迁农户冲突的成本等各种因素。 一方面， 当被拆迁农户选择抵制的概率越小， 强制拆迁获得的收益也就越大， 政府选择强制拆迁的概率就越大， 反之亦然； 另一方面， 当强制拆迁受到的处罚成本与政府与被拆迁农户的冲突成本越接近， 那么政府更趋向于选择强制拆迁。 由 （II） 式可知， 被拆迁农户的行为选择取决于政府强制拆迁的概率、 抵制成功的概率、 抵制成功的额外收益及抵制的成本。 在拆迁中， 政府往往处于优势地位， 即使强制拆迁成本较大， 只要收益大于成本， 就会选择拆迁。 被拆迁农户抵制的成本很高， 通常成本大于收益， 这样， 被拆迁农户就会放弃抵制， 最终， 政府的拆迁行动就会成功。

　　政府和被拆迁农户为争取自身的利益进行不断博弈， 通常来说， 博弈产生的原因主要是不完善的拆迁补偿机制、 缺乏有效可行的拆迁补偿制度、 不完善的法律保障措施、 国家土地使用权和农村集体土地使用权的界限不明确造成的土地使用权的模糊等因素。 借鉴经典案例 “囚徒困境” 的博弈分析， 困境是个体理性 （占优策略均衡） 与集体理性 （纳什均衡） 的矛盾， 政府和被拆迁农户的博弈也会陷入这样的困境中。

　　为使政府和被拆迁农户跳出 “强制-抵制” 的博弈困境， 需要采取一定措施来保障被拆迁农户的合法权益， 通过建立健全一系列的协商和谈判机制， 在合理范围内， 提高农户拆迁补偿的金额， 从而可以让个体理性走向集体理性， 实现帕累托 （资源分配理想状态） 最优。

　　四、 景区拆迁问题的对策和建议

　　景区拆迁中政府和被拆迁农户之间的矛盾问题， 其核心问题是利益分配的不均衡、 不合理。 政府作为拆迁行动的执行者和监督者， 具有一定的优势， 而农户在拆迁中处于劣势处境。 地方政府会借助其行政权力进行强拆， 但会因影响社会的和谐稳定受到上级政府及社会舆论的监督与诘问。 而农户在其利益不能满足的情况下会采取非理性的抵制拆迁的行为与方法。 双方基于个体和集体利益采取的策略， 但社会利益不一定是最优的， 因此， 需要引入第三方监督机构来协调两者之间的冲突， 破解行政管理中个体理性与集体理性的冲突难题， 走出 “强制-抵制” 的博弈困境， 走向 “协商-合作”, 实现两者的合作与共赢。

　　（一） 国家层面： 出台有关拆迁补偿的法律

　　景区拆迁矛盾已经成为旅游发展中面临的主要问题之一， 这样问题表面上是利益主体间冲突导致，实质上是缺乏相关的法律来界定他们的权力范围， 没有对个人权益与社会权益的范围进行明确的界定，导致各主体权益的界限模糊。 尽管已经出台了 《城市房屋拆迁管理条例》， 但尚不能适应现实发展的需要， 因此， 制定相应的法律已经迫在眉睫。 鉴于当前拆迁问题与矛盾比较突出， 从国家层面出台相应的《拆迁法》 不仅可以为拆迁行为 （包括景区拆迁） 提供法律依据， 也可以有效规范拆迁中各利益主体的诉求。

　　（二） 地方政府层面： 构建政府与拆迁户的协商渠道

　　建立健全地方政府与被征地农户的协商机制， 构建良好的政府和与农户的协商通道， 增强政府与农户的信任度， 最为重要的一点是要加大房屋拆迁行为的透明度与参与度， 增加农户参与协商的机会， 最大程度地化解矛盾， 以减少政府与被拆迁农户冲突的发生， 实现互利共赢。 政府制定拆迁方案前应该广泛征求被征土地的农村集体组织或者被拆迁农户意见， 让村民有机会表达自己的权益和诉求， 并学会用法律保护自己的合法权益。 政府在拆迁程序中应有拆迁协议的达成， 做到拆迁行为的合法、 有据。

　　政府在拆迁过程中既是 “裁判员” 又是 “运动员” 的双重角色是拆迁纠纷产生不断的重要因素之一。政府作为国家公权力的拥有者与执行者， 要做到角色的回归， 兼顾到各方的利益。 政府应从纠缠不清的利益链中抽托出来， 为景区拆迁构建起公平的博弈环境， 为各方构建起合理的利益分配机制， 并在此基础实现社会效益的最大化。政府应做到开发与保护并重， 根据景区生态保护与环境容量要求， 制定景区开发与发展规划， 明确保护的内容、 目标与措施， 保护生态系统与景观的完整性。

　　（三） 农户层面： 进行普法教育， 保护合法权益
　　
　　在拆迁中， 由于信息不对称， 政府应加大拆迁信息的透明度， 让被拆迁农民的知情权、 参与权、 监督权和民主权得到保障。 政府要加强普法教育， 让被拆迁农民树立起 “依法维权” 的法治观念， 鼓励农民对相关问题采取合法方式进行申诉。 可以设立土地法庭、 土地仲裁事务所等机构来处理拆迁纠纷， 保障被拆迁户的合法权益， 降低农户的维权成本。

　　（四） 第三方层面： 建立独立于政府之外的监督机构

　　第三方监管机构的设立可以有效地监督拆迁利益主体的行为， 引导他们通过合法途径获得自身利益的最大化， 减少在利益分配中的冲突。 鉴于我国目前拆迁的监督机构主要是由政府及其在政府领导管理下的行业机构、 专家学者、 民间组织组成。 政府在拆迁监督机构中既是监督者， 也是实施者。 政府自己监督自己， 难以起到监督的作用。 因此， 为保证拆迁行为的合法、 理性， 需要建立一个独立于政府以外的监督机构， 以约束各利益主体的不良行为。 由经济和社会学家、 专业评估机构等组成的监督机构， 能有效监督各利益主体的利益诉求， 并且能够从第三方的角度客观、 公正地对拆迁利益主体的行为及诉求进行评估， 有利于规范各方的行为， 平衡各方的利益， 也利于帮助弱势群体在博弈中获得其应有的地位， 从而减少利益主体间的冲突， 切实有效地化解各种矛盾。

　　（五） 依法行政， 减少矛盾

　　1.协调好公共利益与个人利益的关系。 公共利益的维护是政府的职责。 《物权法》 第四十二条规定：为了公共利益的需要， 依法可以征收集体所有的土地和单位、 个人的房屋及其他不动产。 公共利益不是个人利益的简单相加， 它是社会整体的利益。 公共利益并不是独立于个人利益之外的特殊利益， 公共利益的存在要以确认个体利益为前提， 公共利益应深深地扎根于个人利益之中。 因此， 景区拆迁中， 政府所倡导的公共利益必须建立在对个人利益的尊重之上。

　　2.制定详细的拆迁补偿方式与标准。 拆迁补偿是拆迁工作最核心的环节， 在补偿标准的制定上一定要根据相关的规定， 同时也应根据市场价值的变化作出调整， 避免在补偿方面出现以权代法、 随意制定的现象。 补偿方式除了目前主要采用的货币补偿与房屋产权调换方式外， 还可以采取其他合理有效的方式， 如工作补偿等。 同时， 严格遵循拆迁评估的制度和程序， 保证拆迁评估中的公平、 公正。

　　3.完善执行程序。 为防止地方政府在行政行为实施中出现 “以权代法” 的情况， 应通过立法明确规定完善的执行程序。 规范政府征用土地的行为， 明确强制拆迁的主体与程序， 保障执行程序的合法运行。 防止采用粗暴方式进行拆迁， 确保被拆迁农户的各项权益不受侵害。

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