西亭镇农村土地承包纠纷的种类、成因及治理措施

　　随着农村改革不断深入，国家涉农政策不断调整，实施一系列强农惠农政策，种地农民得到越来越多的实惠，促进了农民增收。但同时农村土地承包纠纷也大幅增加，引发社会的不稳定，阻碍农村经济持续发展。笔者结合西亭镇实际，对土地承包纠纷的特点、原因及对策进行调查分析如下。

　　1、 农村土地承包纠纷的种类

　　1.1 政策与法律规定有冲突

　　西亭镇二轮承包期是以 1997 年 9 月 1 日为起点，执行的是中共通州市委通发[1997]30 号文件，即《关于做好延长农村集体土地承包期工作的意见》，属地方性政策，而且执行的时间是 1997 年 9 月 1 日。而《农村土地承包法》是从2003 年 3 月 1 日正式实施，且此法是一部实体法。地方性政策规定与《农村土地承包法》相比较出现许多不规范和不完整的地方，导致在农村土地发包时出现与承包法相抵触的情况。

　　1.2 延包时基层干部存在违规操作

　　在 1997 年延包时有些村及村干部存在违规操作情形，如利用二轮延包发放土地经营权证时随意改变承包期、收回承包地和随意调整承包地、村集体多留机动地，少数村及村干部刻意歪曲土地承包制 30 年不变的含义，使土地承包权难以“永久化”，土地承包权无法稳定，部分无地农民种地问题得不到解决，导致上访甚至抢地现象，造成社会的不稳定。

　　1.3 历史记录的土地基础资料不全

　　从 1984 年一轮承包开始，大部分村组农户实际承包地块面积和空间位置与土地承包经营权证记载的信息不一致，部分村组未按照政策开展二轮承包，土地承包关系变动频繁，土地承包关系基础不稳定。部分农民为便于耕作和其他原因私自进行互换，未签订流转合同也未及时到村补充登记。在双方互换耕作后，由于地方建设等原因，一方土地价值升值，这样升值土地原耕种农户就要求再次调整双方互换的土地关系，而另一方不同意，导致纠纷产生。

　　1.4 集中经营发展，鼓励农户实行土地经营权流转

　　随着社会经济的发展，农民土地收入已不是家庭主要来源，很多农民转包土地后外出务工、经商，土地流转期一般很长。但在外从事的工作者受季节性或经商受挫，加上中央惠农政策倾斜，部分农民要求重新耕作土地，也必然导致其与土地流转者之间形成纠纷。

　　1.5 先弃后取，引发纠纷

　　在二轮承包期内同时又在《农村土地承包法》实施之前，由于国家对农民承包的土地征收农业税费，农村土地承包经营负担过重，农民认为种田不划算，主动找村干部要求退田，有的村干部出面做了退田户的工作，把土地在村相关账面进行调整，但农户的经营权证书却没有变更，随着农业税费的取消，种田不再是一种负担，再加上种田有补贴、征地有补偿，原放田户以经营权证书为凭，要求收取回原本已放弃的土地，从而与现实际种植人发生纠纷。

　　1.6 人均耕地占有份额继续减少

　　大多村人均耕地原本就少，加之城镇化、工业化的快速发展，工业用地、筑路修桥、宅基用地等基础建设需要动用大量土地，同时人口增加，使人地矛盾十分突出。有的村组由于工业发展征用或租用农民土地，村民小组内农户间调整难进行，二轮承包仅局限在形式上，事实上他们已变成失地农民，但又不是征地，或是 2005 年 9 月 1 日前征用的，故不能按江苏省政府 2005 年 26 号令之规定办理被征地农民基本生活保障，致使这类农民群体利益受到侵害引发纠纷。

　　1.7 土地作为生产资料不断增值

　　在利益驱动下，农民愿拥有更多承包地，想让土地生产条件更好，于是因土地面积、排水通行、相邻界址等产生的矛盾增加。因转包、转让、出租、入股等的纠纷时有发生。

　　2、 农村土地承包产生纠纷的原因

　　2.1 国家土地政策的调整，使得土地上的负担减少，土地使用收益增加

　　为扶持农业发展，中央采取一系列减轻农民负担政策，取消农业税费，发放各项农业补贴，使种植土地的收益增加，激发农民的种粮积极性，很多人开始争取土地，在争取土地的过程中难免发生利益冲突，产生纠纷。

　　2.2 合同不规范，法制意识差，依法办事的自觉性不高

　　法律水平低，按合同办事的能力不强，在对待利益的分配和调整上，不能牢固树立法制意识，往往感情用事，以传统观念作为判断公正的标准；发现别人承包土地，取得收益好，就生不平之心，进而对承包人的生产经营活动进行起哄、干扰甚至破坏；因为合同知识少，当初签订的合同内容简单，留有空白，存在歧义，使在履行过程中发生争议，引发纠纷；不能准确理解 《农村土地承包法》《村民委员会组织法》等，在对征地补偿款分配上，不能执行全体村集体成员受益规则，而是征谁地谁受益，将承包地变成承包者个人的财产。

　　2.3 缺乏必要的矛盾调处机制

　　农村土地承包纠纷的诉讼、调解和仲裁制度不完善，矛盾发生时没有相应的机构及时调处，有个别纠纷案件已经上升为刑事案件。大量纠纷直接到法院起诉，而法院审理案件受相应程序法律的限制，不能及时审结，造成农时延误，使农村土地承包合同纠纷和农民权益得不到及时处理和保护。

　　3、 对策

　　3.1 提高对以法律形式确认和保护的农村土地承包户的市场主体地位的认识

　　保持农村土地承包关系的长期稳定，为农业发展和农村稳定提供基本的制度保证。在依法保障农民土地承包经营权的前提下，依法、规范、有序地推进土地承包经营权多种形式的流转，稳步实现社会化服务与家庭承包经营的紧密结合。顺利开展土地流转的前提是承包农户的承包土地必须经营权明晰，针对二轮延包时承包农户的承包面积、合同、证书以及空间位置不一致等情况，响应中央号召加大农村承包土地的确权登记试点工作，使承包农户都做到“四个一致”，最大限度地保护农民承包集体土地的合法权益。

　　3.2 从严掌握农户放弃承包经营权标准 ，充分保护农户土地承包经营权

　　依照《农村土地承包法》规定，认定农户放弃土地承包经营权的根据是农户向村组集体组织出具书面申请。对于其抛荒弃耕，不缴纳税费行为，不能作为其放弃土地承包经营权的依据。其被村集体安排给他人种植或他人自主种植的承包责任地经营权仍属其本人所有，本人要求实际耕种人返还的应予支持。对于实际耕种人以自己长期管理养护土地为由拒不返还的主张不予支持。农民拥有土地承包是国家宪法赋予他的权利，除非本人自愿主动放弃，任何人不得剥夺，否则就是剥夺其生存权。当土地负担重时，农户选择放弃种植，不代表放弃土地，以此追究其过有失公正。对于其未履行上缴集体税费义务，可以要求其补足。

　　3.3 正确理解土地性质，合理分配征地补偿费

　　农村土地是包括集体经济组织所有成员在内的共有土地，土地被征用是全体成员的土地被征用，补偿受益的对象应该是全体集体成员。对于分配方案，应严格按照《村民委员会组织法》的规定，通过村民大会或村民代表大会 2/3 以上成员合议决定。建议征地补偿费由整个集体成员受益，因被征收而减少承包地的农户，集体进行调剂，集体内平衡补充。如果实行征谁补谁方法，必须征得本人同意，并经民主决议，并将未来土地再分配问题预先处理好，防止得到补偿的农户在失地后再要地，与未得到补偿的农户发生冲突。目前西亭镇执行的是省政府 2005 年 26 号令即被征地农民基本生活保障制度，实践表明，总体情况较好，但也有许多需要完善的地方，如标准的适时提高、集体经济组成员的认定、2005 年 9 月 1 日前征用土地如何安置等都值得认真研究。

　　3.4 积极开展法制宣传，着力提高农民群众法制意识 ，加强纠纷调解力度

　　通过普法宣传增强农民对相关法律政策的全面正确理解，从而提升其维护自身权益的能力。建立健全镇、村 2 级土地纠纷调解机构，充分发挥村居调解委员会和信息员的作用，及时掌握农村土地纠纷信息，实行逐级受理、分级管理制度，保证农民信访反映渠道畅通，对土地纠纷逐条疏理，采取一事一议的办法，认真寻找解决纠纷的最佳途径，可采取当事人协商、镇村调解、区调解仲裁和向法院诉讼等途径，着力化解农村土地纠纷，努力维护农村社会的稳定。

　　4、 参考文献：
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