行政告知行为司法实践问题和对策

　　摘    要：　行政告知是行政机关行使行政职权的程序性法律行为，往往是实施行政处罚行政强制行为的前置要求。但行政告知行为是否损害行政相对人的合法权益，其本身的性质，及是否具有可诉性，人民法院应当如何审查和处理，在司法实践中存在着较大的争议，本文拟就此问题进行浅显的分析探讨。

　　关键词 :      行政告知;利害关系;可诉性;

　　行政告知行为是行政主体在行使行政职权过程中，将行政行为通过法定程序向行政相对人公开展示，以使行政相对人知悉该行政行为的程序性法律行为。政府信息公开从广义上讲，也是行政告知行为，但因范围过宽，本文暂不讨论。

　　行政告知行为的方式可以是书面的也可以是口头的，随着网络技术的发展，当然也可以是电子数据形式的。

　　一、行政告知行为的性质、形式和范围

　　（一）行政告知行为的性质

　　因我国没有统一的行政程序法典，学界认为行政告知具有程序性、附属性、裁量性[1]，也有认为其还具有强制性、法定性[2]。但无论是哪种观点，对于其程序性是没有异议的。

　　行政告知行为往往是行政主体在行使行政职权过程中，发现行政相对人涉嫌存在违法行为时，在对其实施行政处罚或行政强制行为前予以告知，并敦促行政相对人自行纠错的行为。行政告知同时应当向行政相对人明确其如有异议或意见，具体的救济途径，以便行政相对人能够维护自身合法权益。

　　（二）行政告知行为的形式和范围

　　告知的范围涉及社会生活的各个领域和方面，与行政相对人密切相关的主要集中在工商、税务、交通、环保、食品药品监督等领域，随着国家对知识产权的重视，知识产权领域的行政管理日趋加强，相应的行政许可行政处罚案件也大幅增长。

　　二、司法实践中突显的问题

　　（一）因行政管理职能不清晰而引发的问题

　　在司法实践中，确实存在着因行政机关或行政机关授权、委托的机关，管理职能不清晰，或同一事项由不同行政机关管理的相互交叉重合情形，造成个别行政机关“不作为”或“乱作为”。还存在着负有多重管理职能，但未必有行政执法权的情形。

　　比如街道办事处，其本身是区县级人民政府的派出机构，其基本职能是：贯彻执行党和国家的路线方针、社区文化建设、人民调解、治安保卫、拥军优属及综合执法等事项，可谓“上面千条线、下面一根针”，工作繁重而复杂，但其本身在一些具体的领域，却没有行政执法权，造成工作的被动。随着政府机构改革的持续深入开展，各行政机关职能定位清晰捋顺，相信此问题会得到极大改善。

　　（二）行政告知程序错误

　　1．因对行政相对人家庭或婚姻状况缺乏了解，而导致的告知对象错误

　　在司法实务中，还存在着因行政机关工作不细致不深入，对行政相对人家庭或婚姻状况缺乏了解，从而导致的送达告知对象错误。比如想当然地认为，接收告知书的人员与行政相对人具有婚姻关系，或系其同住的成年家属，而事实上可能并非如此。

　　笔者曾办理的一起行政诉讼案件就由此引发。行政机关原以为，原告与行政告知书上的接收人长期共同生活，其育有一子，应属夫妻关系，但原告辩称两人在《告知书》送达之时，并非夫妻关系，造成行政机关的被动。而同事或邻居也非适格地接受法律文书的主体，其不负有向行政相对人告知或转交的义务，因此让其代为送达同样是错误的。

　　2．行政告知文书，应由行政机关正式的或具有行政执法权的工作人员署名

　　在我国现有的行政序列中，客观上存在着具有正式编制的行政机关工作人员，以及临时的辅助人员，在具有正式编制的行政机关工作人员中，还存在着行政编制和事业编制的区别。而行政告知文书作为行政机关向行政相对人所出具的具有法律性质的正式文书，不仅要求行政机关本身具有行政管理职能，同时也要求在告知文书上署名的工作人员，应当系行政机关正式的或具有行政执法权的工作人员。临时的辅助人员、工勤人员显然不符合行政行为程序正当性的要求，这虽是细节但应引起必要的注意。

　　3．告知送达方式的错误

　　行政公开是任一行政行为必须遵循的原则，行政告知当然也不例外；且行政告知的目的是通知行政相对人涉嫌的行政违法行为，并希望其及时纠正错误，因此将行政告知的内容使行政相对人知悉，即是题中应有之义。

　　但送达的方式则必须按照法定程序进行，而非“一贴了之”“一寄了之”。对此，我国《行政诉讼法》第一百零一条规定；“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全……执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用我国《民事诉讼法》的相关规定。”对于行政法律文书的送达可以适用我国《民事诉讼法》，有关直接送达、邮寄送达、留置送达等方式，严格按照法定程序进行。树立依法行政的理念，加强和完善有关行政法律文书送达方式的学习培训，充分保障行政相对人的合法权益，避免行政相对人因行政机关法律文书送达方式的错误，而未收到告知文书，进而导致其客观上无法行使权利，并由此引发行政诉讼的情形。

　　4．未告知行政相对人陈述、申辩权

　　行政告知的目的，如上所述，是希望行政相对人就其涉嫌的行政行为予以纠错。但从法理上分析，行政相对人毕竟是涉嫌违法而非确实违法，应当赋予其相应的陈述、申辩权，以查明事实。之所以是陈述、申辩权而非行政复议、行政诉讼权，系因行政告知本身并非行政强制或行政处罚措施，仅是可能引起行政强制措施而已。

　　而行政强制行政处罚措施，法律已赋予了行政相对人相应的行政复议、行政诉讼权利。因此赋予行政相对人就行政告知行为陈述、申辩权，已足以保护其合法权利。

　　三、行政告知行为的法律后果

　　行政告知行为因涉及的领域、内容、行政相对人的作为或不作为的不同，而导致不同的法律后果．行政主体依据行政相对人不同的反应，作出相应的处理，大致可分为以下几类：

　　（一）行政相对人按照行政告知的《通知书》或《告知书》的要求和期限，及时纠正错误行为，对此行政机关不会对其实施进一步的行政处罚或行政强制行为。

　　（二）行政相对人对于行政告知的《通知书》或《告知书》不认可，有异议，并要求复议复核或提起行政复议的，则行政告知行为不发生法律后果，应以最终的行政复议或司法裁判结果判明是非。

　　（三）行政相对人既未按照行政告知书的要求和期限，纠正其违法错误行为，也未提起行政复议或行政诉讼，行政机关则有权在其职权范围内，作出相应的行政处罚或行政强制行为。

　　（四）行政相对人未按照行政告知书的要求和期限，纠正其违法错误行为，但行政机关也未进一步做出相应的行政处罚或行政强制行为。

　　因第一种情形行政相对人涉嫌的违法行为已消除，第二种情形应以司法裁判结果为依据，本文重点讨论第三、第四种情形。

　　四、行政告知行为是否可诉及处理

　　（一）行政主体对行政相对人作出进一步行政处罚或行政强制行为的，先前的行政告知行为不可诉，或依法予以驳回。原因在于，行政告知行为本身不具有强制性和执行力，在行政相对人未依照行政告知书的要求和期限内，纠正其涉嫌的违法行为时，行政机关所进一步作出的行政处罚或行政强制行为，已将先前的行政告知行为予以吸收。[1]

　　行政告知行为对行政相对人而言，既不发生法律效果也无法律利益，其已不具有诉的利益。换言之，其对先前的行政告知行为已不具有诉讼权利。当然在现行立案登记制的情形下，人民法院仍会予以立案。

　　（二）人民法院如已立案，在经审查后应依法予以驳回，理由如上所述。但行政相对人的合法权益并未丧失，其仍可以对行政机关所作出的行政处罚或行政强制行为提起行政复议或行政诉讼，其合法权益的法律救济途径始终存在。

　　（三）上述第四种情形，行政相对人就行政告知行为享有诉权。就行政主体未再作出行政处罚或行政强制行为，是否涉嫌行政不作为或正确履行职权的问题，本文暂不讨论。

　　（四）先前的行政告知行为，可能或者已实际影响到了行政相对人的合法权益，其有权提起行政复议或行政诉讼。即使行政主体未再作出行政处罚或行政强制行为，但先前的行政告知行为本身，就是行政机关对行政相对人所实施的行为，其可能或者已实际影响到了行政相对人的合法权益。

　　根据我国《行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”之规定，提起行政诉讼，维护其合法权益，对此应当是明确清晰的。

　　本文就行政告知行为的性质形式范围，及根据不同的情形，分析其是否具有可诉性及处理，提出了个人的见解，希望引起业界的重视和研讨，丰富和完善行政告知行为。

　　参考文献

　　[1]章剑生.论行政行为的告知[J] .法学。2001(9):16-20.

　　[2]阎铁毅,国聚.论行政行为的告知[J] .法学杂志, 2014,35(1):87-92.