我国具备提起环境公益诉讼的资格的几个主体

　　纵观世界环境法治之发达国家，基于环境公共信托论、环境权论、诉讼信托论、私人检察总长论、私人执行法律论等，在环境公益诉讼的原告资格方面，一般赋予以下几种主体以提起环境公益诉讼的资格：检察院、环境行政机关、环境团体或个人。

　　一、检察院

　　无论是大陆法系，还是英美法系，多数国家的环境法治中，均把检察院作为有资格提起环境公益诉讼的当然主体，检察院作为最高法律秩序和道德秩序的代表者，以保护公益和维护法律为依据，有权对民事和行政争议进行干预。如德国《行政法院法》明确规定：联邦、州、地方公共利益的代表人———联邦最高检察官、州高等检察官和地方检察官，依法享有提起环境公益诉讼的权力。

　　欧美的检察官隶属于司法行政部门，性质上是政府的代表，检察官被视为政府行政官员，而中国的检察官是国家的法律监督机关，其监督职能主要体现在两个方面：“一是司法监督，即对法院审判活动的合法性进行的专门监督；二是执法监督，即对国家行政机关及其工作人员执行法律、履行法定职责的监督，包括侦查监督、监所狱政监督。”同时，中国的自然资源国家所有制也决定了检察机关作为所有者的代表有环境公益诉权。因此，检察机关作为环境公益诉讼的原告，不仅仅是作为行政机关执法监督者的身份，而主要是作为国家利益的代表起诉的。

　　从 2009 年开始，中国多个地方率先制定了以检察院为原告的环境公益诉讼制度，如《贵阳市促进生态文明建设条例》规定：“检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼。”司法实践中，中国从 2003 年起，先后有山东省乐陵市检察院、广州市海珠区检察院、贵阳市检察院等作为原告提起环境公益诉讼，基本上都获得了胜诉，这说明检察院作为环境公益诉讼的适格原告，已经为中国的地方立法和司法实践所承认。

　　检察院作为起诉原告，虽然符合其代表国家利益的身份，但检察院作为原告既不是对法院审判活动的合法性进行司法监督，也不是对行政机关的执法活动进行执法监督，而是作为国家公益的代表，系环境公益之诉讼信托。在环境公益诉讼中，检察机关必须抛弃监督者的法定身份，作为环境公益诉讼的一方平等主体，这种主体身份是一种拟制的国家利益代表身份，是和诉讼当事人平等的一种身份，如此才能保证诉讼程序的平等，否则可能会因为检察院的不适格而引发诉讼。

　　其次，中国的检察院提起环境公益诉讼仍然限于事后救济，这与环境公益诉讼的主旨不符，环境公益诉讼目的是预防性救济，防止环境受到不可逆转的环境损害的发生，而中国以检察院提起的环境公益诉讼，受制于诉讼主体身份、诉讼证据的收集等原因，检察院只能在环境公益诉讼案件中实行有限、事后救济，即检察院的监督是一种“结果”监督，只有出现了严重的环境污染结果时才能代表国家起诉。

　　二、环境行政机关

　　环境行政机关根据环境公共委托论、国家环境权论和诉讼信托论，有权提起环境公益诉讼，然而，环境行政机关一般被赋予强大的行政权，由于环境法律的概括性和原则性，环境行政机关在具体执行环境法律中负有就法律规定出台具体实施细则的任务，同时为保证其严格实施环境法，环境行政机关被授权拥有强大的环境行政执法手段。

　　欧美一般实行比较集中的环境监管体制，如美国联邦环保局为确保联邦环境法律的实施，设立了十大区环保分局，各区局长向联邦环保局长负责，协调州与联邦政府的关系，以确保区域性环境问题得以解决。中国实行的是统一和分散管理相结合的环境监管体制，上级环境行政机关只在业务上对下级进行指导，地方环境行政机关受制于地方政府，在人事安排、机构设置、财政基金上都依赖于地方政府，因此受到地方保护主义的牵制。

　　美国的环境公民诉讼赋予任何“人”可以提起环境公民诉讼，其中就包含环境行政机关。中国最高人民法院在 2010年出台的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》明确规定：“人民法院应当依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为”，正式确认了环境行政机关提起环境民事公益诉讼的原告资格。司法实践中，自 2002 年以来，中国陆续有多起环境行政机关作为环境公益诉讼原告起诉的案件。如 2002 年，天津市海事局和天津市渔政渔港监督管理处提起的塔斯曼油轮漏油案件。

　　尽管在立法和司法实践中都发生了环境行政机关代表环境公益起诉的案例，但环境行政机关是法定的环境监管机关，严格依法实施环境监管是其本质，赋予其环境公益诉权是否会免除其环境行政监管不力之责，使得本来可以通过行政监管，利用行政的效率性、强制性和执行性就可以解决的环境问题，偏又借助于耗时费力的司法途径获得间接解决，从而造成行政资源和司法资源的双重浪费。依法治原理，法律不应该也不允许无行政职权的行政职责。以此看来，环境行政机关作为原告提起环境公益诉讼，必须是在穷尽环境监管途径之前提下，在公民或环保团体因条件所限未能依法起诉之前提下，在检察机关因衡量多重公益而忽视环境公益之前提下方可提起。

　　三、环境团体

　　无论是在欧陆民法法系国家，还是英美法系国家，环境组织都是作为一种最主要的环境公益诉讼原告。基于权力寻租、机构俘获导致政府失灵，再加上市场失灵，环境治理要求一种中立的第三方力量，以公益性、非营利性、服务社会利益为宗旨的环境团体成为环境治理的主力。

　　考量美德等发达国家，大量的环境公益诉讼案件系由环境团体提起。在美国，虽然公民诉讼制度赋予任何“人”享有环境公益诉讼资格，但实际上主要的环境公益诉讼案件都是由影响较大的环境团体提起的，如塞拉俱乐部、自然资源保护委员会等；在德国，以环境团体和自然保护团体形成德国主要的环境公益诉讼原告。特别是在奥胡斯公约颁布之后，欧盟各国都制定了适应性立法增进公众参与环境司法。以德国为例，先后颁布了《环境司法救济法》、修订的《联邦自然保护法》等法律，赋予了环境团体广泛的环境公益诉权。

　　中国当前的环境公益诉讼相关立法基本上都赋予了环境团体以起诉资格。如《贵阳市促进生态文明建设条例》规定：环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对涉及环境资源的具体行政行为和行政不作为提起诉讼，要求有关行政机关履行有利于保护环境防止污染的行政管理职责。司法实践上也已经发生了多起由环境团体起诉的环境公益诉讼案件。

　　与发达国家环境团体是环境公益诉讼的主要原告相比较，中国环境团体在环境公益诉讼案件的起诉上显得软弱无力。中国在社会团体管理上实行的行政许可主义和双重管理体制，导致环境团体很难获得法定身份，不够健全和无保障的社会捐赠制度也导致环境团体很难获得发展所需要的资金，公益性身份要求环境团体不能从事为公益活动筹集资金的营利性活动，这些都极大地阻碍了中国环境团体的发展。因此，中国当前应该迅速完善制定社会团体的相关立法，可以考量借鉴发达国家关于社会团体的立法，赋予从事环境公益维护的社会团体以环保公益组织资格，赋予这些环保公益组织以环境公益诉权。

　　四、公民

　　环境属于全民所有，从法理上说，应该赋予所有具有诉讼能力的公民以环境公益诉权资格。发达国家环境法赋予个人有提起环境公益诉讼的资格，如瑞典的《环境保护法》规定：“任何依据法律对损害环境的活动提出诉讼请求者，有权向该活动已发生或即将发生地的不动产法院提出诉讼。”司法实践中，也有公民提起环境公益诉讼的案例。如 1960 年原联邦德国一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾倒放射性废物的行为违反了《欧洲人权条约》中保障清洁卫生环境的规定。

　　中国现有的环境公益诉讼立法均不承认公民的公益诉讼主体资格，在司法实践中，尽管公民作为环保卫士，提起环境公益诉讼案件时有发生，但几乎所有公民提起的环境公益诉讼案件都以驳回起诉结案。如施建辉起诉南京市规划局行政许可案，陈法庆起诉杭州市余杭区环保局行政不作为案等。

　　无论从人权角度，还是从环境所有者角度，公民都应该享有清洁优美的生活环境之权益，应该就其环境权益受到侵害有提起环境公益诉讼之资格。

　　五、结语

　　在中国目前的环境公益诉讼实践中，明显呈现出社会公众参与不足。相对于全国急剧增长的环保法庭而言，环境公益诉讼案件相对偏少，造成司法资源的浪费。这充分说明环境公益诉讼的原告制度存在明显漏洞，应该尊重公众的环境参与权，迅速在制度上赋予环保团体和公民以环境公益诉权，并通过配套制度建设完善环保团体诉讼机制。

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