本文通过文献收集和深度访谈等方法，对我国台湾地区近十年媒体管制的得失进行了探讨。大家在相关论文写作时，可以参考这篇题目为“台湾媒体共管模式问题及其根源”的媒体管理论文。
原标题：媒体管治中的共管模式---以台湾地区的媒体管理经验为例
内容摘要：以2006年台湾地区通讯传播委员会的成立为标志，台湾当局开始推动针对媒介管理的变革，从过去命令-控制式管制转变为受管制的自律，即强调公众、政府与媒体三者的共同管理。本文通过文献收集和深度访谈等方法，对我国台湾地区近十年媒体管制的得失进行了探讨。研究发现，共管模式虽可更好地应对媒体产业的快速发展，但其奉行的“最小干预原则”极易演变为政府职能的缺位，且在多变的媒体潮流中，保持一个弱势的管理机构也显得无法适应环境。
关键词：台湾地区；通讯传播委员会；媒体管制；共管模式；最小干预原则
在互联网时代，不同媒体形式间的区别与界限变得越来越模糊，落后的传媒管理体制与日益发展的现实产生了一定的矛盾，而地区壁垒、媒体壁垒和行业壁垒也都严重阻碍传媒产业的发展。因此，如何能够更好地适应当前媒体改革发展的要求，适时建立并调整新的媒体管理模式与思路便成为亟待解决的问题。在这一背景下，本文选择台湾地区的媒体管理为分析对象。2006年“台湾通讯传播委员会”（ 以下简称NCC,为地区性委员会） 成立。该委员会从成立之初就以培植民间社会参与媒体管制为政策方向，并透过法制等必要措施，建立与民间社会合作的共管机制。
一、台湾媒体共管模式的出现与发展
学界一般依据公权力的介入程度对媒体的管制制度进行划分。有学者将媒体管制分为命令-控制式管制 （command - and - control regulation）、自律 （self -regulation） 和受管制的自律 （regulated self - regula-tion）。①就命令-控制式的管制而言，其优点是直接有效、也可以一定程度地反映公众意见，但缺点是这种权力可能被滥用并且限制了自由； 就自我规管的方式来说，尽管这种方式更加灵活易调整，但由于市场本身的缺陷，媒体产业因兼并垄断导致市场失灵等问题，亦难以达到照顾公共利益的目标。
由于命令-控制式的管制以及自律都存在问题，一些国家和地区，如欧美、日本、台湾地区等地纷纷在制度层面上将受管制的自律纳入政策设计范畴。其中，典型代表是美国联邦通讯委员会 （FCC）、英国通讯传播管理机构Ofcom以及台湾地区的通讯传播委员会 （NCC）。由于中国台湾地区与大陆同根同源，本文以台湾的媒体管制为研究对象，以期有更好的参考意义。台湾当局早期对媒介的管理以命令-控制式为主。1951年，台湾当局以“节省纸张”为由，停止新报纸登记 （ 限照） ,现有报纸每份发行张数限三大张以内（ 限张） ,印刷厂只能在一地 （ 限印） ,这“三限政策”持续到1987年。②虽然台湾在1963年和1974年分别成立了以自律为标榜的新闻行业组织“台北市报业新闻评议委员会”和“新闻评议委员会”,但是这些行业组织从人事到经费都与台湾有关当局有直接关联，具有“官督民办”的特点。③1988年，台湾有关当局解除报禁，台湾媒体进入了自治时期。然而，《壹周刊》及《苹果日报》在台湾发行，将小报文化带到台湾。虽然台湾于1996年成立了“台湾记者协会”,但该协会所代表的自主专业运动与新闻自律的影响相当有限，既没有吸引到足够数量的新闻工作者参与，也没有促使优质新闻的生产，最终仅能停留在道德层面的诉求。一些学者就认为解严后台湾政治控制逐步松绑，但媒体间激烈竞争下的市场逻辑抬头，市民社会在解严后尚未有足够时间建立加之新闻工作者逐渐降低的伦理观念，都导致自主的新闻自律机制无法填补旧规范瓦解后留下的空白。④
与此同时，互联网的发展也进一步给台湾陈旧的媒体管理体制带来冲击。长期以来，台湾地区对于电信、资讯、传播媒介的管理，分属在不同单位管辖。有关当局不仅充当管理者，也直接进入市场经营，致使政策宣传和媒体管理角色混淆。⑤然而，互联网的发展使得原本独立的资讯、通讯及传播等产业，越来越难以在制度上相区隔。⑥叠床架屋、多头马车的结构造成管理层级混乱且政出多门、效率低下。⑦
以2006年“台湾通讯传播委员会”（NCC） 的成立为标志，在电信自由化以及媒介融合的背景下，台湾当局开始主动推动针对媒介管理的变革，以试图将通讯传播监理机关独立于行政指挥之外，并同时确保媒体的表现自由与通讯市场的公平竞争。⑧台湾新闻主管部门就公开表示，行政当局应鼓励民间团体先行推动媒体自律运动，并由行政当局释放资源，使民间团体促成将媒体自律的问题回归到法律层面； 同时，媒体应强化新闻评议会的功能、加强与民间的互动，让行政当局成为媒体教育的支援，并积极参演媒体监督组织与媒体之间的互动平台。在政策制定的过程中，行政当局应广纳民意，并坚持媒体的监督工作由民间主导，行政当局则应在民间力量薄弱时给予必要的协助； 而在媒体方面，行政当局亦要为媒体建立合理且公平的竞争环境，增加媒体的信任度，鼓励媒体自律。⑨
在台湾行政当局自上而下的推动，以及学界、业界和社会的多方联动下，NCC成为台湾行政当局改造工程与独立机关建制中，第一个依据台湾《“中央”行政机关组织基准法》规定所设立的相当于“中央”二级机关的独立机关。⑩从组织架构来看，NCC现设置委员七人，任期四年。委员由台湾各政党 （ 团）依据其所占席次比例来举荐，且应具电信、资讯、传播、法律或财经等专业学识或实务经验。而从其职能范围来看，NCC掌理以下十四项事务： （ 一） 通讯传播监理政策的订立，相关法令的订立、拟定、修正、废止及执行； （ 二） 通讯传播事业营运的监督管理及证照核发； （ 三） 通讯传播系统及设备的审验； （ 四）通讯传播工程技术规范的订立； （ 五） 内容分级制度； （ 六） 通讯传播资源的管理； （ 七） 维护通讯传播竞争秩序； （ 八） 资讯安全的技术规范及管制；（ 九） 通讯传播事业间重大争议及消费者保护事宜的处理； （ 十） 通讯传播境外事务及国际交流合作的处理； （ 十一） 通讯传播事业相关基金的管理； （ 十二）监督、调查及裁决通讯传播业务； （ 十三） 违反通讯传播相关法令事件的取缔及处分； （ 十四） 其他通讯传播事项的监理。在共管思维的指导下，NCC自成立以来，还不断新增系列措施以推动民间组织及普通民众的参与，如2009年推动建构媒体内部问责机制，通过评鉴、换照等程序要求媒体设立有外部人士参与的伦理委员会；2010年设置网站，专责受理民众申诉及通报网络内容问题等。（11）
二、共管模式在实践中存在的问题
NCC的成立得到了台湾社会各界的支持， 但也有不少学者认为NCC未能有效改善台湾媒体生态。（12）为此，我们选取了《自由时报》和《中国时报》两家在台湾地区无论报道立场还是影响力都具有代表性的报纸，以“NCC”为关键词在慧科新闻数据库中进行了搜索，2006年至2014年这九年内共得到相关报道4430篇。在报道数量的逐年变化上，除2008 、2011 、2013和2014年报道量有所下跌之外，其他时间一直保持稳步增长的态势。根据我们对这些新闻的检索发现，在NCC的十四项职能范围中，其在证照核发和对通讯传播竞争秩序的维护方面数次遭到强烈批评。
证照核发事件起于NCC初创之时。2005年台湾新闻主管部门公布69家卫星广播电视频道第一次6年执照到期的首次换照结果，共有7家频道没有通过。由于当时从结果公布至停播，只有短短三天，因此引发了行政当局介入媒体的恐慌，并波及到对停播企业的职工权益保护等问题。2006年新成立的NCC对其中的龙祥电影台及东森S台另作处分，允许其换照，但NCC的审议过程并不透明，仅考察了东森新闻S台单一频道是否准予换照的相关事实及适用法规，未将该案与其他卫星频道换照同等比较，亦未重新调查事实或征询当事人意见的做法，相较于新闻主管部门所为更有疑义。（13）对此，不少学者指出，主管机关在将执照作为结构管制的重要工具的同时，更应注意资讯公开和民间参与。（14）
NCC在维护传媒市场竞争格局上的措施同样遭到质疑。从报道频次来看，2009和2012年构成了九年来的两个报道峰值，分别是599篇和1028篇，而这两年内均发生了媒体并购事件。2008年底，旺旺集团入主中时媒体集团，将中天、中视、中时、工商时报、时报周刊及网络媒体，整合为旺旺中时集团。因涉及到跨足平面媒体、无线和有线电视的“跨媒体经营”行为，该整合被认为是新闻垄断，故而引起台湾社会的反弹。2009年两报对NCC的相关报道有599篇，同比增长2. 5倍，即反应了这一动态。罗世宏认为NCC和公平交易委员会对于媒体并购行为的反应不是雷大雨小不闻不问，就是相互推诿，未能共同守护公平竞争的市场以及弱势的消费者利益，更未充分考量通讯传播集中在少数财团手上对民主政治与公益社会可能造成的腐蚀作用。（15）林昶宏认为NCC在正视并踏出跨媒体经营管制的第一步后，却可能因此退守放出一只媒体巨兽破坏传媒生态、损害受众权益，而当初赋予NCC的独立精神在资源不足、行政制度复杂的情况下被淹没。（16）赖祥蔚认为NCC对该并购案的决议中，存在处分欠缺法源、针对性过强、耗时颇久等七项问题。（17）而2012年台湾媒体对NCC的报道量再攀高峰，相关报道多达1028篇，其中很大原因也是因为旺旺中时集团再起波澜，旺中宽频并购台湾第二大有线电视网中嘉网络引起垄断争议。有学者因此对NCC如何防止类似情况的发生提供建议，并指出针对跨媒体并购事件，NCC应采取“双层规范架构”,一方面针对重要事项由立法者透过专门法案树立原则性的规范，另一方面授权主管机关颁行有弹性与机动性较高的补充规范。（18）
