台湾媒体共管模式问题及其根源(2)
来源：学术堂 作者：原来是喵
发布于：2016-10-31 共9206字
从换发执照事件，到旺旺中时并购案，NCC作为管制机关在媒体管理方面并没有得到广泛认可。吊诡的是，NCC自成立以来屡屡表达其鼓励社会团体和民间参与的监管政策，然而台湾学者与民间团体却一再呼吁NCC应加强市民参与的业务机制，在媒体的发展与监督中纳入民间社会的力量。（19）由此可见，如何逐步取代过去命令-控制式管制的旧模式而建立新的共管模式，台湾媒体改革仍然任重道远。
三、共管模式的问题根源
为了获取一手资料，我们于2014年12月对六名台湾学界及新闻实务界人士进行了深度访谈，访谈对象均对NCC业务操作有较深了解。其中，三名资深教授来自台湾政治大学传播学院，其中两位亦曾任职NCC委员； 一名台湾《天下杂志》的编辑，他曾服务于中天电视国际中心，并参与了旺中并购的全过程； 一名赴台湾政治大学攻读政治学硕士学位的大陆学生以及一名任职大陆高校新闻学院的台湾籍教师，他们因同时具有两地经验而可以为本研究提供更多比较视野。我们试图通过深度访谈以期了解在成立之初希望通过政府放权、调动业界自律及社会监管相结合的NCC,未能在实践中达成目标的原因。
首先，从共管的政策理念来看，该模式认为当市场机制无法完成公共政策目标时，行政当局应介入推动其法定任务，但需以最小干预 （least instructive）的管制机制来达成政策目标。然而，最小干预原则在现实中常被媒体视为“不起作用”和“没有威慑”.数位受访者都将NCC的功能简化为“处罚”和“执照审查”.吴编辑在任职中天电视期间，该公司在两年内被处分8次，其中7次遭罚款，罚款金额共310万元新台币，是当时各电视台中被处罚金额最高的公司。吴编辑说：“NCC其中一项功能，对于我们来说，就是审查执照和罚款吧 （ 笑）。”赴台学习的余同学也认为：“在我观察中，NCC出席的场景基本就是它要开罚，对某些媒体违规的行为开罚。”一方面，这种管制方式加剧了NCC与媒体的紧张关系，媒体将NCC作为处罚机关的定位并不利于媒体与其达成共管共识； 另一方面，对于财大气粗的媒体集团来说，罚款的额度也毫无威慑力。任职大陆高校的台湾籍黄老师认为，相较于媒体机构，NCC常处于弱势地位，“NCC的作用还是比较弱的。它可以处罚，或者撤掉给媒体的公共广告预算。但其实像一些运营状况好的媒体，这样的处罚根本不算什么。”
处罚作为行政当局管制的一种常用策略，并不能克服台湾媒体生态的失衡。从公共管理的角度来看，政府管制还可分为多种手段，如经济性管制，行政当局可对价格、市场进入和退出条件、特殊行业的服务标准等进行控制； 同时亦可采取社会性管制，如行政性检查、资格认证、限制特定活动等。在这些手段中，执照核发被视为NCC的另一项重要职能。据吴编辑的回忆，中天新闻台在“太阳花学运”期间有节目调侃参加学运的女性，引发观众不满，因而遭罚50万元新台币并列入换照参考。但NCC讨论过后，仍准予换照，只是未来每两年必须接受评鉴。在台湾，媒体业者每六年执照到期后均要申请换照。作为一项具有强制力的惩罚措施，不予换照不仅会扼杀媒体公司的经营权，也将直接造成该企业员工的失业。虽然该措施具有极强的威慑力，但NCC却不会轻易使用。与中天案相似，NCC常会要求媒体限期整改，否则不排除撤照可能，但最后大多数情况下换照申请均可得到批准。于是，执照换发便在某种程度上沦为一种形式审查，对NCC日常性监管的帮助并不大。因此，对台湾的分析可发现，NCC实际上缺乏对媒体足够有效的管制手段。
其次，最小干预原则也使得NCC的一系列管制措施只能依赖媒体的自我监督和自我实现，NCC并无足够资源直接干涉媒体的运行。例如，在上述案例中，NCC要求中天于半年内完成补齐一名专职专责编审人员、定期办理员工教育训练、伦理委员会外部委员应包含学者专家或民间团体、落实独立审查人制度、并补充说明“独立审查人”聘用时程、专业条件及工作任务等。然而，这些措施基本都依赖于媒体自我监督，在缺乏外部有效约束的情况下，持续性成疑。而另外一则案例则体现了NCC的处罚方案理想色彩较为浓重： 中天电视曾因对某咖啡店命案的夸张报道而受到NCC的处罚，“当时的问题是现场模拟过度夸大。他们到命案现场，用夸张的肢体模拟重建，引发了争议”.NCC对中天罚款的同时，还要求中天工作人员参加“一连串的，强制性的内部新闻道德讲习课程”.NCC在管制手段上较倾向于道德教化，缺乏新闻工作者的实际参与。这直接让媒体基层人员认为，“对于电视台的其他业务，NCC似乎并没有直接干预。”
第三，长期以来，台湾以民主化的“灯塔”自居。但是，民主化也带来了诸多问题，管理部门行政效率低下，管理机制僵化，遇到问题常常陷入束手无策、一再退让的境地。余同学提到自己曾亲身经历与NCC的交涉： 台湾法令规定未满20岁的青少年在申请手机卡时需要有担保人，比如他们的父母。但大陆学生赴台后却很难找到符合资格的担保人，因此，余同学作为大陆生代表到NCC有关部门反应情况，“我当时去NCC,我发现他们是在踢皮球。学校先踢给电信公司，电信公司踢给NCC,NCC又踢回给学校。三方踢皮球，都不愿处理这件事。本来就涉及担保，大家都怕造成信誉上的损失。后来花了整整一年，大部分时间是在说服学校，因为要终止这种踢皮球的行为……最后，学校方案出台后，我们再和NCC联系。这时才算真正拿出解套方案，我们自己给学校找了一笔钱，每人3000块台币左右。以后发生了什么事后，就从这笔钱中拿出滞纳金。这也见证了台湾行政部门的效率并没有想象中那么好”.由此可见，NCC作为电信行业主管部门，在处理公众申诉时手续繁杂、职责不清、效率低下。在台湾行政当局改造工程中，NCC成为了一个典型的失败样本。旨在追求民主的政府管制活动在实际上进入一个政府行为低效甚至无效的阶段。更严重的是，NCC在监管上主动放弃了它应该承担的责任。余同学认为“台湾的生态没有共管。大部分情况是，媒体在前面放火，NCC救火，然后再开罚。它的介入不够，很担心威胁到新闻自由的问题，所以并不能很完整地做一些事情”.台湾民主发展畸形，任何以行政当局的形式介入到言论操作，都会被看成是戕害新闻自由的行为，所以，NCC有意回避正常的管理职能，反而放纵了市场。比如，余同学认为NCC对于互联网并没有尽到监管责任，“虽然NCC对外说独立运行，但是还算是行政机构。 NCC一直没有介入到网路，而是在平面媒体、电视媒体这些传统媒体上。”更典型的案例来自2012年旺中宽频并购中嘉网络，NCC对该案的审核工作便长达18个月，迟迟不能批准。这一并购案悬而不决并非由于市场集中度问题，而是由于台湾蓝绿之争背景下民进党对NCC进行政治施压，同时NCC为迎合民意亦不敢做出独立判断，数位委员为回避审查而提前请辞。因此，台湾民间组织及学者都提出解除管制不等于全然不管，呼吁NCC敢于做事。（20）
对于“共管”模式的弊病，曾任NCC委员的两位台湾政治大学教授给出了更为清醒的回答。A教授在卸任主任委员后认为“共管”模式远未实现，她承认“台湾在某些议题上，已经可以先透过行政命令，和业者磋商，实行共管。但因为行政当局和业者双方互信基础不足，法规对业者共管之责任、义务规范不够清楚，也未订定检视成果的配套措施。因此，在没有建立共管的法源和法制运作机制时，共管实施时机尚不成熟”.换言之，台湾目前的共管也只是有限度、并且只能在某些特定领域实行。由于政府与业界传统上一直很隔膜，所以“业者也不期望能和主管机关在何种事务上能达成共管的目的”.而从制度保障来说，共管模式也有限制。 “台湾目前的法规以行政驱动为主，主要是监理和惩罚为主的法规架构，这种法律架构坦白说是落伍的”.在A教授看来，随着传播科技和传播产业经济的发展，法规架构应该撇去现有的“行政驱动”为主的形态，而应走向“业者驱动”的形态，即通过法规明确业者共管责任和义务规范。同时，还应订定检视成果的配套措施，建立起透明公正的机制和客观的裁量，仔细规划共管模式涉及的管理机制、执行步骤，以达到“三赢”（ 即业者、政府和消费者的共赢） 的均衡发展。而另外一位任职NCC委员的B教授也认为“事实上NCC还是不符合民众的期待，存在政治上任命的问题，距离一个独立机关的角色还非常遥远”.在B教授看来，虽然很多学者认为NCC代表了共管模式的实现，但实际上NCC仅在部分项目上实现了所谓的共管。“共管是什么？ 像台湾有外来卡通片、录影带、DVD的审查，这些审查不是政府来审查，而是由文化部外包给民间的NGO团体来审查。这种才是共管的概念”.因此，“共管的概念不适用于NCC”.另外一位教授C则比较了美国和台湾地区的媒体管理制度，美国的“FCC其实不属于狭义的政府、不属于政府的部门； 而NCC是行政部门，我们过去也是官署制。只能说台湾没有那样子的土壤”.在制度设置上看，NCC委员目前采用“政治任命”的模式，使得NCC距离作为一个独立机关的角色“还非常遥远”.且除NCC外，台湾文化主管部门还有部分媒体管理功能，事实上就变成：“文化主管部门理论上是给糖吃，给胡萝卜；NCC是给棍子。NCC是处罚的单位，是监理的单位； 文化主管部门是辅导的单位，比如办金钟奖、给辅导金等”.综上而言，三位教授均认为台湾还不具备实行共管模式的土壤，因此台湾媒体管制经验虽然学习国外，但与国外仍有不同。
四、结语
对于大陆的媒体监管改革来说，台湾地区的案例有一定的参考价值。长期以来大陆传媒管理体制带有很强的行政色彩，媒介管理存在诸多问题，媒介寻租和腐败现象频发。在这一背景下，国家新闻出版广电总局于2013年成立，通过整合原新闻出版总署和广电总局的职能，打破传统业务分割管理的局面，从而拉开了传媒及文化领域大部制改革的序幕，其成立被认为是从国家层面推动媒介融合、提升我国传媒产业整体水平的战略性部署。本文认为，在传播技术迅猛发展的今天，在一些无法依靠法律法规及时应对的问题上，国家新闻出版广电总局或许可先试先行，借鉴部分台湾经验，以减轻行政负担。例如，随着互联网的快速发展，一些儿童或青少年不宜观看或下载的内容，可以 在“政 府-媒 体-社 会”的合力监督下，更为快速的解决。对于卡通片、录影带、DVD的审查问题，政府也可以谋求与NGO等第三方机构的合作，发挥民间的力量。因此，一定程度的共管可以在特定领域做出尝试。
然而，就台湾地区的实践来看，共管模式在运作过程中也存在大量问题。本文认为建立一个可被接受的共管体制的前提条件是非常严格的，这些条件包括社会成员对共管体制的支持、业界的广泛参与、独立于利益相关方的干扰以及共管组织适当的审计、检查和上诉机制等。因此，若没有充分的准备，共管模式所奉行的“最小干预原则”极易沦为主管部门监管职能的缺位，且在多变的媒体潮流中，保持一个弱势的管理机构也显得无法适应环境。因此，台湾学者开始呼吁解除管制不等于全然不管，当市场失灵或自律成效不彰、导致公共目标无法达成时，主管部门就可以依法介入协商、进行处分、或调整架构。换言之，现阶段政府仍需采用管制资源影响管制过程以确保管制目标的实现。
注释：
① Schulz,Wolfgang. & Held,Thorsten. Regulated Self - regulation as a Form of Modern Government:An Analysis of Case Studies from Mediaand Telecommunications Law. Indiana University Press. 2004.
②彭芸：《NCC与媒介政策： 公共利益、规管哲学与实务》，台北风云论坛2012年版。
③刘昌德：《民主参与式的共管自律---新闻自律机制之回顾与再思考》，《台湾民主季刊》，2007年第1期。
④参见曹琬凌：《电视新闻专业规范与研究》，台北公共电视2002年版。
⑤⑩陈彦龙、熊杰：《结束后的开始：NCC成立历程与释宪后的修法议题》，《广播与电视》，2008年6月第28期。
⑥沈中恺：《从数位汇流探讨国军传播媒体的整合与运用》，《复兴岗学报》，2009年第94期； 赵怡、褚瑞婷：《再谈台湾有线电视政策---从NCC的设立说起》，
⑦喻国明、李莹：《NCC: 缘起、发展与现实困境---美国传播通讯监管模式 （FCC） 的台湾版分析》，《现代传播》，2007年第4期。
⑧刘孔中：《怪哉！ 以巩固行政权为职志的六一三号解释》，《月旦法学杂志》，2006年第9期； 苏永钦：《NCC元年对台湾的深刻意义---不只是结束的开始，同时也是崭新未来的奠基》，2007年NCC元年通讯传播嘉年华数位汇流论坛座谈会资料，
⑨何吉森、吴孟芸：《媒体自律与他律制度研究： 一个由公民社会角度探讨之观点》，
（11）简旭征：《传播内容共同管理机制之探讨》，《广播与电视》，2012年第35期。
（12）（20）冯建三：《政府若失灵，广电市场注定失灵 （ 评卫星换照事件）》，《台湾本土法学》，2005年9月； 冯建三：《有了NCC,媒体也未必变好》，《新新闻周刊》，2005年10月； 冯建三：《有了NCC我们可以怎么看》，媒体改造学社，； 郭力昕：《迷信美国FCC,幻想台湾NCC》，《媒体观察电子报》，
（13）洪贞玲：《国家管制与言论自由---从卫星电视换照争议谈起》，《广播与电视》，2006年1月第26期。
（14）曾国峰：《反思卫星广播电视换照之程序问题》，《传播与管理研究》，2008年7月第1期。
（15）罗世宏：《传媒大并购，政府靠边站》，《台湾苹果日报》，2009年9月22日。
（16）林昶宏：《独立机关的困境---从NCC与中天、中视负责人变更案谈起》，《台湾立报》，2009年6月12日。
（17）赖祥蔚：《不该管乱管，该管不管》，《台湾苹果日报》，2009年5月29日。
（18）黄国昌：《跨传媒并购之法律规范与挑战---以旺中并购案为例》，《传播研究与实践》，2013年第2期。
（19）邱家宜：《从英美传播管制经验思考台湾NCC的制度与使命》，《广播与电视》，2006年第26期； 魏玓：《监理之外： 初探NCC在媒体产业辅导与媒体文化发展的角色》，《广播与电视》，2006年1月第26期。
相关标签：
