我国农业转基因生物安全法规体系特点及政策建议

　　1 引言
　　
　　为了解决农业生产中的资源约束、环境破坏和病虫害加剧的问题，许多国家纷纷采取增加投入、改革体制和组织重大科技行动等措施加速农业科技进步与创新。 借此契机，现代农业生物技术应运而生，其中，农业转基因技术的兴起和发展解决了农业生产中的一些困境，受到越来越多的重视。 农业转基因技术为解决农业生产中一系列挑战提供了一条选择路径；在某个程度上，它甚至可以说是现代农业竞争的关键。

　　然而，农业转基因技术在给我们的社会经济生活带来巨大效益的同时也带来了许多不确定的风险：是否对人类健康产生威胁？ 是否危害生态环境？ 是否破坏生物多样性？ 转基因种子涉及的专利较多，是否会导致我国种子产业为他国所控制？ 专家学者、政府部门众说纷纭，莫衷一是。 因此，针对农业转基因技术而做出公共决策的方法不同于以往的常态科学，它具有科学事实不确定性及价值判断多元化的特点，是一种后常态科学（陈玲，薛澜，赵静等，2010）。 农业转基因技术应用的收益和风险来自未知领域，难以获得充分、准确的具体信息，故难以科学判断，取而代之的是价值规范的选择判断。 鉴于转基因技术在农业应用中收益和风险的不确定性，规范后常态科学下的公共决策行为， 对农业转基因技术的应用进行科学规范的管理，实现农业转基因生物安全，这需要健全的法律体系作为行动的准则。 为此，我国针对转基因技术出台了一系列的法律法规。 这一系列的法律法规是否完善？ 是否满足当前转基因技术运用的需求？ 国内各学者对此进行了研究。 他们首先从分析《生物安全议定书》 中转基因农产品的贸易措施以及 WTO 相关协议 （丁晓阳，2003）入手；接着深化分析国际法和国内法关于农业转基因生物越境转移的问题，并强调加强农业转基因生物进口环节的管理（操小娟，2004）；而后从应急处理制度着手（王洋，曾文革，2006）探索完善的应对措施；此外，还有学者从概念的界定来论证界定概念的重要性（付文佚，王长林，2010）。 可是，当前的学者仅从侧面来分析农业转基因技术的相关法律法规不仅不全面，还忽视了农业转基因技术的公共决策是一种后常态科学这一既定前提。 因此，只有在肯定后常态科学这一既定前提的背景下，系统梳理农业转基因生物技术所涉及的法律规章才能很好地回答现行的法律法规是否完善这一问题。

　　2 我国农业转基因生物安全法规体系
　　
　　为加强农业生物安全管理，保障公众健康和动植物、微生物安全，保护生态环境，促进农业转基因技术的研究，我国先后颁布了 《进出境动植物检疫法》、《国境卫生检疫法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》、《自然保护区条例》、《野生动物保护条例》等法律法规，尽管这些法规中涉及到一些针对转基因生物和转基因技术的规定和条例，但还缺乏专业、系统性的条文和管理规范。 为弥补这一空缺，我国颁布了一些与转基因生物安全直接相关的法律法规。 2001 年 5 月 23 日，国务院颁布《农业转基因生物安全管理条例》（以下简称《条例》）。 《条例》是我国进行农业转基因生物安全管理的法律准则， 它授权农业部为农业转基因生物安全的监督管理部门，并建立了由农业部、发改委、科技部、卫生部、商务部、国家质检总局和环境保护部组成的国家农业转基因生物安全管理部际联席会议制度。 《条例》从安全许可制度、生产与加工许可制度、经营许可制度、标识制度、进出境管理制度和行政措施这六个方面为农业转基因生物安全的监督监理提供了基本的法律依据。 在《条例》的基础上，2002 年 1 月 5日农业部颁布了《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》 和 《农业转基因生物标识管理办法》三个配套规章；2006 年 1 月 27 日农业部颁布《农业转基因生物加工审批办法》。 至此，我国初步建立起了包括农业转基因生物的研究实验、生产加工、经营、进口出口、监督检查、责任追溯等等环节进行监管的相对完善的法规体系。

　　3 我国转基因生物安全的法律法规特点
　　
　　通过对我国农业转基因生物技术安全的法律法规和管理体系建设的综合分析，可以梳理出以下几个方面的特点。

　　3.1 单一部门主导
　　农业转基因生物的研究试验、生产运输经营、进出口管理、监督检查、责任追溯及惩罚机制等各个过程均由国务院授权农业部负责。 农业部接受农业转基因生物研究试验、生产运输经营、进出口单位或者个人的申请，对他们进行安全评价、监督管理，审批其行为的合法性。 这一点和其他政策领域各个政府部门职能交叉的情况差异极大。 甚至是以前参与转基因生物安全管理的一些部门如科技、卫生主管部门也先后退出了转基因生物安全的管理领域。 例如，2001 年国务院颁布的《条例》实际上弱化了我国 1993 年由原国家科教委颁布的 《基因工程安全管理办法》中的由科委主管全国基因工程以及科委牵头组织成立国务院层面上的“国家基因工程安全委员会”的相关规定。 除此之外，2007 年卫生部颁布新修订的《新资源食品管理办法》规定转基因食品管理“依照国家有关规定执行”,由此可见，卫生部实际上是废除了其 2002 年出台的《转基因食品卫生管理办法》的管理规定。 即使是与转基因生物安全密切相关的其他监督管理部门，如环保局、国家质量监督检验检疫总局等也没有具体的转基因生物安全管理的规定及措施，仅仅援用农业部的《农业转基因生物安全管理条例》及相关的规章制度。

　　3.2 专家委员会是决策主体
　　根据《条例》的第九条规定，农业部设立农业转基因生物安全委员会，负责农业转基因生物的安全评价工作，而农业转基因生物安全评价工作是农业转基因生物试验、生产、经营等环节得以进行的前提条件，故农业转基因生物委员会是农业转基因技术安全管理的核心。 而农业转基因生物安全委员会委员由从事农业转基因生物研究、生产、加工、检验检疫以及卫生、环境保护等方面的专家组成。 因此，我国的农业转基因生物的审批管理模式是典型的技术官僚为主体的内部决策模式。

　　3.3 农业转基因生物安全证书
　　不同于欧美在评价审批阶段各个环节颁发的许可证，我国农业转基因生物安全管理规制强调了最终颁发的农业转基因生物安全证书。 《条例》明确规定转基因植物种子、利用农业转基因生物生产的或者含有农业转基因生物成分的种子、 农药、兽药、肥料和添加剂等，在依照有关法律、行政法规的规定进行审定、登记或者评价、审批前，应当取得农业转基因生物安全证书。 从《条例》的整个法律内容来看，农业转基因生物安全证书是农业转基因生物安全管理基础性要求，无论是本国的自主研究、生产，还是从国外引进，都必须获取农业转基因生物安全证书，才能开展下一步的工作。 以我国的转基因棉花及水稻为例，转基因棉花和转基因水稻只有经农业转基因生物安全委员会安全评价合格后获得农业转基因生物安全证书才能获得生产、加工及销售的批准。

　　3.4 监督处罚机制等同于普通物种
　　《条例 》 授权农业部及地方农业行政主管部门依据职权行使监督管理和处罚权。 《条例》规定，农业部责令从事Ⅲ、Ⅳ级农业转基因生物研究或中间试验而未向农业部报告的研究单位暂停研究或者中间试验，限期改正；如违规进行农业转基因的研究试验，根据情节轻重，农业部及地方农业行政主管部门依据《条例》 授权按照条例规定对研究试验单位进行责令停止生产以及罚款。 但是，农业转基因生物的监督管理和处置力度基本等同于普通物种和食品的监督。 例如，未经批准擅自从事环境释放、生产试验，获批准未按规定采取安全管理、方法措施或者是超过批准范围进行试验的，责令停止试验，并处以 1 万元以上 5 万元以下的罚款。 如果发现农业转基因生物对人类、动植物和生态环境存在危险时，农业部有权宣布禁止生产、加工、经营和进口，收回农业转基因生物安全证书， 销毁相关的存在危险的农业转基因生物。 紧急情况下，农业部对于非法研究试验、生产加工、经营进出口的农业转基因生物实施封存和扣押。 由此可见，农业转基因生物研究和试验的惩罚机制难以到达后常态科学下所需要的力度，基本等同于普通物种和食品的监管。

　　3.5 缺乏事前预警和事后处理机制
　　近年来，我国经历了一些突发事件，如非典（SARS）、禽流感、地震等，相应的也建立起相关的预警救济机制。 相比较而言，农业转基因生物安全管理过程中的预警救济机制却是缺失的。 《条例》第五十四条指出，在研究、试验、生产、加工、贮存、运输、销售或者进口、出口农业转基因生物过程中发生安全事故，造成损害，依法承担赔偿责任。 但是《条例》并没有对于出现事故前的应急预案措施以及出现事故后的救济和处理方式做出明确的规定。 农业转基因生物所带来的影响是否有利来自未知的领域，没有确定的科学事实，也缺乏充分的信息，难以预测。

　　另一方面，没有发生既定事实的危害，则事故后的救济和处理方式难以确定。 这些不确定性因素，构成了我国农业转基因生物安全管理事故前的应急预案措施和事故后的救济与处理方式的法律规章缺乏的原因。

　　4 完善农业转基因生物技术安全法律法规的政策建议
　　
　　首先，加强部门之间的合作与沟通。 我国监管体系不同于欧美的多部门监管，缺乏多部门监管下的相互交流和监督。 我国单部门主导的管理体系有其优势，也存在一定缺陷。 我国需要借鉴欧美经验，加强部门间的合作与沟通，从而完善我国农业转基因生物安全的管理体系。

　　其次，促进信息公开透明化和公开渠道多样化。 无论是在转基因管理较为宽松的美国还是最为严格的欧盟，信息公开和公众参与是其共有的特征。 而我国传统上将科技决策局限于很小的科技精英和技术官僚范围内，剥夺了公众的知情权，也堵住了公众参与的渠道。 相关的学者提出建议，需公开科技报告，不仅给其他科学家，也给公众以知情权。 我国应该也需要参照欧美的做法， 公示申请单位的产前通告和评估意见公布于网络，为公众快速、广泛进入转基因产品的健康和安全鲜明的元素，经过创意升华，提炼成打造品牌的关键材料。 笔者认为，论经济发展程度，舟山还赶不上上海、杭州、宁波等周边城市，因此，舟山节庆旅游的品牌定位除了“海”与“佛”,应该再加上一个“农”. 既然周边都是大城市，那么舟山就发展具有特色的农业类的节庆，吸引大城市的旅游者来舟山旅游。

　　3.3 转变政府角色，采用市场化运作
　　政府机关直接包办旅游节庆具有诸多弊端，例如，政府需投入大量的人力、物力、财力、精力等各方面资源来支持节庆的举办，宣传方面大多注重公益性，不考虑效益和实际回报，巨大的消耗使原本比较好的节庆活动逐渐停办。 在节庆旅游中，政府可以发挥主导作用，如确定活动的主题，制定保障措施，加强部门协调，扩大宣传，但不能干涉节庆旅游的具体细节，应将节庆活动的策划与举办交与市场来运作。 规范的市场是旅游业赖以生存的基础，只有加大市场的规范运作、完善监督机制，才能繁荣节庆旅游市场。

　　3.4 做好市场宣传，加强网络营销
　　节庆旅游不仅是举办节庆活动，更是对目的地旅游城市的宣传。 舟山目前举办的一些节庆活动，虽然本地居民参与较多，但外来旅游团体参与并不是很多，说明市场宣传、营销做得还不够。 在当今社会，宣传和营销都是不可缺少的手段，网络营销显得尤为重要。 根据统计，目前舟山市 14 个旅游节庆中仅有中国海洋文化节、中国普陀山南海观音文化节、中国沈家门渔港民间文化大会这 3 个节庆建立起了专门的网站。 利用举办大型活动（体育赛事、商品展销）的时机设立宣传牌，打出旅游口号，分发纪念品等形式。 在高速路口、公路两侧、机场候机室等人流量大的地方设立旅游标志。 密切各个旅游机构、酒店宾馆以及旅游景区的合作，全方位地进行宣传，互利共赢。 另外，将舟山14 个 旅游节庆中举办超过 5 届 的已初步形成规模的旅游节庆建立起专属网站，进行有力的宣传。

　　3.5 抓住机遇，可持续发展
　　2009 年 舟山跨海大桥的建成通车 ,2011 年 舟山群岛新区的设立，这都是机遇。 跨海大桥的通车从根本上改变了舟山的可进入程度，舟山至宁波车程仅为 1 个小时，这就意味着舟山与长江三角洲其他城市的距离又拉近了一步。 另外，要想实现节庆旅游的可持续发展，需要在管理体制上、运作模式上以及开发思路上等有所创新和发展，发动全社会的力量，让各部门紧密配合，广大群众踊跃参与其中，真正把节庆活动办成一个人民大众的活动，这样才会更有利于节庆旅游活动的发展。

　　4 总结
　　
　　从目前舟山节庆旅游的发展状况来看，那些历史较长的节庆活动至今还保持着强大的生命力，舟山市的节庆旅游还是具有一定的优势，但是存在的问题也是十分棘手，想要在与周边城市的节庆旅游的较量中脱颖而出，需要作出更多的努力。 科学的开发管理、坚持创新、扬长避短，将舟山市的节庆旅游继续做大做强，带动旅游以及相关产业的发展，进一步推动舟山旅游的产业化发展。

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