美日韩发达国家稻米安全法律法规对我国的启发

　　随着社会经济的发展和生活水平的提高，人们对稻米的要求，不仅限于数量上的满足，更开始追求质量安全上的保障。近几年，国内发生的“毒大米”、“陈化粮”以及“香精米”等事件使人们开始关注稻米质量安全问题。稻米质量安全作为全社会关注的重点问题，政府对其重视度越来越高，不同国家根据不同需要，分别制定并实施了适合本国国情的稻米质量安全相关制度和措施。充分吸收发达国家稻米质量安全管理体系中的经验，能极大地促进中国稻米质量安全管理政策的改革和发展，对提高稻米的质量安全水平具有重要的理论价值与实践意义。

　　一、美国稻米质量安全管理政策
　　
　　1.法律、法规建设
　　美国政府通过立法、行政和司法机构来确保美国农产品供给的质量安全。美国涉及食品安全监管的联邦法律共有35部，而涉及农产品质量安全监管的法律有7部，其中涉及稻米质量安全的法律分别为1906年颁布的《联邦食品、药品和化妆品法》（FFDCA）、1907年颁布的《食品质量保护法》（FQPA）、《公众健康服务法》和2002年颁布的《公众健康安全和生物恐怖主义预防应对法》（PH-SA,也被简称为《反恐法》）.其中，《联邦食品、药品和化妆品法》是美国关于食品、医药、化妆品的基本法，它主要调整在美国营销的食品、药品、化妆品的安全和卫生以及正确标识。《食品质量保护法》主要对使用农药数量、种类及食品中的农药残留进行相关法律规定。《公众健康服务法》主要是对农产品质量安全中的生物制品管理的法律规定。《反恐法》是着眼于防范恐怖袭击和保障公众健康安全对食品安全监管的相关法律。经过1910年和1938年反复修改后，1947年颁布了《联邦杀虫剂、杀菌剂、杀鼠剂法》，随后又于1972年颁布了《联邦环境农药控制法》来控制农药使用量与使用品种。①
　　
　　2.标准体系
　　美国稻米有其专门的生产标准，不仅规定了杀虫剂、除草剂等农药的残留标准，还规定了发霉、发酸以及气味等方面的定性卫生标准。但目前尚未对重金属残留标准进行定性规定。美国水稻生产有良好的生态环境条件，远离工业污染的清洁的空气、纯净的天然水种植出的水稻几乎没有污染。

　　3.检测、监管体制
　　美国农产品质量安全的监管涉及多个部门，包括农业部（农业市场服务局AMS、农业研究局ARS）、食品药品管理局、环境保护署等。但是，每个部门的职权都有相关法律法规清晰地界定，其最大特点是从“农田到餐桌”按不同行业实行从上至下、分工明确、权责一致的监管方式。植物类农产品（如稻米）从农田到餐桌的质量安全监管主要由联邦政府农业部依法执行。美国联邦政府质量安全监管机构与地方政府之间通常不涉及上下级关系，两者只在质量安全信息方面有相应的沟通。但上述每个机构在地方都设有相应的派出机构，从而进行效率很高的深入式执法监管。

　　4.认证体系
　　从19世纪初的种子认证开始，美国经过100多年的发展，逐渐形成了种类齐全、功能及定位明确的完整、健全的农产品认证体系。农产品认证体系在农产品质量安全的保障、农产品竞争力的提高、市场行为的规范、环境保护和人们生命健康的保障等方面都起到了重要作用。目前美国有十几种与农产品相关的认证种类，按照其执行标准大致可分为强制性认证和自愿性认证两大类。①美国政府为满足各界公众对农产品质量安全的要求，在农产品生产、加工和流通领域进行强制性认证。其中，涉及稻米质量安全的强制性认证中有GMP、HACCP、GAP.GMP是保证食品高度安全性的完整、健全的生产管理体系，它包含从原材料到成品的每一个环节的安全卫生条件和规范操作流程。HACCP是在美国Pillsbury公司与国家航空和宇宙航行局、美国陆军Natick实验室、美国太空实验室计划组的合作和参与下发起的一个以预防食品污染为基础的食品安全生产、质量控制的保证体系。GAP是针对水稻的生产、加工和包装，不仅限于农场，而且包含从农场到餐桌的整个稻米链条的所有步骤，进行常见微生物危害的控制。除此之外，涉及稻米质量安全认证的还有自愿性认证的有机食品认证、公平贸易认证等。有机稻米认证要求必须根据美国农业部制定的有机稻米生产标准和规范生产或加工，所有标示为“有机食品”的稻米必须来自通过相关认证的农场或加工厂。公平贸易认证是由国际公平贸易标识组织推出的，该产品的种植与收成都要符合国际公平贸易标签组织所规范的公平贸易认证标准。

　　二、日本稻米质量安全管理政策
　　
　　1.法律、法规建设
　　日本稻米质量安全有关法律法规基于稻米消费者至上的原则，采用严格的科学方法进行风险评估，并全程管理农场到餐桌的一系列过程，启动稻米产地标识制度而达到稻米质量可追溯性，经过不断强化修正，已形成了一套完整的规范性体系。1948年12月，日本厚生劳动省颁布并实施《食品卫生法》，对食品及其添加剂、器具及包装容器、食品标签及广告、食品监管及指导计划、登记注册检查组织以及食品营养作出相应的标准规定。1948年颁布、1970年修正的《农药管理法》对建立农药登记制度、控制农药使用、销售等进行了法律规定。1950年由农林水产省颁布的《农林产品品质规格和正确标识法》（即JAS法）是一项农林物资标准法，是日本政府基于保障国民健康、农产品的安全性、环境保护与生态平衡而制定的，该制度于1970年增加了《质量表示基本制度》后，形成了如今的规模。因此，现行的JAS制度由《JAS标准制度》与《质量表示基本制度》这两项制度组成。

　　日本的有机稻米出现于20世纪80年代，随着有机农业的蓬勃发展，日本农林省于1992年出台了《有机农业和特别农业栽培法》，1999年出台了《有机农业法》，2006年出台了《关于推进有机农业法》。进入21世纪，针对日本出现农业萎缩，政府提出了发展环保型的生态旅游农业的发展方向，并且制定了新《农业基本法》。①
　　
　　2.标准体系
　　日本作为世界上最早提出稻米标准的国家，其稻米涉及的标准数量繁多且分化细致，经过60多年的发展和演变，今日已经形成了一整套非常完备的标准体系。日本不仅拥有水稻生产方面的具体标准，还包括贸易、消费等实际的稻米标准体系。日本对稻米的质量安全从安全卫生标准和质量标准两个方面进行规定。其中，安全卫生标准是指稻米毒害物质残留限制以及病虫害防治标准等；而稻米质量标准是品质规格的标准。1947年颁布的《食品卫生法》和1953年颁布的《食品卫生修正法》提出了详尽的糙米农药残留标准。1994年日本稻米农药残留检测项目为47项，到2002年已经增加到120项，并且有逐渐增加的趋势。

　　日本政府对稻米标准的制定过程持有公开化、透明化、民主化的原则，包括起草标准、委员会审议、批准和发布三个阶段：日本农林水产省根据农业标准委员会提出的标准进行起草，再由日本农业标准委员会对该草案进行审议，同时还会广泛征集社会各界的意见进行进一步的审议，审议结束后认为内容合理时向农林水产省提交审议报告，最后确定无歧义后由农林水产省发布。

　　3.检测、监管体制
　　日本厚生劳动省和农林水产省对稻米质量安全制订了完整的检测、监管体系，有专门机构对稻米进行质量安全检测、鉴定、评估和监督。稻米质量安全检测及相关监管政策由中央行政管理部门制定，但具体的实施落实到独立政法人和地方农政局。全国都道府县的稻米质量安全检测由日本农林水产省7个消费技术服务中心的分区负责，同时还存在针对消费者投诉的食品监督110,分为1个全国农林水产省消费安全局、9个地方农政局的消费安全部、42个都府县的65个地区中心。②并且，当稻米进入市场后，日本厚生劳动省的市场卫生检查所将对市场中流通的稻米进行定期抽查，并发布结果。除此之外，水稻生产者、销售者的自行检验也更加完善了稻米质量安全检测、监督体系。

　　4.认证体系
　　如今，随着人们对农产品安全意识的逐步增强，消费者对农产品安全的关注度也愈来愈高，因此，JAS的制定和相应修改对满足农产品消费者的需求有重要的意义。JAS规格制度是对符合JAS规格标准的产品给予肯定，并可使其附上JAS标签的制度。农产品认证主要有品质认证的常规认证和对有机等特殊农产品认证的特殊认证，③附有JAS标签的稻米拥有其特定的品质和特色，因此，在消费者选购稻米或者与销售者之间进行交易时，以观察有无JAS标签而迅速进行交易。日本稻米认证一般由农林水产大臣指定认可的中介认证机构来承担。

　　三、韩国稻米质量安全管理政策
　　
　　1.法律、法规建设
　　韩国在稻米质量安全方面也做了很多工作，20世纪末出台的《亲环境农业育成法》中进行了稻米认证方面的规定，包括对稻米是否为有机产品、是否喷洒农药等认证规定。《亲环境农业育成法》的出台促进了稻米产业的可持续发展，符合绿色生态发展趋势。韩国还修订了其他一些稻米质量安全管理方面的法律，比如《农药法》、《农产品质量安全管理法》、《食品卫生管理法》、《植物防护法》。①韩国严格管理稻米的质量安全核心是为了保护消费者的合法权益，同时也是为了提高稻米的竞争力。在韩国，农林部下设农畜产品管理局和粮食管理局，负责对全国的稻米等农产品进行直接管理，包括制订方案、法律以及财政预算。

　　2.标准体系
　　随着韩国经济的迅速发展，人们生活质量日益提高，对食品质量安全的要求越来越高，20世纪末韩国成立食品安全组织负责检验食品安全。进入21世纪，韩国提出了稻米的农药残留标准，这大幅度提高了韩国稻米的国际竞争力，同时也保障了韩国人民的身体健康。韩国于2005年开始逐步实施农药残留新标准，目前，已经提出农药残留标准的修正案，经过国家相关部门审议后即将开始执行。新农药残留标准对20多种进口农药实行更严格的残留标准。农药新残留标准还对国内生产的杀虫剂进行了规定。全面了解出口国相应的农药残留标准是韩国提高稻米国际竞争力的主要作法。

　　韩国稻米的品质标准有两种：第一种是食品卫生标准，包括农药残留等，由卫生局规定；第二种是食品规格标准，由农产品质量安全管理局制定。韩国制定稻米标准的过程如下：调查研究生产地和销售地的生产及包装条件后收集相关意见，由标准制定小组具体讨论研究，根据稻米的口味、颜色和规格将他们分级，制定产品的标准，最后用规定的材料进行包装，为相同种类产品贴统一标签。生产者根据标准将稻米进行分级、包装以及运输，到达市场后还要对稻米进行质量安全检查，以防止销售不符合规定的稻米，这种标准化可以让消费者更相信产品。

　　3.检测、监管体制
　　韩国有相关的检测经费，专款专用。所有不能通过质量安全检查的稻米，政府可以监督生产者对该稻米进行销毁、重新加工或者改变销售对象；所有未贴出相应信息标识或贴出信息不符的产品，政府可以对生产者处以罚款；针对已取得认证的产品，一旦发现产品某项指标不符合标准的，相关部门可以收回认证证书，监督其暂停销售；伪造标识的，政府可以处以刑事处罚并罚款。韩国稻米质量安全的检测由食品卫生局执行，检测部门拥有先进的检测设备、操作熟练的工作人员，以使整个检测系统稳定运转。

　　4.认证体系
　　韩国农产品的认证大体分为以下几种：“亲环境”认证、质量安全认证、农畜产品认证和海洋产品认证等。②稻米的质量安全认证主要体现在“亲环境”认证中，“亲环境”认证包括4个种类：有机农产品、转换期有机农产品、无农药农产品和低农药农产品。韩国支持稻农不使用农药或者使用少量农药的行为。国家规定对于有机水稻，至少4年不得使用农用化学肥料，对于转换期水稻，至少2年不得使用农化肥料。当前只有10%的稻农按照标准进行生产，而剩下的90%的稻农仍普遍使用农药进行生产。水稻的认证过程是：首先稻农向认证机构申请认证，然后认证机构对水稻进行检测，最后对合格的水稻予以认证。认证机构对水稻进行认证时一般会对产品的各个指标进行检测，同时审查稻农提供的生产日志等，全部符合认证标准后将会对该产品发放认证证书。

　　四、中国稻米质量安全管理政策
　　
　　1.法律、法规建设
　　中国有关稻米质量安全的相关法律有《标准化法》（1989）、《农业法》（1993）、《产品质量法》（1993、2000）、《食品卫生法》（1995）、《进出口商品检验法》（2002）、《农产品质量安全法》（2006）等，同时发布了作为补充的《农药管理条例》、《食品添加剂管理规定》、《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》、《食品标签标注规定》等与质量安全密切相联系的配套法规、行政规章和检验规程。①除此之外，中国地方政府根据地区发展需要，各自发布了大量地方性质量安全法规与行政规章制度。近几年，针对质量安全问题的频繁发生，各级政府部门为适应新形势下质量安全管理工作需要，加快了从“田头到餐桌”整个过程的质量安全法律法规的制定与完善。

　　2.标准体系
　　中国的稻米质量安全标准包含产品质量标准与产品安全卫生标准两个方面。产品质量方面的相关标准包括《大米国家标准》（GB1354-1986）、《粮食作物种子禾谷类》（GB4404.1-1996）、《普通稻谷标准》（GB1350-1999）、《优质稻谷》（GB/T17891-1999）、《食用稻品种品质》（NY/T593-2002）等。②产品安全卫生标准主要体现在稻米农药残留标准上，中国有关农药残留技术标准项目1997年达到80项，而到了2005年GB/T19649-2005标准的参数就达到了400多项。农业部于2002年发布了《无公害食品大米标准》（NY5115-2002）、2006年发布了《绿色食品大米标准》（NY/T419-2006）.而关于有机大米，国内还没有具体的行业标准，只存在地方标准，如《浙江有机稻米标准》（DB33/T366-2002）等。

　　3.检验、监管体制
　　水稻质量安全检验、监管体制是根据国家出台的质量安全相关法律法规以及有关标准，对水稻（检测内容包含生态环境和投入品等相关领域）进行质量安全评价，同时担负着市场秩序监管以及促进贸易发展等职责。1985年，为加强农产品质量安全监管，国务院颁布了《产品质量监督试行办法》，对此农业部专门成立了监督管理机构。进而，农业部又在1988、1991、1998年分别规划筹建了众多国家级、部级质量安全检验、检测中心。这些中心主要以有能力、有实力的中央和地区农业科研院校以及技术推广单位为依托，以受过良好培训的专业技术人员为装备力量，以国家出台的监管措施为基础进行质量安全监管。③目前，国内已经拥有240多家通过农业部授权认可的国家级质量安全检测检验中心，拥有1100多家各地区省市县的农业部门建立的质量安全检测检验机构。

　　4.认证体系
　　为了全面提高中国水稻质量安全水平、保障消费者健康，中国提倡生产无公害、绿色水稻，因地制宜地发展有机水稻。中国质量安全认证始于20世纪90年代初的绿色食品认证，现已发展为无公害农产品、绿色食品、有机食品三个组成部分。除了上述作为重点的产品认证外，中国还存在作为补充的GAP（良好农业操作规范）等质量安全管理体系认证。无公害水稻、绿色水稻和有机水稻（简称“三品”）有着不同的产生背景、发展过程，但都是质量安全水稻发展中的主导产品。④
　　
　　五、美、日、韩稻米质量安全管理政策对中国的启示
　　
　　经过多年的摸索与探究，美、日、韩等发达国家在稻米质量安全管理的相关政策上已经取得了一系列成功经验，为本国的稻米质量安全生产提供了必要的保障、满足了社会发展的需要。虽然上述国家与中国存在国情、经济发展与社会制度的不同，但其完善的法律法规、详尽的标准体系、严格的检测监管体制与认证体系，值得中国借鉴。法律、法规建设方面：美、日、韩等发达国家的稻米质量安全监管立足于非常完善的法律，对稻米质量安全的管理，具有起步早、成效大的特点。上述国家均将消费者的身体健康放在首位，在此基础上通过专门的立法机构，制定内容详细的质量安全标准以及监管程序等。在法律法规的建设上，这些国家都拥有关于稻米质量安全方面的主要法律，同时还配有具协调、辅助功能的专项法律。并且，如出现新的质量安全问题时，国家会针对新情况及时调整原有法律或制定新的法律。

　　标准体系方面：美、日、韩等发达国家制定稻米质量安全标准，具有明确的目标、较强的配套性、系统性和实用性。上述国家的稻米质量安全标准体系能够与法律法规进行良好的衔接，同时质量安全标准制定中有较多的社会中介组织参与，因此有较高的公开性。在稻米质量安全标准体系上，日本与韩国具有明显的技术贸易壁垒倾向。

　　检测、监管体制方面：美、日、韩等发达国家拥有专门的监管部门对稻米质量安全进行监管，并且各部门之间分工明确、权责清晰，大幅度提高了工作效能，保障了稻米的质量安全水平。而目前，中国在稻米质量安全的检测、监管上，存在各监管部门之间职责不清、重复监管、效率低下的缺陷，影响了稻米质量安全水平的提高。

　　认证体系方面：为了弥补市场信息不对称的弊端，美、日、韩等发达国家建立了良好的认证制度。通过某一标准认证的稻米，可以向市场提供产品信息，说明该稻米是通过相关标准的可信任稻米。根据本国需要，上述国家分别制定了不同的质量安全认证标准，以此向消费者提供相关的安全信息，减少了消费者的搜寻信息成本。目前，在上述发达国家，这些代表信用信息的认证标志已被消费者所认知。

　　中国的稻米质量安全与现实需求仍存在一定差距，如法律空缺、监管不足等，因此，应积极借鉴发达国家稻米质量安全管理中的有效经验（如建立并完善稻米质量安全管理的法律法规、加强质量安全的执法监管）.在稻米质量安全控制过程中，应制定清晰、全面而深入的质量安全法律框架，还要建立完善的标准体系，同时依法采用高科技的质量安全监控手段。美、日、韩等发达国家在稻米质量安全管理上，每个管理部门的职责、主体、分工等都由相关法律详细规定，因此，在质量安全管理上很少出现疏漏、缺陷以及职能重叠现象。这种由多种部门针对统一的质量安全目标同时进行监督与管理，能够有效保障稻米的质量安全。